淺談完善地方立法聽(tīng)證制度

□ 葛勝亮

我國(guó)于上世紀(jì)末開(kāi)始引入立法聽(tīng)證的有關(guān)做法，1999年9月廣東省人大常委會(huì)就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》(修訂草案)舉行聽(tīng)證會(huì)，開(kāi)地方立法聽(tīng)證先河。2000年立法法實(shí)施，正式把立法聽(tīng)證作為一項(xiàng)制度確定下來(lái)。此后各地結(jié)合地方實(shí)際，就建立和完善地方立法聽(tīng)證制度進(jìn)行了深入探索和實(shí)踐，取得了很好的法律效果和社會(huì)反響。但由于立法聽(tīng)證制度引入我國(guó)時(shí)間不長(zhǎng)，也缺乏國(guó)家立法系統(tǒng)規(guī)范，無(wú)論在聽(tīng)證范圍、組織程序、過(guò)程監(jiān)督還是結(jié)果運(yùn)用等方面都存在一定不足。本文試從分析當(dāng)前立法聽(tīng)證工作中幾個(gè)較為突出的問(wèn)題入手，就進(jìn)一步發(fā)展和完善地方立法聽(tīng)證制度提出一些淺見(jiàn)。

一、當(dāng)前地方立法聽(tīng)證中的突出問(wèn)題

第一，法律依據(jù)不夠完善。目前地方人大多以立法法第三十四條和五十八條作為本地制定立法聽(tīng)證規(guī)則的主要法律依據(jù)，但事實(shí)上立法法這兩條規(guī)定是針對(duì)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院相關(guān)立法行為所做的具體規(guī)范，其調(diào)整對(duì)象并不明確指向地方立法機(jī)構(gòu)的聽(tīng)證活動(dòng)。雖然地方人大可以據(jù)此“參照”適用，但立法制度作為一項(xiàng)根本性制度，如果缺乏明確法律依據(jù)難免使其權(quán)威性有所欠缺。而且國(guó)家立法的缺失，一方面導(dǎo)致各地的立法聽(tīng)證規(guī)則隨意性很大，制度設(shè)計(jì)千差萬(wàn)別，科學(xué)性、合理性存在不足；另一方面又由于沒(méi)有明確的依據(jù)和目標(biāo)，使各地在具體程序和規(guī)定上步子不敢邁得太大，很難有實(shí)質(zhì)性的突破和創(chuàng)新。

第二，聽(tīng)證范圍不夠明確。目前各地對(duì)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的法規(guī)一般表述為“涉及本省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局的”、“對(duì)公民、法人和其他組織切身利益有重大影響，社會(huì)普遍關(guān)注的”、“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的”等類似條款，用語(yǔ)模糊，彈性較大，往往使人難以僅據(jù)規(guī)則本身判斷一項(xiàng)具體法規(guī)是否適用聽(tīng)證程序。究竟是否有重大影響，是否屬于社會(huì)普遍關(guān)注，都只能由立法機(jī)關(guān)主觀判定。而且，各地聽(tīng)證規(guī)則中對(duì)遇有適用事項(xiàng)時(shí)是否召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)也普遍使用“可以”這一彈性表述，從而進(jìn)一步使啟動(dòng)聽(tīng)證程序的主動(dòng)權(quán)歸屬于立法機(jī)關(guān)。而一旦是否啟動(dòng)聽(tīng)證程序只取決于立法機(jī)關(guān)的主觀意愿，“聽(tīng)不聽(tīng)、怎么聽(tīng)、聽(tīng)什么”都完全由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，就可能違背推進(jìn)立法民主化、擴(kuò)大公民有序參與的初衷。

第三，聽(tīng)證陳述人遴選程序不夠合理。立法聽(tīng)證是社會(huì)不同階層利益表達(dá)和協(xié)調(diào)的重要渠道，這一渠道能否做到公平公正、順暢有效，聽(tīng)證陳述人遴選是關(guān)鍵因素之一。如果沒(méi)有規(guī)范合理的遴選機(jī)制，不僅難以達(dá)到聽(tīng)證制度設(shè)立的初衷，有時(shí)甚至適得其反，使聽(tīng)證成為利益集團(tuán)或少數(shù)人操縱立法的合法工具，損害群眾利益。目前我國(guó)各地立法聽(tīng)證規(guī)則中有的沒(méi)有專門規(guī)定遴選程序或只有原則性規(guī)定，有的規(guī)定明顯不夠合理，較典型的如“以報(bào)名的先后順序來(lái)遴選代表”、“由聽(tīng)證組織者根據(jù)公正、合理、平等的原則遴選”等，或簡(jiǎn)單機(jī)械，或有失公平公正。正是由于遴選環(huán)節(jié)存在疏漏，導(dǎo)致一些地方的立法聽(tīng)證會(huì)，異變?yōu)橹鬓k方自編自導(dǎo)、聽(tīng)證陳述人意見(jiàn)高度一致的“表演會(huì)”，與主辦方意見(jiàn)不一致的普通群眾、專家學(xué)者大都被剝奪了表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。如此聽(tīng)證不僅極大傷害公眾參與地方立法活動(dòng)的積極性，更會(huì)損害立法聽(tīng)證制度的公信力。

