人大在促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新中的“位”與“為”

□ 陳曉明

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入了一個(gè)以社會(huì)建設(shè)為重點(diǎn)的發(fā)展時(shí)期，社會(huì)管理創(chuàng)新日益引起重視和關(guān)切。胡錦濤指出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，事關(guān)黨的執(zhí)政地位和國(guó)家長(zhǎng)治久安，要充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系自我完善和發(fā)展。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，如何充分運(yùn)用制度的優(yōu)勢(shì)，在推進(jìn)社會(huì)建設(shè)新的實(shí)踐中找準(zhǔn)發(fā)揮作用的舞臺(tái)，以人大憲政之“位”，謀社會(huì)管理創(chuàng)新之“為”？

一、人大在促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新中“位”與“為”的不可替代性

人大在社會(huì)建設(shè)中的地位與作用，可以從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系得到啟示。恩格斯講過(guò)：“國(guó)家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量……國(guó)家是表示：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量，就是國(guó)家?！盵1]這段經(jīng)典論述表明了國(guó)家產(chǎn)生的直接原因、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，以及國(guó)家所具有的政治統(tǒng)治和社會(huì)管理兩種職能性質(zhì)。在不同發(fā)展時(shí)期和發(fā)展階段，國(guó)家的兩種職能的地位和作用不同。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。根據(jù)憲法，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大選舉產(chǎn)生“一府兩院”，“一府兩院”對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。在具體工作上，人大代表人民行使管理國(guó)家的各項(xiàng)事務(wù)，依法履行討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等重大事項(xiàng)的職責(zé)，擔(dān)負(fù)著立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)討論決定、人事任免、代表工作等重要任務(wù)，在履行國(guó)家的政治職能和社會(huì)職能中處于國(guó)家機(jī)關(guān)的核心地位，發(fā)揮著其他國(guó)家機(jī)關(guān)不可替代的重要作用。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐提升人大工作的“位”與“為”

社會(huì)管理創(chuàng)新從根本上說(shuō)，是對(duì)人的管理和服務(wù)的創(chuàng)新。人大以民主形式，代表人民依法行使國(guó)家管理的重要職能，體現(xiàn)了國(guó)家性與社會(huì)性的統(tǒng)一，人民性、民主性與法治性的統(tǒng)一。社會(huì)管理創(chuàng)新在動(dòng)力源泉、運(yùn)作模式和基本要求等方面，都將有效提升人大工作的“位”與“為”。

一是在動(dòng)力源泉上，社會(huì)管理創(chuàng)新必須堅(jiān)持以人民為主體的價(jià)值取向，堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲政理念。馬克思指出，“人的本質(zhì)并不是單個(gè)人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實(shí)性上,它是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！盵2]社會(huì)關(guān)系在本質(zhì)上說(shuō)是利益關(guān)系，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵3]一定的社會(huì)關(guān)系總是反映著不同的利益結(jié)構(gòu)和利益訴求。在現(xiàn)代民主制社會(huì)中，人民是國(guó)家和社會(huì)的主人，國(guó)家是國(guó)民的，社會(huì)是公民的，人民是社會(huì)建設(shè)的主體。我國(guó)國(guó)家的性質(zhì)決定，社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)必須定位在人民積極性的調(diào)動(dòng)和主體利益的實(shí)現(xiàn)上。因此，“人民利益標(biāo)準(zhǔn)是根本標(biāo)準(zhǔn)。這是壓倒一切的標(biāo)準(zhǔn)?？罩v社會(huì)主義不行，人民不相信?！盵4]正如胡錦濤所指出，“社會(huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，堅(jiān)持人民主體地位。”[5]這既是堅(jiān)持國(guó)家與社會(huì)一切權(quán)力屬于人民的憲政要求，也是人大工作得以發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和源泉。

