地方人大推進社會管理創(chuàng)新的路徑和方法

□ 杜忠文

社會管理創(chuàng)新，是指在現(xiàn)有的社會資源和管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統(tǒng)的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構(gòu)新的社會管理機制，更好地實現(xiàn)社會管理目標的活動[1]。我國“十二五”規(guī)劃綱要將加強和創(chuàng)新社會管理的內(nèi)容概括為五個方面，即:創(chuàng)新社會管理體制、強化社區(qū)自治和服務功能、加強社會組織建設(shè)、完善維護群眾權(quán)益機制、加強公共安全體系建設(shè)[2]。近兩年，中央對社會管理工作的重視程度和研究部署的密度，都是前所未有的，表明我國加強和創(chuàng)新社會管理工作已到了非抓不可的重要關(guān)頭。當前，我國社會正處于快速轉(zhuǎn)型時期，社會管理領(lǐng)域存在的問題不少，特別是發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距以及部分社會成員之間的收入分配差距依然較大。這些問題的解決,不僅關(guān)系經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展,而且關(guān)系黨執(zhí)政地位的鞏固。加強和創(chuàng)新社會管理，妥善解決這些問題刻不容緩。一是適應經(jīng)濟體制深刻變革的需要。在經(jīng)濟體制改革、經(jīng)濟持續(xù)快速增長的推動下，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已達到工業(yè)化中期階段，但社會結(jié)構(gòu)滯后經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大約15年時間[3]。這就要求加強社會管理工作，構(gòu)建與經(jīng)濟發(fā)展相適應、相協(xié)調(diào)的社會結(jié)構(gòu)。二是適應社會結(jié)構(gòu)深刻變動的需要。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會階層結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)、人口家庭結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化，這是我國社會管理面臨的新任務，迫切需要創(chuàng)新社會管理工作。三是適應社會組織方式深刻變化的需要。隨著經(jīng)濟體制的深刻變革，社會組織方式發(fā)生巨大變化，這個變化可以概括為從“單位人”到“社會人”的變化。在城市就業(yè)總?cè)丝谥?，“單位人”由過去占95%以上下降到現(xiàn)在占25%左右[4]。在政府和分散的“社會人”之間，原有的單位管理網(wǎng)絡(luò)弱化，而新的社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)還不夠完善，導致出現(xiàn)社會整合的缺失，迫切要求創(chuàng)新社會管理體制。四是適應思想觀念深刻變化的需要。在新時期，人們的思想意識、價值取向、道德觀念多元多樣多變，公平意識、民主意識、權(quán)利意識、法治意識、監(jiān)督意識不斷增強，共享改革發(fā)展成果的愿望日益強烈，這些都給社會管理提出了新的要求。

按照中央統(tǒng)一部署，各省區(qū)市高度重視并積極推進加強和創(chuàng)新社會管理工作，取得了明顯成效，探索了一些好的經(jīng)驗。近期，北京市委下發(fā)了《加強和創(chuàng)新社會管理、全面推進社會建設(shè)的意見》，定下十大創(chuàng)新重點任務；廣東、湖南、湖北、江蘇、黑龍江、青海、寧夏等省區(qū)專門出臺文件[5]，對加強和創(chuàng)新社會管理作出全面部署。圍繞創(chuàng)新社會管理方式，湖北省宜昌市對社區(qū)實行網(wǎng)格化管理，參照公務員考錄方法，配備了1290名社區(qū)網(wǎng)格管理員；江蘇省南通市確立了發(fā)展是生產(chǎn)力、社會管理也是生產(chǎn)力的理念，建立了社會矛盾糾紛大調(diào)解體系，從上到下建立健全六級大調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)；天津市濱海新區(qū)全面建立流動人口服務管理“三級平臺”，推廣農(nóng)民工社區(qū)管理模式；安徽省銅陵市銅官山區(qū)在全國率先啟動了社區(qū)綜合體制改革，撤銷原有6個街道，整合形成18個大社區(qū)，被譽為“銅陵模式”。在推進社會管理創(chuàng)新中，各級人大也積極行動起來，全國人大常委會開展了《我國加強和創(chuàng)新社會管理的若干問題》專題講座，福建省人大常委會開展了“加強和創(chuàng)新社會管理與地方人大工作”課題調(diào)研，舉辦了以“加強和創(chuàng)新社會管理”為主題的省市人大常委會主任座談會，遼寧省人大常委會出臺了我國首部《市場中介組織管理條例》。

