2011，人大新圖景（下）

□ 田必耀

預算不是經(jīng)濟問題，而是政治問題。牢牢看住人民的“錢袋子”，才能看住政府。國家從“發(fā)展社會主義民主政治的高度”決心推進預算、決算和“三公”經(jīng)費公開。

“三公”經(jīng)費公開的政改價值

2009年以來，全國人大常委會極力推動預算公開。數(shù)據(jù)顯示，2010年報送全國人大審查部門預算的98個中央部門，有75個公開了部門預算。而2011年公開部門預算的中央部門達到94個，占比96.9%。地方有27個省(區(qū)、市)公開了預算。在預算公開的民意熱潮中，“三公”經(jīng)費（出國境費、車輛購置及運行費、公務接待費）因缺乏透明度，陷于輿論質(zhì)疑的漩渦。2011年上半年，國務院有四次常務會議不停催促中央部委公開“三公”經(jīng)費。高層的決心正在改變著部門的慣性。

2011年2月23日，國務院常務會議決定，當年6月底向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級“三公”經(jīng)費支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開。在隨后的全國“兩會”期間，有200多名人大代表、政協(xié)委員的議案、提案劍指“三公”經(jīng)費，要求規(guī)范和公開。“兩會”閉幕不久，2011年3月23日，國務院常務會議決定，繼續(xù)壓縮中央部門“三公”經(jīng)費預算，6月底將中央本級“三公”經(jīng)費支出情況向社會公開。

2011年4月15日，科技部在其門戶網(wǎng)站公布部門預算顯示：2011年用財政撥款支出“三公”經(jīng)費預算為4018.72萬元?？萍疾吭谥醒氩课新氏裙_“三公”經(jīng)費，盡管涉及“三公”經(jīng)費的內(nèi)容只有50個字，缺乏明細賬，仍然收獲了媒體和公眾“勇氣可嘉”的褒獎。

2011年5月4日，國務院常務會議決定，中央各部門要公開本部門2010年度“三公”經(jīng)費決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費預算情況。6月30日，全國人大常委會表決通過關于批準2010年中央決算的決議后，94.7億元中央本級“三公”經(jīng)費總賬如期向社會公開。

就在國務院多次要求中央部委公開“三公”經(jīng)費后，北京憶通律師事務所主任李勁松，給98家中央部委發(fā)去了《政府信息公開申請》，要求公開“三公”消費具體開支詳情，接受人民監(jiān)督。李勁松表示，如果不公開，他將以公民、納稅人雙重身份起訴不公開“三公”經(jīng)費的中央部委。

高層推動和李勁松們“建設性批評”的壓力，匯聚成一股推進“三公”經(jīng)費公開勢不可擋的力量。

2011年7月6日，國務院常務會議要求“三公”經(jīng)費支出要公開得更詳細。兩天后，財政部在其官方網(wǎng)站公布了中央本級“三公”經(jīng)費2010年支出和2011年預算情況。當月11日，審計署公布的“三公經(jīng)費”，其出國費、接待費精確到“人次”、公車經(jīng)費精確到具體“車輛”，契合國務院的意圖。因其內(nèi)容詳細易懂，在網(wǎng)絡上引發(fā)熱議。截至8月，98個中央部門中，除了外交部、國務院僑辦和港澳辦之外，其余部門均已公開。外交部給出的解釋是涉及國家秘密。2012年1月8日，中紀委全體會議透露，2011年，有99個中央部門和一些省(市)公開了“三公”經(jīng)費。

媒體和公眾一直以極大的興趣關注“三公”經(jīng)費公開進程和內(nèi)涵。中國選舉治理網(wǎng)策劃了“全民一起看‘三公’”的專題。人民網(wǎng)、新華網(wǎng)則推出在線刷新的“三公”經(jīng)費公開時間排行榜。