第四，聽(tīng)證結(jié)果處理不夠規(guī)范。不少地方的立法聽(tīng)證規(guī)則都規(guī)定了聽(tīng)證結(jié)束后應(yīng)當(dāng)制作聽(tīng)證報(bào)告，有的還對(duì)報(bào)告格式、內(nèi)容等作出了規(guī)定。但對(duì)聽(tīng)證報(bào)告的效力及其應(yīng)用，普遍沒(méi)有作出實(shí)質(zhì)性要求，最多只規(guī)定印發(fā)有關(guān)部門或常委會(huì)組成人員參考了事。這種“為聽(tīng)證而聽(tīng)證”、“只聽(tīng)不證”的做法，對(duì)聽(tīng)證意見(jiàn)缺乏應(yīng)有的尊重，導(dǎo)致很多情況下聽(tīng)證基本流于形式，或者只是為地方立法活動(dòng)提供了一堆零碎素材。這不僅使立法聽(tīng)證對(duì)推進(jìn)民主立法、提高地方立法質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性作用難以發(fā)揮，同樣極易挫傷社會(huì)公眾參與地方立法活動(dòng)的熱情。

在各地立法聽(tīng)證實(shí)踐中，除上述問(wèn)題外還存在一些其他不足，如聽(tīng)證參加人的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題、專家協(xié)助公眾參與問(wèn)題、立法信息公開(kāi)問(wèn)題等。這些問(wèn)題也都在一定程度上影響地方立法聽(tīng)證制度作用的發(fā)揮。

二、完善地方立法聽(tīng)證制度的若干建議

第一，制定全國(guó)性立法聽(tīng)證規(guī)則。如上文所述，立法制度不同于一般制度，僅以地方性法規(guī)或規(guī)章來(lái)規(guī)范權(quán)威性及合法性不足。從國(guó)外法治相對(duì)成熟的國(guó)家來(lái)看，其立法聽(tīng)證各項(xiàng)原則、制度的主要依據(jù)基本都源于全國(guó)性法律。這些國(guó)家或在國(guó)會(huì)議事規(guī)則中以專章詳盡敘述聽(tīng)證依據(jù)、程序和方法，或在此之外專門立法對(duì)聽(tīng)證范圍、基本原則、啟動(dòng)方式、具體程序、結(jié)果反饋與運(yùn)用等內(nèi)容作出規(guī)定，規(guī)范聽(tīng)證活動(dòng)開(kāi)展。以我國(guó)目前情況而言，進(jìn)行全國(guó)性立法的條件應(yīng)當(dāng)說(shuō)已基本具備。自立法聽(tīng)證制度引入我國(guó)以來(lái)，在省級(jí)層面絕大多數(shù)省市人大或政府已進(jìn)行過(guò)立法聽(tīng)證實(shí)踐或制定了專門的立法聽(tīng)證規(guī)則，各有立法權(quán)的較大市也對(duì)立法聽(tīng)證有了一定的實(shí)踐和探索。如江蘇省南京、無(wú)錫、蘇州、徐州等市都已先后舉行過(guò)多次立法聽(tīng)證會(huì)，有的還專門制定了立法聽(tīng)證規(guī)則。盡管很多地方的聽(tīng)證規(guī)則還不甚完善，內(nèi)容還有所缺失，組織的聽(tīng)證活動(dòng)也可能不夠科學(xué)合理，但十多年來(lái)立法和實(shí)踐的積累無(wú)疑是十分寶貴的資源。在這樣的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，制定一部詳細(xì)的立法聽(tīng)證法律已具有現(xiàn)實(shí)可能性。

