積極探索黨紀案件審理助辯制度的實踐與思考

●上海市虹口區(qū)紀委監(jiān)察局

積極探索黨紀案件審理助辯制度的實踐與思考

●上海市虹口區(qū)紀委監(jiān)察局

黨紀案件審理助辯制度就是從保障黨員民主權(quán)利，特別是注重保障被審查黨員民主權(quán)利出發(fā)，通過創(chuàng)新和改進審理模式，逐步探索推進黨內(nèi)民主的途徑和方法。本文就其基本程序、基本做法、主要效果、推進中的“瓶頸”問題以及推進方向、對策建議等發(fā)表看法。

黨紀案件；審理助辯制度；實踐與思考

近年來，虹口區(qū)紀委在上海市紀委和虹口區(qū)委的正確指導(dǎo)下，對如何發(fā)展黨內(nèi)民主，保障黨員權(quán)利進行了積極探索實踐，特別是學(xué)習(xí)借鑒江蘇省紀委審理助辯經(jīng)驗,實施黨紀案件審理助辯制度，取得了一定成效。中央黨校黨建研究專家和中央紀委審理室對黨紀案件審理助辯制度的實施給予高度關(guān)注和充分肯定，認為這一制度是審理方式改革的發(fā)展方向，在發(fā)展黨內(nèi)民主，維護黨員權(quán)利方面具有里程碑意義。黨紀案件審理助辯制度（以下簡稱 “助辯制度”）就是從保障黨員民主權(quán)利，特別是注重保障被審查黨員民主權(quán)利出發(fā)，通過創(chuàng)新和改進審理模式，逐步探索推進黨內(nèi)民主的途徑和方法。助辯制度，即紀委在審理黨員違紀案件過程中，借鑒司法實踐中的律師辯護制度，引入助辯員的制度，形成允許被審查黨員委托助辯員參與案件審理和進行辯護的制度性安排。助辯制度的建立和實施，在一定程度上解決了被審查黨員辯護權(quán)虛置問題，從制度上為其自行申辯和請其他黨員為其作證、辯護提供了平臺。

2007年以來，在全區(qū)辦結(jié)的65件黨紀政紀案件中，有49件引入了助辯制度，引入率達75.38%，共采納申辯及助辯意見16條，5名黨員在助辯后被從輕、減輕處分乃至免予黨紀處分，且無一例申訴案件和申訴信件，取得了良好政治效果、社會效果和法紀效果。

一、助辯的基本程序

傳統(tǒng)的案件審理主要有受理案件、審核案件、審理談話、再度審核、集體審議、討論處分決定、呈報審批和執(zhí)行決定等程序。實施助辯制度后，在審理談話環(huán)節(jié)增加了權(quán)利告知、資格審查、查閱資料、實施助辯和意見反饋等幾項內(nèi)容。具體程序是：

（一）權(quán)利告知。案件移送審理后，審理部門（審理小組）向被審查黨員同時送達 《權(quán)利告知書》、《委托助辯員告知書》和《黨紀案件審理助辯委托書》。被審查黨員若需助辯，3日內(nèi)向?qū)徖聿块T（審理小組）提交《黨紀案件審理助辯委托書》。

（二）資格審查。審理部門（審理小組）在3日內(nèi)對被審查黨員委托的助辯員進行資格審查，并向被審查黨員送達 《助辯委托人審核意見通知書》。如被審查黨員委托的助辯員未得到審理部門 （審理小組）的同意，被審查黨員可在收到審核意見書之后的2日內(nèi)再次提交 《黨紀案件審理助辯委托書》，否則視為放棄助辯。

（三）查閱資料。助辯員資格經(jīng)確認后，可在3日內(nèi)持《黨紀案件審理助辯委托書》和必要的身份證件，到審理部門（審理小組）了解涉案相關(guān)證據(jù)材料，為被審查黨員辯護做準備。