《中國青年報》一項在線調(diào)查顯示，超過70%受訪者認為“三公”經(jīng)費數(shù)據(jù)真實性存疑。比如說，住建部的公務接待經(jīng)費，2010年決算和2011年預算分別僅為26.07萬元和13.95萬元，有網(wǎng)友甚至懷疑是否搞錯了小數(shù)點。而中科院2010年公務接待費則為9995萬元，平均每天27萬多元，比住建部全年還多1萬元。有專家指出，“三公”費用還應該公開人均數(shù)，才能橫向比較各個部門的支出。

李勁松發(fā)現(xiàn)，中央部委“三公”經(jīng)費公開存在明顯的“短板”，一方面，大多數(shù)部門只公布簡單的賬目，缺乏明細解釋。另一方面，公開時限為6月底前，但除科技部之外的其他中央部門紛紛爽約，大多數(shù)部委推遲公開近兩個月。

處于輿論重壓之下“三公”費用公開雖然與民眾的期望仍有不小的距離，但從秘而不宣到有限公開、加速公開，無疑傳遞著穩(wěn)健而積極的政改信號。

有了中央部委“三公”經(jīng)費公開的標桿，北京、陜西、上海、四川、廣東等地方政府，先后公開“三公”賬本。2011年8月，北京市44個部門公布“三公”經(jīng)費賬單，此前，北京市本級11.3億元的“三公”經(jīng)費總賬本已向社會公布。上海市緊隨其后公布了2011年市級單位“三公”經(jīng)費預算，合計11.1億元。而陜西省政府除了公布2010年省級單位“三公”經(jīng)費為7.27億元外，還選擇10個省級部門試點公開“三公”經(jīng)費。2011年11月24日，廣東省公開省級“三公”經(jīng)費總數(shù)為10.44億元。廣東省政府省長黃華華說，公開有壓力，不敢、不愿公開則是“無力”。四川省則列出時間表，從2012年開始，將全面公開省級“三公”經(jīng)費開支，包括上年決算和當年預算，并同時推進各市縣的“三公”經(jīng)費公開。

2011年6月，以“參與式預算”聞名全國的浙江省溫嶺市人大常委會主推教育局及其下屬的89個單位、建設規(guī)劃局及其下屬的9個財政撥款單位的部門預算在《溫嶺日報》全文刊登，其中，首次公布了出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費等“三公”經(jīng)費。此前的5月，溫嶺市16個鎮(zhèn)（街道）全部公開“三公”經(jīng)費?！叭苯?jīng)費公開為溫嶺市預算公開又增亮度。

無論是部門預算、決算，還是“三公”經(jīng)費公開，都離不開法制的支撐和規(guī)范。因此，預算法修改刺激著公眾的神經(jīng)。2011年12月底，歷經(jīng)波折的預算法修正草案提交十一屆全國人大常委會第二十四次會議審議。“預算法修正很多方面將約束政府部門的權力，修正過程遇到非常大的阻力。”一位參與過預算法修正草案討論的專家說。

“預算法修改為什么敏感？是因為對國家政治體制的中樞神經(jīng)的改革，是政治權利的核心部分?！碧旖蜇斀?jīng)大學財政學科首席教授李煒光透露，預算不是經(jīng)濟問題，而是政治問題。李煒光說，1997年的預算法修改稿來自于行政方面的壓力比較大，就停了，而2010年預算法修改遇到了比較大的挫折，當年8月、10月、12月三次被拒絕。直到2011年11月16日，國務院常務會議才最終決定將預算法修正案草案提請全國人大常委會審議。

按照公共預算理念，需要給預算裝上一個“剎車裝置”?？醋∪嗣竦腻X袋子才能看住政府，政府權力才能被關進“籠子”里。

預算公開是增強預算約束力的第一步，只有知道錢袋子里有多少錢、這些錢怎么分、分的效果如何，人大代表和人民群眾才能看好錢袋子。“三公”經(jīng)費公開從上而下漸成大勢，我們有理由相信，2012年有更精彩的匯演。

通過媒體“曬”人大代表出勤名單、人大代表述職、問題代表被依法終止資格等等，監(jiān)督人大代表的法制文本不斷被激活。對于部分重大貪腐案件官員，若罷免其人大代表職務，監(jiān)督威力就更大。