目前，除立法聽(tīng)證外其他領(lǐng)域的聽(tīng)證活動(dòng)也亟須法律規(guī)范，各界對(duì)制定聽(tīng)證法或聽(tīng)證程序法的呼聲相當(dāng)高，因此我國(guó)立法聽(tīng)證程序既可作為統(tǒng)一《聽(tīng)證程序法》中的一個(gè)專章，也可在條件成熟時(shí)單獨(dú)制定立法聽(tīng)證程序法。同時(shí)鑒于我國(guó)國(guó)情和各地發(fā)展的巨大差異，也應(yīng)賦予地方一定自主權(quán)，在不違背中央立法精神和原則的前提下，各地可以根據(jù)各自實(shí)際情況在現(xiàn)有基礎(chǔ)上制定細(xì)則。這樣既有利于保障社會(huì)主義法制統(tǒng)一，又可兼具鮮明的地方特色，更好地在本地區(qū)貫徹實(shí)施。

第二，明確立法聽(tīng)證范圍。只有明確了哪些法案需要聽(tīng)證，哪些不需要聽(tīng)證，才能避免立法機(jī)關(guān)過(guò)分獨(dú)斷，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“開(kāi)門立法”，擴(kuò)大公眾參與。從我國(guó)地方立法實(shí)踐及域外立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，筆者以為立法聽(tīng)證范圍的確定采用原則性規(guī)定和列舉性規(guī)定相結(jié)合的方式為宜。

所謂原則性規(guī)定，主要是指在制定地方性法規(guī)時(shí)遇有某些情況或滿足一定要求，立法機(jī)關(guān)即可依法決定啟動(dòng)聽(tīng)證程序。此類條款不表明具體事項(xiàng)和內(nèi)容，相當(dāng)于當(dāng)前各地普遍采用的高度概括式的可聽(tīng)證事項(xiàng)范圍。之所以仍采用這樣的表述方式，蓋因僅有列舉性規(guī)定難以完整涵蓋立法聽(tīng)證范圍。原則性規(guī)定可以包涵：（1）有關(guān)方面對(duì)是否制定法規(guī)有較大爭(zhēng)議或?qū)Ψㄒ?guī)草案內(nèi)容有重大分歧的；（2）法規(guī)內(nèi)容涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的；（3）法規(guī)草案涉及不同利益群體，有明顯利益沖突的；（4）需要進(jìn)一步搜集信息、廣泛了解民意的；（5）其他需要舉行立法聽(tīng)證會(huì)的情形。立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)各方面情況綜合考慮某項(xiàng)法規(guī)是否符合法定情形，依法決定是否啟動(dòng)聽(tīng)證程序。列舉式規(guī)定，是指在法律上明確列舉某些特別重要的事項(xiàng)，要求其在立法過(guò)程中必須進(jìn)行聽(tīng)證。這是確定立法聽(tīng)證范圍的關(guān)鍵因素，若不予明確，實(shí)際操作時(shí)仍可能陷入困境。結(jié)合我國(guó)國(guó)情及當(dāng)前輿論和群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)來(lái)看，筆者以為列舉式規(guī)定應(yīng)當(dāng)至少包括以下內(nèi)容：（1）關(guān)于稅收、價(jià)格方面的立法；（2）關(guān)于設(shè)定行政許可、設(shè)置行政處罰方面的立法；（3）關(guān)于限制公民民主權(quán)利和人身自由方面的立法；（4）其他關(guān)系人民群眾切身利益，深刻影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的立法。遇有此類事項(xiàng)時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)啟動(dòng)聽(tīng)證程序，這是保障立法聽(tīng)證制度發(fā)揮實(shí)際作用的必要強(qiáng)制規(guī)則。

第三，合理配置聽(tīng)證程序啟動(dòng)權(quán)。筆者認(rèn)為，聽(tīng)證程序啟動(dòng)權(quán)可以分為提議權(quán)和決定權(quán)兩部分，目前這兩項(xiàng)權(quán)力基本都?xì)w屬于立法機(jī)關(guān)，或由主任會(huì)議、常委會(huì)決定，或由各專門委員會(huì)在需要時(shí)自行決定并組織。依法理而言，將立法聽(tīng)證決定權(quán)歸屬人大并無(wú)不妥，因?yàn)槿舜蟊旧聿粌H具有廣泛的民意代表性，而且立法聽(tīng)證是立法活動(dòng)的一部分，我國(guó)行使立法權(quán)的唯一主體只有各級(jí)有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)，由其決定是否舉行聽(tīng)證合情、合理、合法。下一步應(yīng)著力規(guī)范決定權(quán)的行使方式，使之更好地體現(xiàn)民主性和科學(xué)性，更加程序化、制度化、規(guī)范化，而不從屬于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意志。如可規(guī)定常委會(huì)決定召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)有常委會(huì)組成人員二分之一以上同意；各專門委員會(huì)、工作委員會(huì)決定召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)有委員會(huì)組成人員二分之一以上同意。