（四）談話預(yù)約。審理談話3日前，向被審查黨員和助辯員送達 《案件審理談話 （含助辯）通知書》，告知審理談話的時間、地點。因特殊情況需要變更談話時間、地點的，被審查黨員和助辯員須在接到通知后2日內(nèi)提出書面申請，是否變更由審理部門（審理小組）決定。

（五）實施助辯。助辯在審理談話階段進行，參加人員一般為審理人員、被審查黨員和助辯員。談話內(nèi)容主要為：表明審理人員身份、確認被審查黨員和助辯員身份、詢問權(quán)利義務(wù)是否知曉、核對違紀事實、聽取申辯和助辯意見、現(xiàn)場解釋和說明。

（六）集體研究。審理人員對被審查黨員及助辯員提出的意見梳理歸納，進行再次認真審核，提交室務(wù)會或?qū)徖硇〗M成員會議研究，并將審理助辯情況作為一個重要部分寫入審理報告，依照規(guī)定程序提交有權(quán)決定其處分的黨組織討論。

（七）意見反饋。對申辯意見和助辯意見，應(yīng)寫出有事實根據(jù)的說明材料，在黨組織討論處分決定前，向被審查黨員和助辯員反饋，說明采納與不予采納的理由，并做好記錄。

（八）送達規(guī)定。送達審理文書必須有送達回證。收件人應(yīng)當(dāng)在送達回證上記明收到的日期，并且簽名或者蓋章，收件人在送達回證上簽收的日期為送達日期。

二、助辯的基本做法

虹口區(qū)在全市率先探索了以審理談話為載體，集助辯員助辯、開示證據(jù)、第三方監(jiān)督為一體的黨紀案件審理助辯制度。做法是：

（一）先行試點。2007年11月，虹口區(qū)紀委選擇了廣中路街道作為助辯制度試點單位，在街道黨工委經(jīng)集體討論，組織發(fā)動社區(qū)各級黨組織開展學(xué)習(xí)討論活動后，在全區(qū)制定出臺了《關(guān)于建立黨紀案件審理助辯制度的實施意見》。2008年2月，區(qū)衛(wèi)生局紀工委也制訂了 《關(guān)于建立黨紀案件審理助辯制度 （試行）草案》，并據(jù)此對所屬醫(yī)院一件黨紀案件開展了審理助辯。

（二）全面推開。在總結(jié)成功試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，虹口區(qū)紀委制定出臺了 《關(guān)于建立黨紀案件審理助辯制度的實施意見（試行）》，明確了審理助辯的指導(dǎo)思想、助辯原則、助辯員條件、相關(guān)人員權(quán)利和義務(wù)、助辯程序等八個方面的規(guī)定，為虹口區(qū)實施黨紀案件審理助辯提供了制度保障。同時，作為配套文件，區(qū)紀委還專門制訂了 《虹口區(qū)紀委黨紀案件審理助辯員隊伍組建辦法》，從制度上規(guī)范了助辯員從推薦到聘用的一整套程序。并專門舉辦培訓(xùn)班，經(jīng)考核，正式選聘了12名中共正式黨員作為區(qū)紀委黨紀案件審理助辯員，為審理助辯制度的實施提供了人員保障。2008年8月，虹口區(qū)全面實行了黨紀案件審理助辯制度。

（三）拓展模式。在實施中，許多被審查黨員由于存有“不想辯”、“不敢辯”、“不會辯”的顧慮而放棄助辯，明顯影響了助辯制度的實施和堅持。為了突破受被審查黨員意愿限制的瓶頸，使審理助辯制度能夠有效堅持并進一步發(fā)揮作用，經(jīng)多次研討，決定在學(xué)習(xí)江蘇省經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，增加一種新的模式：即本人放棄助辯時，組織上仍安排區(qū)紀委聘請的助辯員參加審理談話并閱看相關(guān)案件材料；審理談話進行時，助辯員不發(fā)表意見；談話結(jié)束后，由審理人員專門征詢他們對案件的意見，并將他們的意見寫入審理報告。

