公共利益的內(nèi)涵及其界定機(jī)制研究

王建軍 王建容

公共利益的內(nèi)涵及其界定機(jī)制研究

王建軍 王建容

正確界定公共利益是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，公共利益是社會(huì)各方實(shí)質(zhì)利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)，社會(huì)各方利益的平衡點(diǎn)、共同點(diǎn)就是公共利益。對(duì)其加以有效界定離不開各種社情民意的充分表達(dá)和有序集中。當(dāng)代社會(huì)通過代議制民主程序和協(xié)商民主程序的構(gòu)建，來有效表達(dá)和集中社情民意，為界定公共利益提供制度保障。我們?cè)诮ㄔO(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程中，必須立足基本國(guó)情的需要與可能，在正確把握公共利益概念的基礎(chǔ)上，通過完善我國(guó)的代議制民主程序和創(chuàng)新協(xié)商民主程序，確保公共利益能得到有效界定和順利實(shí)現(xiàn)，使全體人民在社會(huì)發(fā)展中能切實(shí)做到改革開放成果的共建共享。

公共利益；程序保障系統(tǒng)；代議制民主程序 ；協(xié)商民主程序

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》指出：建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，“必須堅(jiān)持以人為本。始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，促進(jìn)人的全面發(fā)展”。顯然，要想有效落實(shí)上述根本原則，在我國(guó)政府的公共管理活動(dòng)中，必須在正確把握公共利益概念的基礎(chǔ)上，通過有效的制度建設(shè)，構(gòu)建和完善有效界定公共利益的程序保障系統(tǒng)，使得公民和各類社會(huì)組織可以有序參與公共政策的制定，從而維護(hù)公共政策的公平性和正義性，防止公共政策對(duì)公共利益的偏離，為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)奠定法治基礎(chǔ)，使全體人民在社會(huì)發(fā)展中能切實(shí)共建共享改革開放的成果。

一、正確界定公共利益是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)

長(zhǎng)期以來，盡管民主國(guó)家的政體形式在不斷發(fā)生變化，但是人們對(duì)各類民主政體的基本價(jià)值取向——“服務(wù)于公共利益”的要求始終未變。早在古希臘時(shí)期，亞里士多德就曾經(jīng)指出：凡是“正宗政體”行為的價(jià)值取向自然是公共利益，只有“變態(tài)政體”行為的價(jià)值取向才是統(tǒng)治者的利益或部分人的利益?！?〕到了近代，盧梭也十分明確地指出：建立在社會(huì)契約基礎(chǔ)上的國(guó)家及其政府是一種“公共人格”，其活動(dòng)的意志是一種“公意”，這種“公意”反映了全體人民的“共同利益”?！?〕而到了現(xiàn)代，由于政府本身就被視為管理社會(huì)公共事務(wù)的組織，各國(guó)的法律均規(guī)定了政府作為社會(huì)公共利益的代表，必須有效履行服務(wù)于公共利益的神圣職責(zé)，必須將維護(hù)公共利益作為最基本的價(jià)值取向。正如美國(guó)學(xué)者E·彭德爾頓·赫林在《公共行政和公共利益》一書中明確提出：“我們必須把聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)看成是一個(gè)整體；它必須發(fā)展成為執(zhí)行公共利益政策和促進(jìn)總的社會(huì)福利事業(yè)的機(jī)構(gòu)”，“公共利益就是指導(dǎo)行政管理者執(zhí)行法律時(shí)的依據(jù)”。〔3〕顯然，在這里通行的邏輯是：既然政府管理社會(huì)的權(quán)力是由人民授予的公共權(quán)力，因此，政府就應(yīng)當(dāng)也只能運(yùn)用公共權(quán)力去維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

然而，在實(shí)踐中政府對(duì)服務(wù)于公共利益這一目標(biāo)的貫徹和體現(xiàn)往往又是另一回事。這是由于在公共管理的過程中，公共利益是通過公共政策的內(nèi)容和執(zhí)行狀態(tài)來加以體現(xiàn)的，如果公共政策的制定和執(zhí)行有誤，那么政府在為誰服務(wù)的問題上便必然會(huì)出現(xiàn)偏差。而恰恰在這方面，在當(dāng)今的公共管理實(shí)踐中我們應(yīng)吸取的教訓(xùn)良多。例如，當(dāng)代著名政策學(xué)家托馬斯·R·戴伊曾經(jīng)指出：通過實(shí)證調(diào)查可知，在當(dāng)今的美國(guó)，“精英們的偏好比大眾的偏好更有可能與公共政策相關(guān)。至少在三分之一的情況下公共政策與公共輿論相?！?。〔4〕鑒于這樣的事實(shí)，戴伊和湯姆遜等人提出了公共政策活動(dòng)的精英模型。這個(gè)模型認(rèn)為，公共政策反映的是精英的偏好、價(jià)值觀和利益，而不是群眾的要求；公共政策的變化或完善實(shí)際上是精英們的價(jià)值觀變化的結(jié)果。因此，公共政策是自上而下由領(lǐng)袖提出并加以推行，而不是自下而上產(chǎn)生于群眾的要求。在這種情況下，政府服務(wù)于公共利益這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)便可能出現(xiàn)偏差，而對(duì)這種偏差的補(bǔ)救措施只能是千方百計(jì)加強(qiáng)對(duì)政府政策活動(dòng)的監(jiān)督。