加強和創(chuàng)新社會管理，涉及經(jīng)濟、政治、文化以及社會生活的各個方面，是一項十分艱巨復雜的系統(tǒng)工作。作為地方國家權(quán)力機關(guān)的地方人大及其常委會，參與推進這項工作，有廣闊的空間和舞臺，可以而且也能夠大有作為。實踐中，關(guān)鍵是要找到有效發(fā)揮作用的方法和途徑，把人大的職能和社會管理創(chuàng)新的任務有機結(jié)合起來，積極探索建立中國特色社會主義社會管理體系。

一、以學習調(diào)研為切入點，謀劃好推進社會管理創(chuàng)新的工作思路

人大參與推進社會管理創(chuàng)新，首先必須加強對社會管理創(chuàng)新知識的學習研究，謀劃好推進這項工作的思路。一是要強化學習。深刻領(lǐng)會中央關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的重要精神，明確推進社會管理創(chuàng)新，必須緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的總目標，牢牢把握最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，重點是推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創(chuàng)新，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系。要全面系統(tǒng)學習掌握現(xiàn)代社會管理知識，深入研究社會管理規(guī)律，增強人大干部做好社會管理工作的能力和本領(lǐng)。二是要系統(tǒng)調(diào)研。將社會管理列為人大常委會的重點課題，集中力量對社會管理進行深入系統(tǒng)的調(diào)研，了解當前創(chuàng)新社會管理面臨的新情況、新問題，剖析產(chǎn)生問題、矛盾的根本原因。只有把問題找準了，才能有針對性的工作，找準工作切入點。三是要謀劃好工作思路。充分認識解決社會管理領(lǐng)域存在的問題既十分緊迫又需要長期努力，要抓住重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有計劃有步驟地推進。實踐中，要作出長遠規(guī)劃和年度計劃，每年突出解決1至2個重點問題，特別是社會管理中有關(guān)制度創(chuàng)新、工作創(chuàng)新的問題以及人民群眾反映強烈的熱點難點問題，要在解決具體問題中逐步建立長效機制。通過人大工作，力爭在探索建立中國特色社會主義社會管理體系中有重大突破。

二、適應創(chuàng)新社會管理的客觀需要加強立法工作，加快構(gòu)建完備的社會管理法規(guī)體系

現(xiàn)代政府社會管理的基本方式，是社會法規(guī)和社會政策。綜觀世界社會管理發(fā)達的國家和地區(qū)，無不是以健全的法制作保障，如韓國的《社會福利事業(yè)法》、芬蘭的《政府活動公開法》、我國臺灣地區(qū)的《社會工作師法》等。在我國，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，社會管理領(lǐng)域基本做到有法可依，但是，涉及社會管理創(chuàng)新方面的立法還不夠完善，還需要加強。在立法思路上，要根據(jù)中央關(guān)于加強社會管理法律建設(shè)的要求，結(jié)合社會管理領(lǐng)域不斷發(fā)展變化的新情況新問題，運用現(xiàn)代社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機制，對現(xiàn)行社會管理法律法規(guī)實施情況進行綜合評估，并有針對性地修改或制定一批社會管理創(chuàng)新方面急需的法律法規(guī)。在立法重點上，應著眼于構(gòu)建有利于形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，重點加強對基層社會管理和服務、維護群眾權(quán)益機制、流動人口和特殊人群服務管理、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織服務管理、公共安全體系建設(shè)以及信息網(wǎng)絡(luò)服務管理等方面的立法，形成較為完善的社會管理法規(guī)體系。在立法方法上，要注重開門立法，擴大公民的立法參與度，讓群眾在廣泛參與中充分表達意愿，使制定的法律法規(guī)更加符合社會管理客觀實際，順應人民群眾的要求，更具針對性、實用性和創(chuàng)新性。地方人大應優(yōu)先安排社會管理立法項目，逐步建立起本地區(qū)較為完備的社會管理法規(guī)框架體系，為本地加強和創(chuàng)新社會管理提供完善的法制保障。