這種模式的創(chuàng)新，從維權(quán)的角度看，既充分尊重了被審查黨員的選擇權(quán)，又盡可能地發(fā)揮了審理助辯制度在維護被審查黨員合法權(quán)利方面的積極作用；從制度實施的角度看，無論被審查黨員要求助辯還是放棄助辯，審理助辯制度都能有效地堅持下去；從辦案效果的角度看，助辯員的參與不僅對案件審理人員進行監(jiān)督，提高案件質(zhì)量，而且使助辯員在不斷地實際參與中積累助辯經(jīng)驗，提高助辯能力。

（四）細化操作。一是規(guī)范監(jiān)督程序。從試行之初，虹口區(qū)就設(shè)立了民主監(jiān)督環(huán)節(jié)。即在每個案件的審理助辯談話階段，由審理部門（審理小組）聘請1－2名被審查黨員所在單位、地區(qū)的區(qū)黨代會代表、中共黨員身份的人大代表、政協(xié)委員作為案件審理監(jiān)督員，對審理助辯談話進行現(xiàn)場監(jiān)督。監(jiān)督員對審理過程中實體與程序的意見既可以在談話中發(fā)表，也可以在談話后發(fā)表，審理人員都必須認真聽取，并做好記錄。第四方監(jiān)督案件審理，既監(jiān)督了紀檢監(jiān)察的辦案工作，也有助于消除被審查黨員的猜疑和對抗心理，增強對紀律處分的信服度。

二是完善意見征詢程序。2008年9月，有助辯員提出：邀請助辯員參加審理談話時，審理小組能以意見征詢表的形式，從實體意見、程序意見和當(dāng)事人的申辯意見分別進行意見征詢，并放入案件卷宗歸檔保存。根據(jù)建議，虹口區(qū)紀委制作了《虹口區(qū)黨紀案件審理談話助辯、監(jiān)督意見征詢表》，該表細化了征求案件意見的內(nèi)容，使助辯員對案件的監(jiān)督更直接、更明確，更真實。

三是規(guī)范閱卷程序。虹口區(qū)紀委借鑒保密工作中的做法及律師、人民陪審員在閱卷權(quán)利方面的操作方法，在助辯員、監(jiān)督員閱卷程序中，引入“保密承諾”制，要求助辯員自覺履行黨員保密義務(wù)，簽訂《保密承諾書》。同時在保證舉報人權(quán)益的前提下，允許助辯員有選擇地閱看案件卷宗材料中紀檢機關(guān)偵查掌握的相關(guān)證據(jù)材料。同時規(guī)定，助辯員、監(jiān)督員閱卷必須在辦案人員陪同下，在指定地點進行閱看，不準違規(guī)記錄、存儲、復(fù)制案件相關(guān)信息。

三、助辯的主要效果

助辯制度作為黨紀案件改變審理方式的一項制度創(chuàng)新，已成為虹口區(qū)黨紀案件審理過程中的一個必經(jīng)程序。經(jīng)過3年多的探索與實踐，虹口區(qū)越來越多的黨員知道助辯，越來越多的紀檢干部關(guān)注助辯，越來越多的被審查黨員接受助辯，助辯制度的成效也逐步顯現(xiàn)：

（一）從“要我辯”到“我要辯”。試行之初，被審查黨員不敢輕易聘請助辯員，即使想辯，也存有能不能辯，有沒有用的思想疑慮。虹口區(qū)堅持推行助辯制度，不僅普通違紀黨員主動要求用助辯維護自己的權(quán)利，就連區(qū)管干部中的違紀黨員也主動以辯維權(quán)。三年多來，虹口區(qū)的助辯率從2008年的66%提高到2011年的100%。

（二）從“外行辯”到“內(nèi)行辯”。虹口區(qū)的12名助辯員中，有經(jīng)驗豐富的黨務(wù)工作者，也有精通法律的專業(yè)人士，但他們的共同特點是缺乏紀檢監(jiān)察工作經(jīng)驗，特別是對黨紀規(guī)定、辦案規(guī)定知之甚少。如今，助辯員不僅能夠自行通過查閱案卷、向被審查黨員了解案情、走訪相關(guān)部門，還能敏銳地尋找到助辯切入點，依照事實、證據(jù)、情節(jié)、程序、適用條款，結(jié)合各自的專業(yè)優(yōu)勢提出合法、合理、合情的助辯意見。