二是在運(yùn)作模式上，社會(huì)管理創(chuàng)新必須既充分重視民主的價(jià)值，又充分重視發(fā)揮人大代議民主制的載體作用。傳統(tǒng)的社會(huì)管理單一靠權(quán)力運(yùn)作，以官為本、以權(quán)為本。隨著我國(guó)深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型，公民民主權(quán)利、自由意識(shí)普遍增強(qiáng)，并不斷得到尊重。同時(shí)，大民主、泛民主因契合人權(quán)理念而受青睞、受熱捧。但是，真理再向前一步，就是謬誤。民主是好東西，但對(duì)民主化的過(guò)度追捧，其缺陷也是顯然的：非理性民主過(guò)分討好“民意”，可能導(dǎo)致激情政治、群氓政治、低效政治；也容易踐踏憲政體制，可能導(dǎo)致暴民政治，等等。如古希臘蘇格拉底是雅典民主捍衛(wèi)者，卻最終被絞殺在民主的屠刀下。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新，雖不能?chē)?guó)家包辦代替，但也不能由社會(huì)和公眾牽著鼻子走，需要在國(guó)家、社會(huì)和公眾之間找到最佳結(jié)合點(diǎn)。為彌補(bǔ)過(guò)度民主的不足，近現(xiàn)代的仁人志士從來(lái)沒(méi)有停止尋找出路。如將直接民主方式限定在小群體當(dāng)中，在大群體或在國(guó)家層面則采用代議制的制度安排和決策方式。因此，“民主是一種國(guó)家形式，國(guó)家形態(tài)”[6]，“民主是作為類(lèi)概念的國(guó)家制度”[7]。實(shí)踐證明，代議民主制，在我國(guó)即人民代表大會(huì)制度，正是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展至今所能找到的一種最佳的民主制度模式，是能實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)和公眾之間最佳平衡點(diǎn)的先進(jìn)制度載體，是社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中彌足珍貴的優(yōu)勢(shì)制度資源和模式。

三是在基本要求上，社會(huì)管理創(chuàng)新必須把推進(jìn)法治作為必由之路，這也是助推人大工作發(fā)展的新契機(jī)新舞臺(tái)。從世界社會(huì)歷史發(fā)展看，一個(gè)健康的社會(huì)必然有一個(gè)健全的法制。如果脫離法治的軌道，社會(huì)管理創(chuàng)新無(wú)論以什么手段，也無(wú)論有再好聽(tīng)的口號(hào)，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)，整個(gè)社會(huì)也將陷入無(wú)序和惡化。如當(dāng)前一些地方舍本逐末，熱衷搞所謂“領(lǐng)導(dǎo)大接訪”、“聯(lián)合大維穩(wěn)”等，在社會(huì)上給群眾產(chǎn)生錯(cuò)誤的導(dǎo)向和預(yù)期，以致群眾信奉“信權(quán)不信法”、“信訪不信法”、“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”，這就難以從根本上化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)糾紛。法治是社會(huì)建設(shè)的基石?；貧w法治，把推行良法善治作為基本方式，才能使社會(huì)管理創(chuàng)新走上可持續(xù)的發(fā)展道路。這是人大工作的根本任務(wù)，也是人大工作得以發(fā)展的新契機(jī)新舞臺(tái)。

三、新形勢(shì)下人大以憲政之“位”謀社會(huì)管理創(chuàng)新之“為”的路徑選擇

當(dāng)前，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新形勢(shì)正在對(duì)人大工作的發(fā)展形成倒逼態(tài)勢(shì)。但是，人大在憲政上有“位”，不等于實(shí)際上有“為”，有“為”才能最終有“位”。如何使人大以憲政之“位”，謀社會(huì)管理創(chuàng)新之“為”？

首先，執(zhí)政黨要在依憲執(zhí)政、善用人大憲政之“位”上，以務(wù)實(shí)的決策舉措和制度設(shè)計(jì)引領(lǐng)人大之“為”。30年前，憲法就明確了執(zhí)政黨權(quán)力與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。2012年正值現(xiàn)行憲法實(shí)施30周年，最好的紀(jì)念就是把憲法的精神落實(shí)好。30年來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷著空前廣泛的社會(huì)變革、社會(huì)轉(zhuǎn)型。新形勢(shì)下，黨如何領(lǐng)導(dǎo)人大、又如何善用人大？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我們黨對(duì)這點(diǎn)是清醒的。黨的十五大，特別是十六大以來(lái)，中央就一直強(qiáng)調(diào)要“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”，“依法執(zhí)政，首先要依憲執(zhí)政”。但毋庸諱言，在如何善用人大這點(diǎn)上，通常喊得多，實(shí)際落實(shí)得少。這單從地方黨委對(duì)重要人事制度的安排就可窺豹一斑。我們一直在講“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路”，但在社會(huì)管理加速轉(zhuǎn)型、世界潮流向現(xiàn)代民主國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中，在公眾越來(lái)越高漲的權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、參與意識(shí)下，執(zhí)政黨如果不能拿出胸懷和勇氣，以大智慧、大膽識(shí)在具體制度設(shè)計(jì)上切實(shí)踐行依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政，下決心按照黨的十七屆四中全會(huì)提出的“善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)組織實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”，不但人大憲政之“位”難落實(shí)，謀社會(huì)管理創(chuàng)新之“為”也談何容易，就是黨執(zhí)政的合法性也有可能陷入越來(lái)越被動(dòng)的境地。