監(jiān)督人大代表的新態(tài)勢

“本人在馬達加斯加馬蘭卡省考察礦山期間，因遇臺風和水災造成通訊道路中斷，無法及時趕回參會，作深刻檢討，特向大會請假。”請假人是被廣州市人代會通報的缺席代表之一練衛(wèi)飛。

2011年2月21日晚，廣州市十三屆人大六次會議首次向媒體公布代表考勤情況，這是地方人代會首次公開向媒體“曬”人大代表出勤名單。考勤通報單顯示，第一次全體會議應出席代表505人，因公務活動等請假7人，缺席代表4人。7名請假的代表多為領導干部，缺席的4名代表則全部是“企業(yè)老總”:廣州AEC集團董事長練衛(wèi)飛、廣東科美實業(yè)有限公司董事長陳云香、廣州JFE鋼板有限公司執(zhí)行副總經(jīng)理陳貴江、廣州市錦興經(jīng)濟發(fā)展有限公司董事長盧錦南。

2010年8月通過的廣州市人大常委會關于確保常委會會議質(zhì)量的文件作出規(guī)定：人大常委會組成人員非因生病、重要公務，一律不得請假。出勤情況將通過媒體向社會公布，若一年內(nèi)無故缺席三次，可能會被勸辭。這一剛性規(guī)定很快移植到市人代會，以督促人大代表履職。

“如果天天缺席又不請假，人大代表自己不請辭，都對不起社會了?！睆V州市人大常委會主任張桂芳表示，公布代表考勤情況會形成制度，將研究措施處罰缺席會議者。

《南方都市報》社論指出，廣州市“首次曝光”缺席者名單具有標本意義，是讓代表履職行為全程接受選民監(jiān)督的第一步。《新京報》社論說，讓代表不缺位得先曬曬考勤，為了監(jiān)督人大代表履職，還有更多的信息需要“曬”。

有網(wǎng)友建議，除了曬考勤，還應公開人大代表、常委會委員對法律法規(guī)案、“一府兩院”的報告及其他決策投票情況，“投票公開，對于選民監(jiān)督人大代表來說至關重要”。

近年，天津、湖南、山西、浙江、上海、山東等省市紛紛建立代表履職登記制度。2011年4月12日，遼寧省大連市人大常委會主任會議通過了關于建立常委會組成人員履職檔案的意見。該意見對履職檔案的內(nèi)容、形式、收集和使用作出明確規(guī)定，并以履職檔案作為履職評價的重要依據(jù)。10月，浙江省海寧市人大常委會為261名代表開出了一份履職“成績單”，以此作為代表連選連任的重要依據(jù)。

這一年，廣東省中山市、山東省鄄城縣、陜西省眉縣等地，開展了人大代表向選民述職活動。就在縣鄉(xiāng)人大代表向原選區(qū)選民述職逐步推開的同時，一些地方還組織間接選舉產(chǎn)生的人大代表向原選舉單位述職。2011年8月29日，17名湖南省人大代表在衡陽市人大常委會會議上述職。至此，本屆在衡陽的60名省人大代表已全部述職完畢。一個月后，劉金樹等12名湖南省十一屆人大代表向湘潭市人大常委會報告了履職情況，并接受市人大常委會組成人員按稱職、基本稱職、不稱職三個等級的投票測評。當年，湖南還有岳陽、婁底等市的省人大代表向原選舉單位述職。

根據(jù)代表法規(guī)定，“未經(jīng)批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”其代表資格終止。一些地方人大，運用法律條款，依法終止代表資格，促使人大代表積極履職。2011年3月15日，湖南省漣源市人大常委會會議決定，終止市十五屆人大代表彭某的代表資格。年初，漣源市人大常委會工作機構發(fā)現(xiàn)彭某履職記錄一片空白，且連續(xù)3次未經(jīng)請假缺席人代會。河南省平頂山市石龍區(qū)人大常委會制定人大代表辭職暫行規(guī)定，對因自身問題一年內(nèi)不能履行職務的、述職評議中滿意率和基本滿意率低于60%的等9種情形的人大代表，建議其辭去人大代表職務。