相對(duì)于決定權(quán)，舉行立法聽(tīng)證的提議權(quán)也完全由立法機(jī)關(guān)壟斷就不甚合理。在法理上這難以體現(xiàn)立法聽(tīng)證的民主價(jià)值。從國(guó)外立法實(shí)踐看，各國(guó)也普遍規(guī)定不僅議會(huì)或相應(yīng)委員會(huì)一定比例組成人員有權(quán)提起聽(tīng)證要求，普通公民和社會(huì)組織也都有權(quán)直接向議會(huì)或相關(guān)委員會(huì)提出聽(tīng)證建議。因此，有必要進(jìn)一步拓展提議權(quán)行使主體，促進(jìn)聽(tīng)證啟動(dòng)權(quán)合理配置。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)提起主體可以參考憲法和相關(guān)法律中有關(guān)議案提起主體的規(guī)定，即本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院、下級(jí)人大常委會(huì)、本級(jí)人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)一定比例以上組成人員聯(lián)名可以提出舉行立法聽(tīng)證會(huì)的動(dòng)議。同時(shí)，明確規(guī)定公民、法人及其他社會(huì)組織也可依法向有立法權(quán)的人大常委會(huì)或其專門委員會(huì)、工作委員會(huì)提出舉行立法聽(tīng)證會(huì)的建議，有關(guān)部門收到建議后應(yīng)當(dāng)對(duì)其必要性和可行性進(jìn)行認(rèn)真研究，并將最終是否舉行聽(tīng)證及其理由向提議人及時(shí)反饋。

第四，完善聽(tīng)證陳述人遴選程序。選擇聽(tīng)證陳述人是組織聽(tīng)證活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，也是關(guān)系聽(tīng)證過(guò)程是否公平公正，聽(tīng)證結(jié)果能否為社會(huì)各界信任支持的重要因素。要完善聽(tīng)證陳述人的遴選程序，首先必須大力推進(jìn)立法信息公開(kāi)化，如果社會(huì)公眾不能及時(shí)知曉有關(guān)立法信息，那有序參與立法就更是空中樓閣。要進(jìn)一步建立制度化、規(guī)范化的信息發(fā)布機(jī)制，及時(shí)通過(guò)報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體公開(kāi)立法計(jì)劃及有關(guān)信息（尤其應(yīng)利用好人大自身網(wǎng)站），為公民參與立法提供豐富便捷的信息渠道。各有立法權(quán)的人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在每年年初就通過(guò)媒體公開(kāi)年度立法和聽(tīng)證計(jì)劃，使有參與意向的公民盡早做好準(zhǔn)備，提高聽(tīng)證效果，擴(kuò)大社會(huì)影響。