三、充分發(fā)揮人大監(jiān)督的制度優(yōu)勢，在解決社會管理領(lǐng)域突出問題上取得突破

在我們國家的監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督是代表國家和人民進行的監(jiān)督，是具有法律效力和權(quán)威的監(jiān)督。人大這種特殊的監(jiān)督職能，在參與推進社會管理創(chuàng)新中，著力點應放在解決影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題上，重點在于督促化解社會矛盾、協(xié)調(diào)社會關(guān)系，維護好人民群眾的根本利益。一是要選好監(jiān)督議題。監(jiān)督議題的選擇途徑要廣，除了按照監(jiān)督法規(guī)定的途徑選擇外，還應從人大信訪渠道中選擇，找出信訪問題中帶有普遍性、典型性群眾反映強烈的問題。比如，就業(yè)、住房、拆遷、食品安全、收入分配、社會保障、環(huán)境保護等方面的問題，這些問題群眾關(guān)心、社會關(guān)注，人大有責任督促解決。二是要通過監(jiān)督務求解決問題。對于列入工作計劃確定要解決的問題，必須集中精力下決心解決。在監(jiān)督方式上多措并舉，對同一問題要綜合運用聽取專項工作報告、開展相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)法檢查、專題詢問等多種方式開展監(jiān)督。在監(jiān)督過程中，要敢于接觸矛盾，不怕碰硬，深入群眾反映最強烈、矛盾最突出、情況最復雜的事件中調(diào)研、檢查，真正把問題調(diào)研清楚，情況掌握透徹，找到解決問題的最好辦法。對一次監(jiān)督解決不好的問題，要進行多次連續(xù)跟蹤監(jiān)督，堅決扭住不放、一以貫之，直至問題的最終解決。三是要用好監(jiān)督成果。監(jiān)督的目的不僅在于治標，更在于治本。通過解決社會管理方面突出問題，要有針對性地探索建立有效防止和化解矛盾、妥善處理問題的體制機制，構(gòu)建新型社會管理制度體系，進一步從解決問題、建立機制、完善制度、形成決議、制定法規(guī)等多個層面推進社會管理創(chuàng)新工作，探索出一條具有中國特色的社會管理創(chuàng)新之路。

四、動員和組織廣大代表當好參與者和監(jiān)督者，為加強和創(chuàng)新社會管理發(fā)揮引領(lǐng)、示范和帶動作用

人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，既是人大工作的主體，也是人民群眾的代言人，具有數(shù)量多、分布廣、素質(zhì)高、與人民群眾聯(lián)系最緊密、最了解基層情況等特點。各級人大要加強對人大代表的教育引導，切實增強人大代表參與推進社會管理創(chuàng)新工作的責任感和使命感，充分調(diào)動其參與社會管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性。要用現(xiàn)代社會管理的理念、知識、方法武裝人大代表，增強人大代表推進社會管理創(chuàng)新的能力。要充分發(fā)揮人大代表來自群眾、服務群眾的優(yōu)勢，重點發(fā)揮好他們在社會管理創(chuàng)新中的監(jiān)督、參與和宣傳等方面的作用。一是要積極履職，發(fā)揮好監(jiān)督作用。代表通過視察、調(diào)研和提出議案建議等方式，加強對社會管理創(chuàng)新政策和法律法規(guī)貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督，督促政府切實履行社會管理服務職責，做好社會管理工作。二是要爭做貢獻，發(fā)揮好參與作用。代表可就近劃片到社區(qū)和村組，利用自身的社會影響，參與社會管理創(chuàng)新工作。對于一般性問題，積極做好協(xié)調(diào)工作，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)之中；對于情況復雜的問題，收集意見后及時向人大反映，在社會管理中起到“預警器”和“安全閥”的作用。三是要示范帶頭，發(fā)揮宣傳和引領(lǐng)作用。人大代表要模范遵守法律法規(guī)，自覺維護良好的社會秩序，讓人民群眾感到代表就是學習的榜樣。同時，要積極向群眾宣傳法律法規(guī)和政策，提高群眾知法守法和依法辦事的自覺性，教育引導群眾運用法律手段，理性合法表達利益訴求，維護自己的權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定。

