《文化發(fā)展促進(jìn)法》是文化大發(fā)展大繁榮的法律保障

李 成

《文化發(fā)展促進(jìn)法》是文化大發(fā)展大繁榮的法律保障

李 成

我國文化建設(shè)與政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣，需要以健全的法律制度體系為基礎(chǔ)、作指引、劃方向。文化發(fā)展促進(jìn)法的立法目的是為實(shí)現(xiàn)文化強(qiáng)國的戰(zhàn)略提供法律保障?！段幕l(fā)展促進(jìn)法》的核心內(nèi)容是要將《決定》、《綱要》確立的文化發(fā)展繁榮目標(biāo)上升為國家意志，并以國家強(qiáng)制力保障的手段，以確立法律權(quán)利、法律義務(wù)的方法，增強(qiáng)全社會(huì)的文化發(fā)展觀念、文化法制意識(shí)；同時(shí)，通過法律規(guī)范的鼓勵(lì)、倡導(dǎo)和形成作用，將我國文化建設(shè)中國家、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、個(gè)人的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)，合理確立、依法規(guī)范，完善文化法律體系與結(jié)構(gòu)。

文化發(fā)展促進(jìn)法；文化法制意識(shí)；文化法律體系

建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)離不開經(jīng)濟(jì)和文化的和諧發(fā)展?，F(xiàn)階段文化建設(shè)相對(duì)滯后，越來越成為制約我國社會(huì)均衡發(fā)展的障礙。為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化建設(shè)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，黨和國家先后出臺(tái)了《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《十二五規(guī)劃綱要》)、《關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》、《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等綱領(lǐng)性文件，提出了在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的宏偉構(gòu)想，將文化建設(shè)上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。文化法制建設(shè)與社會(huì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法并列成為2012年度全國人大常委會(huì)立法工作的三大重心，*中國人大網(wǎng)http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/11_5/2012-03/10/content_1708067.htm，最后訪問日期：2012年3月11日。預(yù)示著新一輪文化立法高潮的到來。

一、制定《文化發(fā)展促進(jìn)法》對(duì)推動(dòng)社會(huì)主義文化發(fā)展繁榮具有重要意義

第一，弘揚(yáng)新時(shí)期文化建設(shè)的主題。文化立法是將黨和國家在文化領(lǐng)域的政策、方針、意見、思路等通過立法程序上升為國家意志，轉(zhuǎn)化為具有約束力的法律文件的過程。文化立法應(yīng)當(dāng)緊扣時(shí)代主題，反映黨和國家在文化建設(shè)領(lǐng)域的最新政策發(fā)展?！妒逡?guī)劃綱要》、《決定》和《綱要》等提出了建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，文化建設(shè)的時(shí)代主題被定位于文化的發(fā)展。與之相應(yīng)的，國家的文化立法應(yīng)當(dāng)將這一主題融入到立法活動(dòng)之中，充分體現(xiàn)“發(fā)展”這一核心要?jiǎng)?wù)。制定《文化發(fā)展促進(jìn)法》正是將文化發(fā)展上升為國家意志，賦予文化發(fā)展中心地位的重要舉措，為社會(huì)主義文化發(fā)展繁榮提供法律制度方面的保障。

第二，填補(bǔ)現(xiàn)有文化立法體系缺乏以“發(fā)展”為主題的立法空白。文化立法并非新的命題，早在1999年，文化部即出臺(tái)《文化立法綱要》，設(shè)定了文化立法的近期及中長(zhǎng)期目標(biāo)。此后十余年間，我國相繼頒布了《文物保護(hù)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》、《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》、《電影管理?xiàng)l例》、《公共文化體育設(shè)施條例》、《音像制品管理?xiàng)l例》、《文化市場(chǎng)行政執(zhí)法管理辦法》等一批法律、法規(guī)和部門規(guī)章，初步建立起了社會(huì)主義文化法律體系。然而，過去十余年間以《文物保護(hù)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等為代表的文化立法解決的是文化領(lǐng)域無法可依的窘境，不僅規(guī)范的效力層級(jí)普遍較低，而且針對(duì)事項(xiàng)較為單一，欠缺基礎(chǔ)性的、從宏觀上統(tǒng)領(lǐng)文化建設(shè)的法律。更重要的是，從規(guī)范的內(nèi)容來看，已有文化立法以管制型立法居多，或確定各類文化活動(dòng)參與主體的行為界限，明確各主體負(fù)有的法定義務(wù)，或設(shè)定行政執(zhí)法的程序和類型，方便行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使。雖然在當(dāng)時(shí)的歷史條件下管制型立法對(duì)于規(guī)范文化領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)有立法整體上對(duì)文化發(fā)展的促進(jìn)作用較為有限，難以滿足新時(shí)期“推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮”的客觀需要，需要出臺(tái)一部帶有鮮明時(shí)代特色，能夠彰顯發(fā)展主題的法律，從根本上調(diào)整文化立法的思路和做法。

