我國(guó)行政問責(zé)制的多維難題與解題對(duì)策

□ 劉定福

（衡陽師范學(xué)院，湖南 衡陽 420008）

我國(guó)行政問責(zé)制的多維難題與解題對(duì)策

□ 劉定福

（衡陽師范學(xué)院，湖南 衡陽 420008）

我國(guó)行政問責(zé)制從2003年實(shí)施以來，無論是在法律制度方面還是在實(shí)踐操作中都面臨著多維難題的困擾，影響了問責(zé)制的有效推行。為走出現(xiàn)實(shí)困境，本文提出了深化認(rèn)識(shí)、明確職責(zé)、拓寬范圍、配套制度、完善體系等解題對(duì)策，以期在行政制度上加大對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督力度，建設(shè)和諧、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的責(zé)任型政府。

行政問責(zé)制；制約；監(jiān)督

美國(guó)著名學(xué)者杰·M·謝菲爾茨在1985年主編的《公共行政實(shí)用辭典》中第一次提出了行政問責(zé)的概念。他認(rèn)為，行政問責(zé)是“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對(duì)其組織職位范圍的行為或其社會(huì)范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問、承擔(dān)責(zé)任?！保?］而行政問責(zé)制是指對(duì)政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度。從功能和作用上看，行政問責(zé)表現(xiàn)為行政管理中的一種監(jiān)督控制機(jī)制，其作用是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)和行政自身對(duì)于行政效率和效果的價(jià)值期望，“使監(jiān)督主體在行使問責(zé)制度時(shí)，能做到有章可循，有規(guī)可依，督促政府工作人員更好地履行職責(zé)，真正做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀，在行政制度上保證對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督?！保?］

我國(guó)行政問責(zé)制是從2003年開始實(shí)施的，其對(duì)于加強(qiáng)黨的制度化建設(shè)，提高執(zhí)政黨的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化水平，促進(jìn)政府官員恪守職責(zé)和廉潔從政，建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型政府，完善制約和監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)行政管理體制改革，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和積極作用，彰顯了“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性”的特征。［3］本文分析了目前我國(guó)行政問責(zé)制推行過程中所遇到的多維難題，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對(duì)策。

一、我國(guó)行政問責(zé)制推行過程中遇到的多維難題及其原因

從2003年以來 ，我國(guó)多個(gè)?。▍^(qū)市）和大多數(shù)中央部門都不同程度地開展了行政問責(zé)工作。特別是2008年以來，各地區(qū)、各部門積極貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，不斷加大工作力度，以推進(jìn)行政問責(zé)制向縱深發(fā)展。問責(zé)對(duì)象從行政首長(zhǎng)向其他行政機(jī)關(guān)工作人員擴(kuò)大，問責(zé)方式由“上級(jí)問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變，問責(zé)范圍從安全生產(chǎn)領(lǐng)域向其他領(lǐng)域推進(jìn)，行政問責(zé)從非常舉措走向制度化、規(guī)范化、程序化，其實(shí)效性和影響力在逐漸加大并成為行政管理體制的一項(xiàng)制度建設(shè)，取得了一定的成效。但也必須看到，由于我國(guó)的問責(zé)制度尚處于初創(chuàng)階段，無論是法律規(guī)定還是具體實(shí)踐，都面臨多維難題的困擾，影響著行政問責(zé)制的有效推行。其主要表現(xiàn)為以下幾方面：