二是人大要在善用群眾智慧、借力公民權(quán)利上有新的作為。從法理上講，權(quán)利是權(quán)力的本源，是人大國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)、源泉和動(dòng)力。人大工作的力量其實(shí)來(lái)源于兩個(gè)“權(quán)”：一是來(lái)源于憲法賦予的公權(quán)力，一是來(lái)源于公眾源源不斷的私權(quán)利的委托與支持。權(quán)力是在權(quán)利的汪洋大海中運(yùn)行的，人大權(quán)力的局限和不足，可以通過(guò)權(quán)利的支持來(lái)彌補(bǔ)。人大工作的優(yōu)勢(shì)要充分發(fā)揮出來(lái)，需要把權(quán)力和權(quán)利兩個(gè)“權(quán)”都充分激活，將權(quán)力和權(quán)利兩種力量整合起來(lái)。毛澤東在60多年前說(shuō)，“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”筆者的理解，就是要用好公民的權(quán)利。我國(guó)目前的人大工作不盡如人意，或在于權(quán)力與權(quán)利的脫節(jié)，各自的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有體現(xiàn)，人大的權(quán)力沒(méi)有用足，公民的權(quán)利也沒(méi)有激活?！叭舜笞畲蟮膬?yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，最大的危險(xiǎn)是脫離人民群眾?！边@句話，人大工作的同志都會(huì)掛在嘴邊。但是捫心自問(wèn)在實(shí)際工作中落實(shí)得好不好？人大工作的優(yōu)勢(shì)在人民的支持和擁護(hù)，并不等于能自動(dòng)地得到人民的支持和擁護(hù)。難怪當(dāng)前一些官員稱，不怕人大的權(quán)力，也不怕紀(jì)檢的權(quán)力，因?yàn)楣珯?quán)力可以內(nèi)部擺平，但私權(quán)利最難纏了，所謂“民之難治，以其多智”[8]，所以有“兩怕”：一怕群眾鬧事，二怕網(wǎng)絡(luò)民意。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利常常是此消彼長(zhǎng)，以權(quán)利制約權(quán)力有充足的原動(dòng)力，有時(shí)會(huì)起到超出預(yù)期的效果和威力。只有建立在公民權(quán)利的廣泛支持上，人大工作才能在社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中勃發(fā)出源源不斷的潛能和原動(dòng)力。

三是要在建設(shè)法治社會(huì)、切實(shí)推行良法善治上有新的作為。加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，實(shí)行良法善治，就是按照胡錦濤“七一”講話的要求，“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，在全社會(huì)大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)、公民對(duì)公共生活的共同管理和良好合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理利益最大化。從本質(zhì)上講，我國(guó)依法治國(guó)的“法”，都是良法，但良法善治，依然是我們的理想。人民代表大會(huì)制度是實(shí)行良法善治的根本制度保障。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，要在推行良法善治中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用。

第一，要充分發(fā)揮立法的作用，努力實(shí)現(xiàn)“有法”向“良法”的轉(zhuǎn)變?！胺ㄅc時(shí)轉(zhuǎn)則治,法與時(shí)宜則有功?！盵9]中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐，要求人大作為立法者一定要加快轉(zhuǎn)變立法觀念，推進(jìn)立法由國(guó)家本位轉(zhuǎn)向公民本位，改變重國(guó)家權(quán)力而淡化個(gè)人權(quán)利的觀念；由政府本位轉(zhuǎn)向企業(yè)本位，改變?cè)谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下賦予政府充分的權(quán)力和較大的自由裁量權(quán)，而對(duì)企業(yè)的限制性、禁止性、約束性規(guī)范多，授權(quán)性、自主性和保護(hù)性規(guī)范少的做法；由義務(wù)本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，確立政府“法無(wú)明文不可為”，公民、企業(yè)和社會(huì)組織“法無(wú)禁止皆自由”的原則，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性和創(chuàng)造性；由原則型轉(zhuǎn)向操作型，管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型等等。同時(shí)，加強(qiáng)立法后評(píng)估，有效回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，切實(shí)發(fā)揮法律杠桿作用，取得法律對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐應(yīng)有的指引、調(diào)整和保障功能。