（三）從“結(jié)果辯”到“效果辯”。虹口區(qū)在審理一起有39年黨齡的黨員嫖娼案件時，助辯員與當(dāng)事人一見面，他就提出，希望助辯后減輕處分。雖然助辯后還是給予其開除黨籍處分，但通過以辯明理，他心服口服地接受了處分。我們認識到，助辯不僅需要“形式辯”，更要注重“深度辯”，通過助辯實現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”的執(zhí)紀效果，才是助辯制度的根本所在。

四、助辯制度推進中的“瓶頸”問題

解決好助辯操作中的“瓶頸”問題，將有助于提高助辯制度的科學(xué)化、規(guī)范化水平。

（一）助辯員“兼職”身份，在一定程度制約了助辯制度的有效實施

由于助辯員工作是義務(wù)的、兼職的志愿性工作，助辯員經(jīng)常遇到三個“無奈”：一是時間上的無奈。助辯員從事助辯工作雖然是經(jīng)組織推薦，本人同意，但由于助辯談話一般都安排在工作日，常常與他們的本職工作相沖突。二是“隔行”的無奈。由于助辯員缺乏系統(tǒng)地學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，助辯熟練程度就不像他們從事本職專業(yè)那樣“游刃有余”，他們常常感嘆心有余力不足，“隔行如隔山”。三是忙閑不均的無奈。虹口區(qū)12名助辯員中有法律專業(yè)背景的、黨務(wù)工作經(jīng)驗豐富且年齡較長的受托率普遍較高。造成了忙閑不均的情況。

（二）證據(jù)如何開示，已成為制約助辯制度有效實施的最大“瓶頸”

隨著助辯制度的深入推進，證據(jù)能否得到有效、妥善的公開，將直接影響助辯質(zhì)量和助辯制度的生命力。虹口區(qū)《關(guān)于建立黨紀案件審理助辯制度的實施意見（試行）》中，明確了必要知情原則，即對認定案件事實的相關(guān)依據(jù)，除國家法律法規(guī)和黨政紀條規(guī)規(guī)定的秘密事項外，應(yīng)當(dāng)讓被審查人和助辯人知曉；明確規(guī)定了“助辯人享有在遵循相關(guān)保密規(guī)定的前提下，閱看被審查人談話筆錄，了解相關(guān)案件證據(jù)材料”的權(quán)利；明確規(guī)定了“助辯監(jiān)督員享有要求調(diào)閱有關(guān)案卷材料”的權(quán)利。這三個明確規(guī)定，其真正的目的是要保證助辯員、監(jiān)督員有權(quán)全面了解案件的事實、證據(jù)和依據(jù)。

但是《黨的紀律檢查機關(guān)案件審理工作條例》規(guī)定：“要切實保障檢舉人、證明人的權(quán)利，檢舉材料和證人證言，不能給犯錯誤的人看?！薄蛾P(guān)于查處黨員違紀案件中收集、鑒別、使用證據(jù)的具體規(guī)定》中規(guī)定：“證人作證后，黨組織應(yīng)為其保密。”同時還規(guī)定了“閱卷筆錄、審理討論記錄等，未經(jīng)批準不得向無關(guān)人員提供?！?/p>

助辯員、監(jiān)督員是否應(yīng)當(dāng)享有閱卷權(quán)、調(diào)查權(quán)和必要知情權(quán)？如果應(yīng)當(dāng)享有，又如何保證其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利不落空。如果助辯員只能聽當(dāng)事人講案情，講理由，而不能真實了解案情的話，助辯就去掉了“辯”的功能，成了當(dāng)事人的“傳聲筒”，就失去了助辯本來的意義，也就沒有了存在的價值。