⒈責(zé)任主體不明確，問責(zé)效果不明顯。由于目前我國(guó)公務(wù)員崗位設(shè)置及其職責(zé)規(guī)定不明，尤其是黨政之間、不同層次之間、正副職之間職能交叉重疊、職責(zé)權(quán)限模糊，有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象相對(duì)普遍，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱，而且有的問責(zé)主體不明確，造成了問責(zé)效果不明顯的后果。這種職責(zé)不清問題具體體現(xiàn)在：⑴黨政不分，以黨代政。在現(xiàn)實(shí)生活中，重大決策通常由常委會(huì)研究，黨委書記“拍板”，出了問題卻追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任。⑵正副職之間的責(zé)任劃分不明確。有的地方名義上是“一把手”負(fù)責(zé)，實(shí)際上只追究分管副職的責(zé)任，問責(zé)制在一些地方成了副職問責(zé)制；有的地方強(qiáng)調(diào)“一把手負(fù)責(zé)制”，責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)越來越多地集中在“一把手”身上，這固然有它的合理性，但在操作層面和問責(zé)責(zé)任劃分上又不十分明確，影響了問責(zé)制推行過程中的實(shí)際效果。⑶不同層級(jí)之間的責(zé)任界限比較模糊。一個(gè)地方出現(xiàn)了問題，究竟是追究同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任還是追究上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任？若要追究上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，則追究哪一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任才算合理，操作起來很難。

⒉問責(zé)范圍小，制度的可操作性不強(qiáng)。這一難題表現(xiàn)在：一是行政問責(zé)僅僅停留在人命關(guān)天的大事上，對(duì)影響力、破壞力大的所謂“小事”卻不問責(zé)。二是行政問責(zé)制僅僅限于安全事故領(lǐng)域，對(duì)其他領(lǐng)域應(yīng)該擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)過失責(zé)任的官員卻不問責(zé)。三是行政問責(zé)只針對(duì)某些濫用職權(quán)的違法行政行為，而不針對(duì)無所作為的行政行為。四是問責(zé)僅僅局限于地方政府，似乎更多地停留在行政領(lǐng)導(dǎo)體系中，只關(guān)注對(duì)上級(jí)和對(duì)權(quán)力負(fù)責(zé)的制度化，而對(duì)法律、公眾的負(fù)責(zé)方面有所欠缺。五是問責(zé)只是針對(duì)經(jīng)濟(jì)上的過失，而對(duì)政治等領(lǐng)域的過失卻不問責(zé)。六是問責(zé)僅僅局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而不關(guān)注問責(zé)的決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。以上問責(zé)實(shí)踐表明，由于問責(zé)范圍過于狹窄，使得一些地方官員無所適從，對(duì)什么事問責(zé)，問哪個(gè)官員的責(zé)，由誰來問責(zé)，以什么程序問責(zé)等都不明確，因而制度的可操作性不強(qiáng)。

⒊異體問責(zé)相對(duì)薄弱，權(quán)責(zé)難以界定。就目前而言，我國(guó)的行政問責(zé)制基本上屬于同體問責(zé)制，而異體問責(zé)制建設(shè)相對(duì)滯后。行政問責(zé)重在異體問責(zé)，構(gòu)建多元化的問責(zé)主體是民主問責(zé)的關(guān)鍵，規(guī)范化的問責(zé)程序是依法問責(zé)的關(guān)鍵。由于相關(guān)法律的缺失和各級(jí)政府及其組成部門的工作透明度不高，目前，行政問責(zé)的主體還僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等問責(zé)主體的作用沒有得到充分發(fā)揮。立法機(jī)關(guān)問責(zé)機(jī)制還有待于在實(shí)踐中探索。而異體問責(zé)的主要形式包括人大問責(zé)、公眾問責(zé)和司法問責(zé)。其中人大問責(zé)是行政問責(zé)的核心，但事實(shí)上人大主動(dòng)問責(zé)的案例卻很少見。它表明異體問責(zé)機(jī)制在目前相對(duì)比較薄弱，在制度監(jiān)督、問責(zé)監(jiān)督上仍處于疲軟狀態(tài)。