在公開(kāi)年度計(jì)劃的基礎(chǔ)上，在聽(tīng)證會(huì)舉行前至少30日，有關(guān)部門應(yīng)發(fā)布正式公告，公布本次聽(tīng)證活動(dòng)相關(guān)細(xì)則，啟動(dòng)報(bào)名和遴選程序。正式公告發(fā)布后，公眾可以在指定時(shí)間和地點(diǎn)，通過(guò)電話、信函或網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行報(bào)名。報(bào)名者應(yīng)當(dāng)同時(shí)提交對(duì)聽(tīng)證法案的基本觀點(diǎn)、主要依據(jù)等材料，以便組織機(jī)構(gòu)能合理遴選。當(dāng)報(bào)名人數(shù)不足正式公告所列人數(shù)時(shí)，所有符合條件的報(bào)名人均應(yīng)列為聽(tīng)證陳述人。當(dāng)報(bào)名人數(shù)超過(guò)公告人數(shù)時(shí)，則應(yīng)根據(jù)公正公開(kāi)、合理平等的原則進(jìn)行遴選，具體操作時(shí)應(yīng)考慮以下要素:（1）要保證持不同意見(jiàn)的報(bào)名者都能有機(jī)會(huì)參加聽(tīng)證，表達(dá)意見(jiàn)，并盡量使持不同意見(jiàn)的陳述人人數(shù)大體相當(dāng);（2）要注意陳述人的自身素質(zhì)，確保其能準(zhǔn)確有力地表達(dá)意見(jiàn)，不能為了片面追求代表性和廣泛性而降低聽(tīng)證實(shí)際效果；（3）要重視保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，盡量為他們提供發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)；（4）如果聽(tīng)證內(nèi)容涉及專業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)確保一定數(shù)量的專家學(xué)者參與；（5）對(duì)于正式選定的聽(tīng)證陳述人，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)媒體公布，使其充分接受社會(huì)和輿論監(jiān)督；（6）陳述人一經(jīng)確定，無(wú)論其身份是政府工作人員、專家學(xué)者還是普通公民，在整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程中都享有同等的權(quán)利和義務(wù)，提出的意見(jiàn)建議效力相同，不可有所偏頗；（7）對(duì)于沒(méi)有被選為正式陳述人的報(bào)名者，應(yīng)當(dāng)盡力創(chuàng)造條件，讓其旁聽(tīng)聽(tīng)證會(huì)。江蘇省南京市人大常委會(huì)在舉行《民辦中小學(xué)管理?xiàng)l例（草案）》聽(tīng)證會(huì)時(shí)，曾采取電視直播形式，并開(kāi)通兩部熱線電話，隨時(shí)聽(tīng)取未能參加聽(tīng)證會(huì)市民的意見(jiàn)，就是為聽(tīng)證會(huì)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)廣納民意的有益嘗試。

第五，規(guī)范聽(tīng)證結(jié)果運(yùn)用。聽(tīng)證活動(dòng)本身不是目的，通過(guò)立法聽(tīng)證反映民意、澄清爭(zhēng)議、協(xié)調(diào)利益沖突，提高立法民主性和科學(xué)性才是最終目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須在規(guī)范聽(tīng)證結(jié)果的處理和運(yùn)用上下工夫。首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范聽(tīng)證報(bào)告制作，為聽(tīng)證結(jié)果的合理運(yùn)用奠定基礎(chǔ)。聽(tīng)證組織者應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，對(duì)聽(tīng)證會(huì)上各方提出的意見(jiàn)和建議作出客觀翔實(shí)、真實(shí)有效的反映，既不能在報(bào)告中過(guò)多摻雜組織者的個(gè)人意志和想法，也不能使報(bào)告僅僅成為發(fā)言記錄的簡(jiǎn)單糅合。而應(yīng)在包涵聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、陳述人情況、各方提出的主要意見(jiàn)、觀點(diǎn)及其依據(jù)等基本內(nèi)容的情況下，著重指出在聽(tīng)證過(guò)程中各方爭(zhēng)論的重點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，并附以一定科學(xué)合理的分析意見(jiàn)。其次，應(yīng)當(dāng)明確聽(tīng)證報(bào)告的效力，正確運(yùn)用聽(tīng)證結(jié)果。立法聽(tīng)證是法定立法活動(dòng)的一部分，聽(tīng)證報(bào)告是依照法律法規(guī)的規(guī)定并且耗費(fèi)了大量行政資源和社會(huì)資源之后才得出的成果，因此是具有一定法律效力的，絕不能隨意處置。在聽(tīng)證報(bào)告制作完成后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)送交有關(guān)人大常委會(huì)或人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，作為立法過(guò)程中的重要參考。對(duì)于報(bào)告中合理的意見(jiàn)和建議應(yīng)當(dāng)將其吸收到地方立法草案中去，對(duì)于沒(méi)有采納的聽(tīng)證意見(jiàn)，也應(yīng)在法案審議報(bào)告中作出專門說(shuō)明。如江蘇省人大常委會(huì)法工委于2009年6月就《江蘇省學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例（草案）》中關(guān)于中小學(xué)生在校集中學(xué)習(xí)時(shí)間、書(shū)面家庭作業(yè)控制時(shí)間等問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，聽(tīng)證會(huì)上大多數(shù)人的意見(jiàn)和建議在修改法規(guī)草案時(shí)得到了反映，取得了很好的法律效果和社會(huì)效果。此外，聽(tīng)證報(bào)告還應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，以便公眾隨時(shí)查閱并進(jìn)行監(jiān)督，尤其要將聽(tīng)證意見(jiàn)運(yùn)用和取舍情況向聽(tīng)證陳述人及時(shí)進(jìn)行反饋，并對(duì)未予采納的意見(jiàn)和建議給予充分解釋與說(shuō)明。