第二，要充分發(fā)揮監(jiān)督的職能，大力推進(jìn)“有法難行”向“有法必行”轉(zhuǎn)變。國(guó)家法律體系的如期形成，表明我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了從“無(wú)法可依”到“有法可依”的歷史性轉(zhuǎn)變?！坝蟹梢馈?，固然讓人欣喜，但天下之難事，不在立法，而在法之必行。正所謂徒法不足以自行，有法不等于有法治。實(shí)現(xiàn)“有法難行”到“有法必行”的轉(zhuǎn)變，還有很長(zhǎng)的路要走。當(dāng)前，由于一些法律法規(guī)難以執(zhí)行，被群眾譏笑為好看的花瓶、擺設(shè)的制度，削弱了社會(huì)公眾對(duì)法律的信心和信仰。以全國(guó)和各地方有關(guān)食品安全的法律法規(guī)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有關(guān)食品安全的法律法規(guī)有50多部，但是，從“問(wèn)題奶”到瘦肉精、地溝油等食品安全問(wèn)題卻愈演愈烈，從未消停，“吃什么放心”的問(wèn)題仍然是目前社會(huì)管理中揮之不去的心病。食品安全監(jiān)管的失敗，既是整個(gè)社會(huì)治理的潰敗，也是法律成為擺設(shè)的悲哀?！坝蟹y行”動(dòng)搖公眾的法治信心，是法治的悲哀，更是法治的大敵。推行法治，破解當(dāng)前“有法難行”的困境，立法、執(zhí)法和司法各方面都要有刮骨療傷的勇氣，必須切實(shí)秉承“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則。對(duì)人大來(lái)說(shuō)，落實(shí)這三句話，關(guān)鍵在“必”字上狠下工夫。所謂“必”，就是“心”字中央一把刀，這把刀就是人民的監(jiān)督，就是人大的監(jiān)督要真正硬起來(lái)，敢于對(duì)“一府兩院”行使鐵面無(wú)私的法律監(jiān)督，堅(jiān)決防止“走形式的監(jiān)督多、見(jiàn)實(shí)效的監(jiān)督少，和稀泥的監(jiān)督多、動(dòng)真格的監(jiān)督少，被安排的監(jiān)督多、主動(dòng)的監(jiān)督少，軟性的監(jiān)督多、剛性的監(jiān)督少”的現(xiàn)象，特別對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，要敢用善用質(zhì)詢、撤職、特定問(wèn)題調(diào)查等剛性監(jiān)督措施，切實(shí)推進(jìn)有法必行，維護(hù)社會(huì)的法治信心和公平正義。

第三，要充分發(fā)揮制度載體的優(yōu)勢(shì)，大力促進(jìn)“單靠國(guó)家治理”向“靠全民全社會(huì)共同治理”轉(zhuǎn)變。善治具有十個(gè)基本要素:合法性、法治、透明、責(zé)任、參與、回應(yīng)、有效、有序、公正和廉潔[10]。促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，推進(jìn)良法善治，一定要善于把人大的權(quán)力和公民的權(quán)利這兩個(gè)“權(quán)”都用足用好用活。在信息時(shí)代成長(zhǎng)起來(lái)的一代比一代更加精明的社會(huì)公眾面前，網(wǎng)絡(luò)所催生的公民權(quán)利意識(shí)為人大民主制度的發(fā)展提供了肥沃的土壤和深層的支撐。要珍惜用好人大制度的平臺(tái)作用，重視改善和激活人大的運(yùn)作機(jī)制，擴(kuò)大公民有序參與人大工作途徑，拓展各種聽(tīng)證會(huì)、公民旁聽(tīng)人大“三會(huì)”范圍，加大網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政力度，加快建設(shè)陽(yáng)光人大，切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)與公民良性互動(dòng)互信，實(shí)現(xiàn)公共治理利益的最大化，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新邁出新的步伐。

注釋：

[1][2]《馬克思恩格斯選集》第4卷、第1卷，第170、18頁(yè)。

[3][7]《馬克思恩格斯全集》第1卷，第280、82頁(yè)。

[4]《鄧小平文選》第2卷，第314頁(yè)。

[5]胡錦濤2011年2月在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理創(chuàng)新專題研討班的講話。

[6]《列寧選集》第3卷，第201頁(yè)。

[8]老子：《道德經(jīng)》。

[9]商鞅：《商君書(shū)·更法》。

[10]俞可平2011年1月在“政治哲學(xué)若干前沿問(wèn)題”國(guó)際研討會(huì)上的演講，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》。