五、堅持在黨的領(lǐng)導下緊緊依靠人民群眾，把推進社會管理創(chuàng)新工作辦成群眾的滿意工程

人大參與推進社會管理創(chuàng)新工作，必須堅持黨的領(lǐng)導，這不僅是保持人大工作正確政治方向的需要，更是加強和創(chuàng)新社會管理的本身要求。人大關(guān)于社會管理創(chuàng)新方面的工作部署，要及時向黨委請示匯報，得到黨委同意后再組織實施，具體的立法和監(jiān)督工作，要在黨委領(lǐng)導下有序推進。人大常委會黨組在人大工作中要發(fā)揮好領(lǐng)導核心作用，把中央和各級黨委關(guān)于社會管理創(chuàng)新的重要精神和決策部署貫徹到人大工作中去，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，黨的決策部署通過人大工作貫徹落實，把黨的政治和組織優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為工作優(yōu)勢。人大參與推進社會管理創(chuàng)新，在堅持黨的領(lǐng)導的同時，必須走群眾路線，緊緊依靠人民群眾推動工作。要廣泛聽取群眾意見，建立暢通的民意表達渠道，形成民意收集、匯總、處理的動態(tài)機制，掌握群眾所思、所想、所需，把群眾關(guān)于社會管理方面的意愿和要求，轉(zhuǎn)化到法律法規(guī)中。要積極邀請群眾參與，有目的地邀請部分群眾，直接參與到人大開展的社會管理創(chuàng)新工作中來，讓他們投身到維護自身利益的實踐之中，促進問題更好地依法解決。要真誠接受群眾監(jiān)督，社會管理創(chuàng)新工作做得好不好，關(guān)鍵是要看群眾滿不滿意，人大參與推進社會管理創(chuàng)新的工作情況，必須全過程向社會公開，真誠接受人民群眾監(jiān)督，讓人民群眾來評價，真正把人大推進社會管理創(chuàng)新工作辦成群眾的滿意工程。只有人民群眾真正滿意，才能確保社會和諧穩(wěn)定和國家長治久安,順利推進黨和國家的各項事業(yè)。

注釋：

[1]應松年：《社會管理創(chuàng)新引論》，載《法學論壇》2010年第6期。

[2]《我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》第九篇。

[3]袁韻、張威：《陸學藝：談社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化問題》，新華網(wǎng)2010年2月8日。

[4]李培林：《創(chuàng)新社會管理是我國改革新任務》，載《人民日報》2011年2月18日。

[5]廣東省委、省政府出臺了《關(guān)于加強社會建設(shè)的決定》，湖南省委、省政府制定了《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，湖北省委制定了《關(guān)于加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理的若干意見》，江蘇省委、省政府制定了《關(guān)于實施社會管理創(chuàng)新工程切實加強群眾工作的意見》，黑龍江省委制定了《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的若干意見》，青海省委、省政府出臺了《關(guān)于深入推進社會管理創(chuàng)新的若干意見》，寧夏回族自治區(qū)黨委出臺了《加強和創(chuàng)新社會管理的若干意見》。