五、助辯制度的未來推進方向及其對策建議

目前虹口區(qū)實施的助辯制度已經(jīng)具備了獨特的黨內(nèi)民主實踐功能，未來將朝著更加科學(xué)化、法治化和準司法化的方向積極推進。要以科學(xué)的理論指導(dǎo)助辯制度的深入推進，要以科學(xué)的制度保障助辯制度的規(guī)范實施，要以科學(xué)的方法推進助辯制度的有效實踐。

（一）構(gòu)建一支政治堅定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、業(yè)務(wù)精通的專業(yè)助辯員隊伍是助辯工作的現(xiàn)實需要

一要完善助辯員隊伍的選聘制度。隨著助辯制度的不斷推進，進一步加強和改進助辯員隊伍建設(shè)，尤其要擺上議事日程。一是人數(shù)上增加。按黨員比例設(shè)置助辯員人數(shù)，確保每個基層黨委、黨工委至少保證1至3名助辯員?；蛘甙讶珔^(qū)劃分為若干板塊，進行助辯員統(tǒng)籌管理、調(diào)度。二是范圍上擴大。助辯員既可在在職黨員中選聘，也可以從退休的機關(guān)優(yōu)秀黨務(wù)干部和社區(qū)優(yōu)秀黨員中選拔。三是業(yè)務(wù)上多元。助辯員的專業(yè)選擇要注重多元化，既要引入律師黨員，也要引入公職律師黨員；既要有黨務(wù)干部，也要有專業(yè)干部；既要有普通黨員，也要有領(lǐng)導(dǎo)干部，使他們在助辯中更好地發(fā)揮專業(yè)所長。四是結(jié)構(gòu)上優(yōu)化。年齡上要注重“老中青”相結(jié)合；性別上要注重男女比例相協(xié)調(diào)；精力上要注重本職與兼職相互補；業(yè)務(wù)上要注重專業(yè)優(yōu)勢與案件性質(zhì)相兼顧。

二要創(chuàng)新助辯員隊伍的工作機制。一是兼職與專職相結(jié)合。探索在社區(qū)退休黨員隊伍中按照自愿報名、組織審核、專業(yè)培訓(xùn)、測試考核、正式選聘等程序，公開選聘政治堅定、具有一定黨務(wù)工作或者法律工作經(jīng)驗且身體健康的退休老黨員 （高齡者除外），成為社區(qū)專職助辯員。社區(qū)專職助辯員受托后，可在辦案單位提供的指定地點接待委托人，并借鑒司法實踐中人民陪審員制度中有關(guān)聘請的“坐班”人民陪審員享有工作性補貼，其他兼職人民陪審員享有辦案交通補貼的做法，根據(jù)每季度助辯數(shù)量享有一定的助辯津貼或交通、通訊補貼。助辯所需經(jīng)費由區(qū)紀委統(tǒng)一納入預(yù)算管理。二是助辯與回訪相結(jié)合。引入助辯跟蹤機制。在回訪教育中，邀請案件助辯員一同參與回訪。一方面，助辯員通過參與回訪收集委托人對自己助辯的意見和建議，總結(jié)積累助辯經(jīng)驗。另一方面，有利于延伸助辯的教育功能，幫助黨組織做好受處分黨員的幫教和轉(zhuǎn)化工作。

三要建立助辯員激勵機制。一是建立綜合評價體系。建立考核制度，每年年終，由辦案單位對每個助辯員進行業(yè)務(wù)統(tǒng)計和評價考核；二是建立評議制度。案件辦結(jié)后，由審理小組向當(dāng)事人發(fā)放意見征詢表，由當(dāng)事人進行評議，評議表隨案件備案報告上交區(qū)紀委；三是評價反饋制度?？己恕⒃u議結(jié)束后，由區(qū)紀委作出綜合評價，并正式反饋給助辯員所在單位及所在黨組織，作為其參加本單位年終評優(yōu)評先的重要依據(jù)。