⒋責(zé)任追究的彈性比較大，現(xiàn)有的問責(zé)制度尚未健全。由于目前行政問責(zé)尚未步入法制化和制度化的軌道，因而責(zé)任追究制度現(xiàn)有的規(guī)定大多數(shù)是粗線條的。在問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)依據(jù)、問責(zé)方式，問責(zé)效果等方面容易導(dǎo)致異體問責(zé)和法律體系的缺位，引發(fā)司法問責(zé)等現(xiàn)象的出現(xiàn)；也容易受領(lǐng)導(dǎo)批示和社會(huì)輿論的影響，存在著畸輕畸重的情況，致使責(zé)任追究的彈性大，操作起來難以達(dá)到真正的行政問責(zé)效果。首先，行政問責(zé)的法律不夠完善，責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，存在著較大的裁量空間，在認(rèn)定和追究責(zé)任的過程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)處罰與責(zé)任不相應(yīng)的情況。其次，行政問責(zé)主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問責(zé)”，其決定權(quán)掌握在行政領(lǐng)導(dǎo)手里。一旦出了問題，只要新聞媒體不報(bào)道，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)沒有批示，就盡量“大事化小”，“小事化無”。第三，問責(zé)主體缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，容易受個(gè)人好惡和人為因素的影響，使責(zé)任追究的裁量與事實(shí)不相符合，執(zhí)行起來彈性大，有難度。如司法問責(zé)缺位，操作起來則會(huì)“導(dǎo)致一些地方黨政機(jī)關(guān)出于淡化事件影響的考慮，對(duì)責(zé)任官員偏袒，只進(jìn)行團(tuán)體問責(zé)，即只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部追究其行政責(zé)任，而回避其法律責(zé)任，甚至將追究行政責(zé)任作為免除行政官員法律責(zé)任的一條便利途徑?！保?］很顯然，這種行政問責(zé)制在執(zhí)行過程中存在著責(zé)任追究制度不健全的問題。

⒌問責(zé)制度不配套，缺乏強(qiáng)有力的制度保障。自實(shí)行行政問責(zé)制以來，少數(shù)官員和公民缺乏正確的認(rèn)識(shí)，不同程度地影響著問責(zé)制的實(shí)施。同時(shí)，傳統(tǒng)的“官本位”意識(shí)使得官員和公民的行政問責(zé)意識(shí)比較淡薄，對(duì)問責(zé)制的執(zhí)行缺乏自覺性。而推行行政問責(zé)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須依靠各項(xiàng)改革措施的銜接和配套，做到內(nèi)容協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)，才能取得實(shí)效。目前，行政問責(zé)制方面存在的又一個(gè)難題是缺乏完善的法律制度作保障。具體表現(xiàn)在：有的問責(zé)制度滯后或空白，有的條文模糊，有的制度與制度之間不銜接，同體問責(zé)的規(guī)定多，異體問責(zé)的制度少，沒有形成一套內(nèi)容協(xié)調(diào)、科學(xué)配套的行政問責(zé)制度體系，直接影響著行政問責(zé)制的實(shí)施。

造成諸多難題的原因主要有：一是政府官員對(duì)行政問責(zé)制的認(rèn)識(shí)不到位，公民問責(zé)意識(shí)比較薄弱。二是法律不健全。我國(guó)至今沒有一部全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)，且現(xiàn)在的規(guī)定中對(duì)重大損失或惡劣影響只是定性描述，缺乏定量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任、以何種方式承擔(dān)責(zé)任、向誰提出辭職等無明確規(guī)定，實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。三是受人為因素干擾多，缺乏良好的外部環(huán)境。四是地方政府行政首長(zhǎng)問責(zé)制的制度設(shè)計(jì)存在缺陷，引發(fā)了問責(zé)效果難以實(shí)現(xiàn)的問題，不能讓掌握公權(quán)力的政府官員對(duì)其用權(quán)行為負(fù)責(zé)。