第三，提升全社會(huì)開展文化建設(shè)的法律意識(shí)。文化問題涉及面廣，情況復(fù)雜。制定《文化發(fā)展促進(jìn)法》不是制定文化領(lǐng)域的“文化基本法”，*有關(guān)“文化基本法”的討論可以參見李忠：《文化立法的幾個(gè)問題》，載中國法學(xué)網(wǎng)，http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=16，最后訪問時(shí)間：2012年3月9日。不可能、也不應(yīng)當(dāng)寄望一部法律一勞永逸地解決文化領(lǐng)域內(nèi)面臨的所有法律問題，其重要意義不僅在于將黨和國家關(guān)于文化建設(shè)的戰(zhàn)略性調(diào)整制度化、規(guī)范化，更為重要的是通過制定這樣一部緊扣文化發(fā)展主題的法律，形成對(duì)文化發(fā)展具有約束力的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促成全社會(huì)對(duì)文化建設(shè)重要性、必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，最大限度地凝聚人心，調(diào)動(dòng)各方力量積極參與文化建設(shè)事業(yè)。

二、《文化發(fā)展促進(jìn)法》確立文化建設(shè)的基本原則和規(guī)則

在總體思路上，《文化發(fā)展促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，確立“為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)”的“二為”和“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的“雙百”方針，彰顯“文化發(fā)展”的時(shí)代特色，進(jìn)一步夯實(shí)全黨和全國人民共同奮斗的思路基礎(chǔ)，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神生活需要。就《文化發(fā)展促進(jìn)法》的具體內(nèi)容而言，需要明確文化事業(yè)是發(fā)展基礎(chǔ)，文化產(chǎn)業(yè)是發(fā)展動(dòng)力，文化人才隊(duì)伍是發(fā)展保障，文化交流是自然延伸的立法思路。針對(duì)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)、隊(duì)伍和交流等四個(gè)領(lǐng)域的各自特點(diǎn)處理好發(fā)展面臨的具體問題，理順?biāo)膫€(gè)領(lǐng)域的相互關(guān)系，形成建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的合力。

第一，文化事業(yè)建設(shè)的公益化原則。文化事業(yè)直接聯(lián)系人民群眾的文化生活和文化需要，是社會(huì)主義文化發(fā)展繁榮的基石。我國文化事業(yè)建設(shè)面臨著發(fā)展底子較薄，起點(diǎn)較低，地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平顯著失衡等問題。文化事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)占我國財(cái)政支出的比例極小，經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足；文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，設(shè)備陳舊，難以滿足人民群眾開展文化活動(dòng)的需要，迫切需要國家助力改善局面。由于文化事業(yè)存在前期投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)、效益相對(duì)較低等客觀特點(diǎn)，《文化發(fā)展促進(jìn)法》宜確立文化事業(yè)建設(shè)中的公益化原則，即由國家主導(dǎo)開展文化事業(yè)建設(shè)。結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平，明確由公共財(cái)政為主、社會(huì)資本為輔負(fù)擔(dān)基本的文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益文化機(jī)構(gòu)的活動(dòng)等，設(shè)定年度文化事業(yè)投入占國家GDP的最低比例，保證文化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第二，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化原則。文化產(chǎn)業(yè)是文化的重要?jiǎng)?chuàng)造者，承擔(dān)著為文化事業(yè)和文化對(duì)外交流提供實(shí)質(zhì)內(nèi)容的任務(wù)，是人民群眾精神生活需求能否得到滿足的關(guān)鍵。《文化發(fā)展促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)確立市場(chǎng)機(jī)制在文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)中的核心地位，依循市場(chǎng)規(guī)律促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展壯大，通過公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)逐步形成一批兼具規(guī)模、檔次和發(fā)展?jié)摿Φ谋就廖幕髽I(yè)，力爭(zhēng)扭轉(zhuǎn)本國文化企業(yè)在與外國文化巨頭競(jìng)爭(zhēng)中的不利局面。各級(jí)政府在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中宜定位于引導(dǎo)