2011年最后一天，全國人大常委會發(fā)出公告：呼和浩特鐵路局、柳州鐵路局原局長林奮強、邵力平分別因涉嫌嚴重違紀、受賄犯罪被罷免全國人大代表職務，代表資格終止。據(jù)統(tǒng)計，2011年共有14位全國人大代表被終止資格。其中，被罷免6位，請辭4位，因病去世而代表資格自然終止4位。罷免、請辭、自然終止，已成全國人大代表退出機制里的主要形式?！睹裰鞣ㄖ茣r報》統(tǒng)計表明，在近年的請辭案例里，有近七成是因為牽涉犯罪。

對因病去世的代表采用“自然終止”毫無疑義，但對于部分重大貪腐案件官員，各地在罷免與請辭之間選擇的余地較大。媒體評論認為，若罷免腐敗官員的人大代表職務，會讓人感到人大的更大威力。

目前，一些人大代表難以體會到權力來自選民，乃至對究竟向誰負責感到模糊。2011年11月8日，胡錦濤總書記在懷仁堂投票后對記者說，“希望當選的同志牢記選民重托，依法履行職權”。胡錦濤提出“選民重托”，是對人大代表更自覺向選民負責的殷切期望。

微博是代表與民眾溝通的“快速通道”，“微博問政”自然成為人代會的新亮點。無論是詳解立法、監(jiān)督、選舉等信息，還是立法吸納公眾意見，改善人大公共關系的關鍵是在意民意的表情。

人大在意公眾“微博力”

微博從2009年作為一種網(wǎng)絡“時尚”在公共領域出現(xiàn)。2011年初，于建嶸、薛蠻子等人在新浪微博發(fā)起“隨手拍照解救乞討兒童”的網(wǎng)絡行動。這場微博打拐吸引了上百萬網(wǎng)友參與街拍，并得到政府部門的支持，讓人們看到“轉(zhuǎn)發(fā)是力量”。

媒體把微博視為“一種新的‘社會權力’在生長”。“微博力”背后是日漸上升的公民力量。2011年，人大代表“微博問政”在人代會“躥紅”。

在年初的地方人代會上，微博成為代表與民眾溝通的“快速通道”。四川省人大開通首個省級人大官方微博，“曬”出會議內(nèi)容，吸納民眾意見。重慶市一些代表通過自己的微博直播人代會內(nèi)容，匯集網(wǎng)友建議。上海市人大代表厲明在微博上提出，政府應像規(guī)劃公交一樣規(guī)劃“標準化菜場”，以方便居民就近買菜。

2011年2月11日，全國人大代表、TCL集團董事長李東生在新浪微博上公開征集議案和建議，主題集中房價、教育、稅制改革和醫(yī)療等民生問題，成為全國人大代表中第一個“嘗鮮”者，短時間內(nèi)就有超過6萬名網(wǎng)民回復。一周后，全國人大代表、志高空調(diào)董事長李興浩開通微博并向網(wǎng)友征求對社會誠信體系建設的建議。140個字，簡練的信息,微博代表的草根化、民主化表達,正是“兩會”議題的民意內(nèi)涵。

據(jù)《南風窗》統(tǒng)計，截至2011年3月2日，分別有139名全國人大代表和185名全國政協(xié)委員開通新浪微博。連美國媒體也對中國網(wǎng)友熱情升溫的“兩會微博”現(xiàn)象表示驚嘆。

從2011年10月開始，憲法學者童之偉進行為期50多天的微博議政實驗，通過新浪、騰訊微博發(fā)表前沿性的爭議言論，以了解公民通過表達言論自由的狀況。“網(wǎng)絡空間是一個朝陽空間，增長潛力巨大”，童之偉的試驗結(jié)果表明，公民通過新媒體評說為政之得失，表達其感情和愿望，對人民代表大會制度是十分有益的補充。