（二）積極探索適度、有效地開示證據(jù)是助辯工作取得實效的重要保證

在助辯示證環(huán)節(jié)中，要保障被審查黨員合法權(quán)利，也要使檢舉人、證人及其他相關(guān)人的合法權(quán)利不受侵害。助辯示證環(huán)節(jié)有選擇地嘗試性地引入行政執(zhí)法和司法實踐中實行的示證、質(zhì)證、舉證等做法對探索示證公開將起到積極作用。

一是直接出示證據(jù)。對于不涉及檢舉人、證人及其他相關(guān)人員權(quán)利保障的案件，如一些證據(jù)以賬冊等書證材料為主，言詞證據(jù)一般以當(dāng)事人自述為主的案件，由于案中不涉及其他人證言和不涉及保密內(nèi)容，證據(jù)材料可以全部供助辯員和監(jiān)督員閱看，以利于助辯員、監(jiān)督員對案件情況有一個全面、客觀、真實的了解。

二是間接出示證據(jù)。對于涉及檢舉人、證人或其他相關(guān)人信息的案件，審理小組在權(quán)利義務(wù)告知中就應(yīng)當(dāng)明確告知助辯員和監(jiān)督員可查閱的證據(jù)材料范圍。對于助辯員和監(jiān)督員不能直接閱看卻是定案重要證據(jù)的材料，經(jīng)有關(guān)證人同意，經(jīng)辦案分管領(lǐng)導(dǎo)批準，審理小組可以向助辯員和監(jiān)督員出示；對于有關(guān)證人不同意公開的，審理小組應(yīng)當(dāng)隱去其身份信息，概括摘抄證言的主要內(nèi)容向助辯員和監(jiān)督員轉(zhuǎn)述；對于檢舉材料則一般不予公開。

（三）進一步擴大黨內(nèi)民主監(jiān)督渠道是助辯制度的未來發(fā)展方向

黨紀案件監(jiān)督員參與審理談話，對監(jiān)督紀檢機關(guān)辦案工作發(fā)揮了積極作用。下一步如何以創(chuàng)新的理念，進一步加強和完善助辯民主監(jiān)督機制，是紀檢機關(guān)需要研究的新課題。

一是加大宣傳，增強監(jiān)督的主動性?，F(xiàn)階段虹口區(qū)助辯監(jiān)督的操作方法是審理談話前由審理小組依據(jù)區(qū)委組織部、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)提供的名單指定1至2名同志，經(jīng)本人確認同意后，受邀旁聽審理談話。這種做法從監(jiān)督者角度看，被動多于主動。從黨內(nèi)民主的長遠發(fā)展來看，更有效的助辯監(jiān)督應(yīng)變被動參與為主動介入，即由審理小組指定案件監(jiān)督員變由黨代表、人大代表、政協(xié)委員根據(jù)自己意愿自主選擇案件參與審理談話。

二是完善機制，增強監(jiān)督的針對性。根據(jù)案件性質(zhì)和群眾的關(guān)注程度，適當(dāng)擴大監(jiān)督員范圍，允許被審查黨員所在黨組織的黨員代表旁聽審理談話；對于案情較復(fù)雜的案件，特別是助辯員對案件事實、定性分歧意見較大的案件，可以有針對性邀請有關(guān)方面的專業(yè)人士旁聽審理談話。

三是合理采信，增強監(jiān)督的有效性。大力營造寬松的民主環(huán)境，讓監(jiān)督員大膽發(fā)表監(jiān)督意見。審理小組要本著對黨、對黨員高度負責(zé)的態(tài)度，真心誠意地聽取監(jiān)督意見，有道理的意見，經(jīng)核實后要及時采納；沒道理的意見，也必須向監(jiān)督員講清不采納的理由和依據(jù)，并把監(jiān)督意見實事求是地反映在案件審理報告中，為領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定案件提供真實可靠的依據(jù)，從而確保案件質(zhì)量經(jīng)得起歷史檢驗。

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■特約編輯：胡中良