扶持角色，重點(diǎn)解決好文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中如何在堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值體系作為文化發(fā)展指導(dǎo)思想，打造先進(jìn)文化的同時(shí)，抵制文化產(chǎn)業(yè)化過程中可能出現(xiàn)的低俗化傾向；在大力扶持本土文化產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的同時(shí)，如何保證WTO規(guī)則得到遵守，避免過度保護(hù)導(dǎo)致的文化保護(hù)主義等問題。同時(shí)，宜在《文化發(fā)展促進(jìn)法》中明確保護(hù)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人享有的文化法律權(quán)利，激發(fā)文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員創(chuàng)作優(yōu)秀文化產(chǎn)品的積極性。

第三，文化人才隊(duì)伍培養(yǎng)的梯隊(duì)化、分層化原則。人才是推動(dòng)文化發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，促進(jìn)社會(huì)主義文化事業(yè)大發(fā)展大繁榮離不開一支高素質(zhì)的文化人才隊(duì)伍。我國當(dāng)前文化人才隊(duì)伍存在的主要問題是高端文化人才的匱乏和基層文化從業(yè)人員的短缺，制約了文化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和文化事業(yè)的均衡發(fā)展。《文化發(fā)展促進(jìn)法》要明確規(guī)定我國文化人才培養(yǎng)機(jī)制，確立未來一段時(shí)期我國文化人才隊(duì)伍培養(yǎng)的梯隊(duì)化、分層化原則，重視形成老、中、青三代合理搭配和高端文化人才與基層文化從業(yè)人員按合理比例配置的文化人才隊(duì)伍培養(yǎng)新格局，保證文化建設(shè)后繼有人，培育雄厚的文化人才儲(chǔ)備，既滿足高端文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高級(jí)人才需要，也滿足服務(wù)社會(huì)大眾的基層文化事業(yè)的人才要求。

第四，文化交流的“雙管齊下”原則。我國有著悠久的歷史和燦爛的文化，中華文化走向世界既是延伸我國文化產(chǎn)業(yè)鏈條，滿足外國觀眾了解、欣賞中華文化的需要，也是提升我國國際影響力，改變現(xiàn)階段文化交流交鋒中外強(qiáng)我弱不利局面，鞏固和發(fā)展我國文化安全的有效途徑?！段幕l(fā)展促進(jìn)法》宜明確文化對(duì)外交流中的“雙管齊下”原則，既持續(xù)通過官方途徑與外國深化和擴(kuò)大國家層面的文化交流活動(dòng)，如中國文化年、國家文藝團(tuán)體的對(duì)外訪問演出等，也大力鼓勵(lì)民間組織和個(gè)人的對(duì)外文化交流活動(dòng)，促進(jìn)外國普通民眾對(duì)中華文化的理解和接納，形成中華文化與世界其他文化“你中有我，我中有你，互相影響，互相交融”的良性互動(dòng)局面，為中國與外國之間政治、經(jīng)濟(jì)等其他方面的交往奠定文化基礎(chǔ)。

三、《文化發(fā)展促進(jìn)法》是解決新時(shí)期文化發(fā)展問題的成熟法律手段

從我國已有立法實(shí)踐來看，《文化發(fā)展促進(jìn)法》是推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的有效立法手段。自2002年《中小企業(yè)促進(jìn)法》等“促進(jìn)法”的頒行開始，我國已經(jīng)先后通過了《就業(yè)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等6部直接以“促進(jìn)法”命名的法律規(guī)范。這些“促進(jìn)法”均誕生于特殊的歷史時(shí)期，反映的是國家在一定時(shí)期內(nèi)高度關(guān)注并迫切需要解決的重大社會(huì)、民生問題：如《就業(yè)促進(jìn)法》的出臺(tái)就與2008年全球金融危機(jī)對(duì)我國勞動(dòng)力市場(chǎng)的沖擊息息相關(guān)。此類立法與黨和國家的政策轉(zhuǎn)變緊密相關(guān)，帶有強(qiáng)烈的政策導(dǎo)向意味，意在通過積聚各方力量，通過各種靈活手段解決關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)展中遇到的障礙，引導(dǎo)社會(huì)資源有序集中，快速推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的變革。由于立法針對(duì)性強(qiáng)，收到了良好的實(shí)施效果。毋庸置疑，文化發(fā)展問題已經(jīng)成為當(dāng)下事關(guān)中國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的戰(zhàn)略性、全局性問題。發(fā)展文化的迫切需要與現(xiàn)階段文化發(fā)展水平落后的客觀現(xiàn)實(shí)之間業(yè)已形成尖銳矛盾，這恰好為《文化發(fā)展促進(jìn)法》的制定和實(shí)施提供了社會(huì)條件。

D922.16

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1008-9187-(2012)04-0022-03

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)高水平學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)專項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目(SKG201003)

李成，四川大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，四川 成都 610065。