二、加強(qiáng)行政問責(zé)制度建設(shè)的途徑

根據(jù)黨的十七大提出的“加快行政管理體制改革，完善制約和監(jiān)督體制”的要求，從目前行政問責(zé)制推行過程中所遇到的多維難題和制度體系尚不成熟的實(shí)際入手，有的放矢地采取措施，解決難題，就能夠建設(shè)一個(gè)行政行為更加規(guī)范，責(zé)任更加明確，公信力強(qiáng)，監(jiān)督更加完善的責(zé)任政府和服務(wù)政府。

⒈深化認(rèn)識(shí)，不斷強(qiáng)化官員和公民的問責(zé)意識(shí)。深化認(rèn)識(shí)，是強(qiáng)化公民問責(zé)意識(shí)的重要舉措，也是強(qiáng)措施、解難題的有效途徑。因此，各級(jí)政府要針對(duì)公民的不同層次、不同情況和不同要求，通過自學(xué)、辦班、課題研討、專題教育、媒體宣傳等形式，組織公民認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法、行政問責(zé)制等方面的相關(guān)法律條文、黨的建設(shè)方面的制度與文件、十七大以來的政治報(bào)告與文獻(xiàn)、胡錦濤總書記在建黨90周年大會(huì)上的講話等，并把學(xué)習(xí)教育與案例剖析、緊貼實(shí)際和查找原因緊密相連，廣泛開展形式多樣的學(xué)習(xí)宣傳教育活動(dòng)，做到有計(jì)劃、有內(nèi)容、有效果。通過學(xué)習(xí)，使公民認(rèn)識(shí)到實(shí)行行政問責(zé)制對(duì)建設(shè)責(zé)任政府的重要性與迫切性，明確行政問責(zé)制并不是簡(jiǎn)單等同于引咎辭職或上問下責(zé)或?qū)ο录?jí)某個(gè)已知的具體過失的懲罰，行政問責(zé)制的邏輯起點(diǎn)是責(zé)任政府理念及踐行。要從責(zé)任和內(nèi)容上認(rèn)識(shí)行政問責(zé)制的客觀規(guī)律，增強(qiáng)公民的問責(zé)意識(shí)，了解問責(zé)主體、對(duì)象、依據(jù)、方式，效果等方面的基本內(nèi)容。在抓好教育的同時(shí)，要把學(xué)習(xí)、宣傳、教育融為一體，培養(yǎng)人們的“公民意識(shí)”，使每個(gè)公民都認(rèn)識(shí)到自己是社會(huì)政治生活和公共生活的參與主體而非無足輕重的被動(dòng)客體，這對(duì)促進(jìn)公民對(duì)公共決策的干預(yù)和監(jiān)督，促進(jìn)責(zé)任政府的形成有著重要的作用。

⒉明確職責(zé)，合理劃分行政問責(zé)制的權(quán)責(zé)界限。針對(duì)我國(guó)行政問責(zé)制推行過程中存在的責(zé)任主體難以明確的難題，應(yīng)依據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，合理劃分中央政府和地方政府、政府縱向和橫向部門之間以及部門各崗位之間的責(zé)任和權(quán)限，建立科學(xué)的崗位責(zé)任制，并結(jié)合具體的工作部門明確問責(zé)范圍、對(duì)象和條件，用法律程序來保證問責(zé)制的健康發(fā)展，解決好目前黨政不分、正副職之間責(zé)任劃分不明和不同層級(jí)之間責(zé)任界限比較模糊等問題。對(duì)于黨政交叉任職的情況，在明確政府官員分工的同時(shí)，應(yīng)該公布黨委負(fù)責(zé)人的分工并接受與政府官員同樣的問責(zé)和追究，明確正副職之間該問誰的責(zé)，就問誰的責(zé)，確定接受問責(zé)的行政機(jī)關(guān)或其行政人員應(yīng)該追究何種行政責(zé)任，從而做到職權(quán)明確、問責(zé)清楚、程序合理、追究合法。同時(shí)，為了充分發(fā)揮行政問責(zé)的懲罰、教育、安撫、補(bǔ)救、警示和預(yù)防功能，必須確立責(zé)任行政理念，明確責(zé)任問責(zé)主體，拓寬問責(zé)適用范圍，統(tǒng)一責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，增加責(zé)任承擔(dān)方式，嚴(yán)格行政問責(zé)程序，優(yōu)化行政問責(zé)環(huán)境，建立權(quán)責(zé)一致的行政問責(zé)制度，推行政務(wù)公開，實(shí)行 “陽光行政”。