與此同時，人民網(wǎng)、新浪、騰訊網(wǎng)等開設“E兩會”通道，或互動欄目，近百萬網(wǎng)民一周之內(nèi)提出了10多萬條建議供代表參考。在29個省級人大官方網(wǎng)站中，多數(shù)開設“在線訪談”、“百姓之聲”、“網(wǎng)上意見征集”等“問政”欄目，廣泛征集百姓關注的熱點問題及對策建議，為人大與民意互動提供了平臺。

據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布的報告：截至2011年12月底，中國網(wǎng)民規(guī)模達到5.13億，全年新增網(wǎng)民5580萬；中國手機網(wǎng)民規(guī)模達到3.56億，同比增長17.5%。人大在乎網(wǎng)民意見和民意的表情，成為一種必然趨勢。

在“網(wǎng)絡議政”、“微博問政”的熱潮中，改善人大公共關系成為一個新課題。全國人大常委會副秘書長李連寧提出，人大公共關系包含向公眾提供真實信息、實現(xiàn)人大與公眾互動、塑造公共形象、平衡利益等。人大改善公共關系，已經(jīng)成為一種政治自覺。

2011年，人大敏銳把握網(wǎng)絡輿情的特點，詳解立法、監(jiān)督、選舉等信息，立法、監(jiān)督開門吸納公眾意見，及時應對民意的豐富表情。

全國人大常委會修改車船稅法案、個人所得稅法，從公眾參與立法，到處理和反饋民意，最終實現(xiàn)立法利益平衡，堪稱傾聽民意、推進公共關系的典范，為地方人大提供了可資借鑒的路徑。

2011年10月，提交全國人大常委會二次審議的職業(yè)病防治法修正案草案備受關注?！皩⒌胤桨脖O(jiān)部門明確為基層職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管主體是我們力主的?！泵耖g公益組織——北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心發(fā)布《職業(yè)病調(diào)研報告》，并提出的17條修改意見，在修正案二審稿中有5條與“義聯(lián)”的建議吻合。

2011年10月24日，全國人大常委會首次審議精神衛(wèi)生法草案。草案規(guī)定，故意將非精神障礙患者作為精神障礙患者送入醫(yī)療機構構成犯罪的，將被追刑責。廣受爭議的“擾亂公共秩序者可對其實施非自愿住院治療”條款被刪除。網(wǎng)民認為此舉可遏制“被精神病”發(fā)生。此后不久，曾被廣泛關注的五位“被精神病者”——彭寶泉、徐武、陳國明、高作喜、周銘德，聯(lián)名致信全國人大常委會法工委，建議正在公開征求意見的民訴法修正案草案和精神衛(wèi)生法草案能夠修改監(jiān)護制度，增加自主委托權條款。民意的焦點無疑就是立法機關考量的重點。

2011年12月11日，22家城市消費維權單位聯(lián)合向全國人大常委會發(fā)出建議函，呼吁賦予消費者組織代表不特定多數(shù)消費者進行公益訴訟的權利，為消費者“出頭”維權。而民事訴訟法修正案草案賦予社會團體提起公益訴訟的資格，被視為推動公益訴訟前行的“突圍”之舉。

“公眾提出的意見在立法中要體現(xiàn)。”全國人大常委會法工委國家法室主任許安標說，所有網(wǎng)上收集到的意見，都要進行歸納整理，作為重要的參閱資料印發(fā)給每一位參與立法者。

廣州市人大常委會通過媒體征集監(jiān)督議題，將群眾提出的優(yōu)先發(fā)展公交等議題列入2011年監(jiān)督工作計劃，并順應群眾意見就居民出行難問題開展專題詢問。重慶市忠縣人大常委會向社會公開征集監(jiān)督議題兩年來，共征集到監(jiān)督議題28項，其中11項議題被列入常委會工作計劃，其余的作為工作建議、信訪件列入調(diào)研范圍或轉(zhuǎn)相關部門處理。

凡此種種，表明人大“從善如流”的民意機關形象日益彰顯。因為國家權力機關的傾聽，民意表達的分貝自然呈漸高之勢。