⒊完善異體問責(zé)，充分發(fā)揮異體問責(zé)制度體系的監(jiān)督制約作用。所謂異體問責(zé)，就是指黨政系統(tǒng)以外的組織或個(gè)人依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行問責(zé)，主要包括公眾問責(zé)、人大問責(zé)和司法問責(zé)。行政問責(zé)重在異體問責(zé)。因此，完善異體問責(zé)制度體系，是破解行政問責(zé)制推行過程中所遇到的難題的有效方法。要針對(duì)目前存在的異體問責(zé)相對(duì)薄弱的情況，依照憲法關(guān)于人大是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)定，積極建構(gòu)以人大為主導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體、社會(huì)公眾等多方有序參與、相互協(xié)調(diào)的異體問責(zé)體系，充分發(fā)揮異體問責(zé)主體的監(jiān)督制約作用。為此，一要強(qiáng)化人大的監(jiān)督制約職能，正確實(shí)施憲法所規(guī)定的監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)、工作監(jiān)督權(quán)。限制并減少政府官員擔(dān)任人大代表的比例，完善人大的質(zhì)詢、罷免和引咎辭職制度，加大人大預(yù)算和審查權(quán)力度，不斷完善權(quán)力機(jī)關(guān)問責(zé)制度。二要加快司法制度改革，保障司法獨(dú)立問責(zé)。在建立相關(guān)檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)督、紀(jì)檢部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制的前提下，加強(qiáng)對(duì)行政行為的司法審查，不斷加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)問責(zé)。三要加強(qiáng)新聞媒體問責(zé)，立法保障新聞媒體問責(zé)的制度化。當(dāng)前，我國(guó)還沒有規(guī)范輿論問責(zé)的專門性法律和法規(guī)，如《輿論監(jiān)督法》、《新聞法》等。為此，政府必須保障新聞媒體問責(zé)的獨(dú)立性，高效促進(jìn)新聞媒體問責(zé)，更好地發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。四要強(qiáng)化民主黨派、公民團(tuán)體和公民個(gè)人對(duì)政府的監(jiān)督。要建立健全地方政府的公共參與機(jī)制、民主問責(zé)機(jī)制、民主評(píng)議機(jī)制和民主問責(zé)橫向合作機(jī)制，發(fā)揮其參政議政的職能，切實(shí)保障民主黨派問責(zé)。五要增強(qiáng)公民問責(zé)意識(shí)，保障公民的知情權(quán)，建立健全社會(huì)公共問責(zé)機(jī)制和完善的公共問責(zé)激勵(lì)機(jī)制，在全社會(huì)形成良好的監(jiān)督環(huán)境和外部環(huán)境。六要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督，保障黨和人民對(duì)政府的監(jiān)督和問責(zé)。只有這樣，才能充分發(fā)揮異體問責(zé)體系的監(jiān)督問責(zé)作用，收到高效的行政問責(zé)效果，構(gòu)建責(zé)任政府。

⒋拓寬問責(zé)適用范圍，統(tǒng)一責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格問責(zé)追究程序。目前存在的突出問題是問責(zé)范圍狹窄、問責(zé)對(duì)象的責(zé)任邊界不明確，既有同體問責(zé)，也有異體問責(zé)。沒有統(tǒng)一的責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)而受到諸多人為的因素和環(huán)境的干擾，操作起來比較困難。從理論上講，任何違反法律規(guī)定的行政行為都可能遭到問責(zé)，只不過責(zé)任大小、責(zé)任形式和責(zé)任承擔(dān)者會(huì)由于具體情形而不同。但重點(diǎn)是問責(zé)的范圍要清楚，問責(zé)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，操作的程序要到位。我們可以把行政問責(zé)的范圍分為兩大類，即公眾對(duì)政府行為的一般性缺陷進(jìn)行問責(zé)和特定的公民個(gè)體對(duì)其所受到的公共權(quán)威的不公正的對(duì)待提出質(zhì)詢。因此，問責(zé)范圍既可能是不合法行為，也可能是不當(dāng)行為；既可能是政府行為，也可能是個(gè)人行為；既可能是集體行為 （主要官員承擔(dān)連帶責(zé)任），也可能是個(gè)人行為；既可能是直接責(zé)任，也可能是間接責(zé)任等等。在具體操作上，行政問責(zé)不僅要對(duì)發(fā)生的重大事故問責(zé)，而且要對(duì)行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)作出的錯(cuò)誤決策問責(zé)；不僅要對(duì)濫用職權(quán)的行政行為問責(zé)，而且要對(duì)故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責(zé)。同時(shí)，問責(zé)不能局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的安全事故，政治、社會(huì)等領(lǐng)域的事故也要納入問責(zé)范圍；不僅要對(duì)犯錯(cuò)違法予以追究，對(duì)能力不足、有損政府形象的小節(jié)等要問責(zé)，而且應(yīng)將管理不善、政績(jī)平平、用人失察、決策失誤等都納入問責(zé)的范圍。并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，制定統(tǒng)一的責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以便嚴(yán)格操作，使行政問責(zé)可以從范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面進(jìn)行法律問責(zé)、政治問責(zé)、等級(jí)管理問責(zé)和職業(yè)道德問責(zé)。據(jù)2011年12月26日《今日說法》報(bào)道，國(guó)務(wù)院事故調(diào)查組和溫州法院分別對(duì)2011年“7.23”高鐵脫軌事件的三方54個(gè)涉案人員進(jìn)行了行政責(zé)任、民事責(zé)任、法律責(zé)任的處理。這一案件表明，拓寬問責(zé)范圍，嚴(yán)格問責(zé)程序，是破解問責(zé)范圍小，提高問責(zé)實(shí)效的最佳途徑。

⒌加快制度配套建設(shè)，進(jìn)一步健全和完善行政問責(zé)制的法律體系。面對(duì)目前有些制度不配套的現(xiàn)實(shí)困境，其解決和完善途徑之一就是加快制度配套和立法步伐，并盡早將其納入法制化的軌道與框架。為此，首先，要對(duì)現(xiàn)有行政問責(zé)制度進(jìn)行全面梳理。對(duì)內(nèi)容不全、標(biāo)準(zhǔn)模糊和規(guī)定有盲區(qū)或缺陷的，應(yīng)進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充和修改；對(duì)操作起來有難度或操作彈性不強(qiáng)的，應(yīng)予具體細(xì)化；對(duì)過時(shí)、不切合實(shí)際或不適應(yīng)新形勢(shì)變化或不配套的舊制度，應(yīng)及時(shí)廢止、剔除和重新制訂。通過梳理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度中有哪些制度不配套，應(yīng)該如何補(bǔ)充和修訂，應(yīng)該通過哪些程序，從而解決制度與制度之間的配套和銜接問題，強(qiáng)化行政問責(zé)的異體問責(zé)制度建設(shè)，為行政問責(zé)的制度化奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。其次，應(yīng)制定一部統(tǒng)一的全國(guó)性的行政問責(zé)法。我國(guó)至今還沒有一部行政問責(zé)法，這給行政問責(zé)制的貫徹落實(shí)帶來了許多不便。目前，行政問責(zé)的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)憲法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 （試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等法律文件中的相關(guān)規(guī)定。這些相關(guān)規(guī)定，有的已不適應(yīng)新形勢(shì)的變化和反腐敗斗爭(zhēng)的需要，操作起來仍局限于同體問責(zé)。問責(zé)主體的缺位，往往會(huì)使問責(zé)受到人為因素的干擾，因而迫切需要制定一個(gè)全國(guó)性的《行政問責(zé)法》，規(guī)范問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范問責(zé)主體權(quán)力，規(guī)范問責(zé)客體及職責(zé)，規(guī)定問責(zé)事由，規(guī)定問責(zé)程序，主要包括問責(zé)的認(rèn)定程序、問責(zé)的啟動(dòng)程序和回應(yīng)程序等，使問責(zé)主體多元化和法制化。第三，深化行政問責(zé)制的文化建設(shè)，促進(jìn)行政問責(zé)文化的形成。因?yàn)樾姓栘?zé)文化建設(shè)是問責(zé)配套建設(shè)的文化基礎(chǔ)。要按照黨的十七屆六中全會(huì)的精神，加強(qiáng)社會(huì)主義先進(jìn)文化建設(shè)，用先進(jìn)文化引導(dǎo)公務(wù)人員以“以人為本”為施政理念，全心全意為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)；強(qiáng)化公民的參與意識(shí)，將積極履行責(zé)任和嚴(yán)格追究責(zé)任相結(jié)合，提高政府機(jī)關(guān)及全社會(huì)的行政問責(zé)意識(shí)，重新審視權(quán)與法、與民、與責(zé)的關(guān)系，消除權(quán)大于法、權(quán)力是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、只熱衷于權(quán)力、漠視責(zé)任等障礙，深化行政問責(zé)的文化建設(shè)，為行政問責(zé)制度配套打下良好的文化基礎(chǔ)。第四，將行政問責(zé)制度與反腐倡廉方面的制度法規(guī)相配套，形成相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互作用的制度鏈條，從制度和法規(guī)上保障政府官員忠于職守，廉政從政，自覺守法。如領(lǐng)導(dǎo)干部的瀆職罪、貪污賄賂、危害國(guó)家財(cái)產(chǎn)和公民人身安全罪以及公務(wù)員法中的相關(guān)處罰條款等，這些罪名既要依據(jù)行政問責(zé)方面的相關(guān)制度來處理，又要依靠廉政法規(guī)及我國(guó)《刑法》相關(guān)法律來處治，以強(qiáng)化制度問責(zé)與法律問責(zé)的相互作用?？梢哉f，配套的制度和完善的行政問責(zé)制法律體系是破解難題的路徑之一。

［1］宋濤.行政問責(zé)概念及內(nèi)涵辨析［J］.深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2005，（02）.

［2］揚(yáng)中林.論行政問責(zé)制的內(nèi)涵、動(dòng)因以及完善［J］.前沿，2005，（08）.

［3］胡錦濤.在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的講話［N］.湖南日?qǐng)?bào)，2011－07－02.

［4］楊葉紅.論行政問責(zé)制中異體問責(zé)的缺位［J］.求索，2004，（12）.

（責(zé)任編輯：高 靜）

On Countermeasures to the Multidimensional Problems of Administrative Denunciation System in China

Liu Dingfu

The implementation of Administrative Denunciation System in China have been confused by multidimensional problems in legal system and practice since Administrative Denunciation System had been launched in 2003.Base on the analysis of the multidimensional problems of Administrative Denunciation System，this paper put forward five countermeasures：deepening the understanding，specifying responsibilities，expanding business，matching system and completing system to strengthen power restriction and supervision and construct a responsible government with high efficiency.

Administrative Denunciation System；constraints；supervision

D630.3

A

1007－8207（2012）06－0021－04

2012－02－15

劉定福 （1948—），男，湖南衡陽人，衡陽師范學(xué)院人文社科系教授，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>