從我國(guó)公共管理的實(shí)踐看，一些地方政府對(duì)公共利益概念的曲解和濫用現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。分析我國(guó)一些地方政府行為對(duì)公共利益的偏離原因，有兩個(gè)基本方面尤其值得注意：一是對(duì)究竟什么是公共利益的認(rèn)識(shí)存在偏差。公共利益的概念在他們那里往往是一個(gè)缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容并可以隨意加以解釋的抽象概念；二是在制定公共政策的制度建設(shè)方面還存在缺失，無法確保公共利益的有效集中和表達(dá)。在這種情況下，除極少數(shù)人是故意以追求自身利益或某些集團(tuán)的利益為目的，從而使自己所開展的公共管理活動(dòng)徹底偏離公共利益這一基本價(jià)值取向外，絕大多數(shù)人則是在主觀上愿意為公共利益服務(wù)，但由于思想上的偏差和行為上的失誤，從而使得自己的活動(dòng)結(jié)果在事實(shí)上與服務(wù)公共利益這一基本價(jià)值取向相去甚遠(yuǎn)。因此，除了應(yīng)進(jìn)一步對(duì)各級(jí)政府加強(qiáng)全心全意為人民服務(wù)的宗旨教育外，準(zhǔn)確揭示公共利益概念的科學(xué)涵義，努力構(gòu)建公民和各類社會(huì)組織有序參與公共政策制定的有效制度，提供公共利益得以有效表達(dá)和界定的程序保障系統(tǒng)，是我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)努力解決好的重大問題。

二、公共利益是社會(huì)各方實(shí)質(zhì)利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)

公共利益概念的內(nèi)容廣泛而復(fù)雜，對(duì)此概念的曲解和濫用的主要途徑往往是：抽掉它的具體內(nèi)容而將其蛻變?yōu)槿狈?shí)質(zhì)內(nèi)涵的空洞概念。因此，從方法論的角度看，將公共利益概念實(shí)質(zhì)化是正確理解公共利益概念的關(guān)鍵一步。在這里我們所要回答的問題是：“是否存在有完全超越社會(huì)成員個(gè)人利益的公共利益”？換句話說便是“公共利益能否存在于個(gè)人利益之外”？對(duì)此，馬克思曾作過明確的回答：“共同利益就是自私利益的交換，一般利益就是各種自私利益的一般性”，“共同利益恰恰只存在于雙方、多方以及存在于各方的獨(dú)立之中”。〔6〕因此，就公共利益的內(nèi)容而言，必須把公共利益界定為與社會(huì)公眾密切相關(guān)，能夠親身體會(huì)和感受到的，有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的直接利益。如公眾生命和健康的利益，正常生活和生產(chǎn)的利益，社會(huì)保障與福利的利益，享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展成果的利益等等。

顯然，僅僅將公共利益概念實(shí)質(zhì)化還是不夠的，因?yàn)楣怖骐m然存在于個(gè)人利益之中，但“公共利益決不僅僅是所有私人利益的加總，也不是消去私人利益的各種加號(hào)和減號(hào)之后剩下的和。盡管公共利益并沒有與私人利益完全分離，而且它源于具有許多私人利益的公民，但它是從私人利益內(nèi)部和私人利益之間產(chǎn)生并且離開和超越了私人利益的某種有特色的東西，它可以使人類所能夠?qū)崿F(xiàn)的某些最高抱負(fù)和最深切的信仰成為政府工作的焦點(diǎn)?！薄?〕也就是說，公共利益不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單選擇，而是社會(huì)各方實(shí)質(zhì)利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)。通過這種有機(jī)聯(lián)結(jié)，過濾掉個(gè)人利益中的任意性、偶然性和特殊性的成分，同時(shí)又綜合并放大其中的合理性、必然性和普遍性的成分，使得對(duì)于社會(huì)各方普遍合理的利益得以體現(xiàn)和延續(xù)，為集體行為提供決策方案和為個(gè)人行為提供道德標(biāo)準(zhǔn)。

由于社會(huì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)具有層次性，社會(huì)各方實(shí)質(zhì)利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)的具體過程和結(jié)果也不會(huì)相同，從而使得公共利益必將具有多種形式?？偲饋碚f，從公共管理的角度看，主要可概括為下列三種具體狀態(tài)：

1.社會(huì)各方利益的平衡點(diǎn)就是公共利益

在當(dāng)今的民主社會(huì)中，憲法規(guī)定了一系列政府必須加以嚴(yán)格保護(hù)的、每個(gè)公民都擁有的基本利益，如個(gè)人生命、生存、名譽(yù)、隱私、財(cái)產(chǎn)、平等、自由等方面的利益。對(duì)每個(gè)公民的憲法權(quán)益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，是社會(huì)公共生活賴以存在的條件和基礎(chǔ)。但是要想使每個(gè)公民擁有的基本利益，不受時(shí)空和資源條件的限制而無差別地實(shí)現(xiàn)是相當(dāng)困難的。時(shí)空與資源的有限性始終是人類生活的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)我們無法使每個(gè)人的個(gè)人利益在同一時(shí)刻和同一地點(diǎn)無差別地實(shí)現(xiàn)時(shí)，我們就必須尋求每個(gè)人的個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的先后順序和程度狀態(tài)。某人通過他的個(gè)人利益在此時(shí)此地實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)的暫時(shí)讓渡，去換取彼時(shí)彼地他的個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的可能，便不可避免地會(huì)成為社會(huì)生活的一種常見狀態(tài)。我們可以將這種利益相關(guān)者間的個(gè)人利益的有效交換狀態(tài)稱為個(gè)人利益的平衡點(diǎn)，它是公共利益的一種具體表現(xiàn)形態(tài)。例如，城市交通管理中的“紅綠燈制度”，體現(xiàn)的就是這類公共利益。這種利益平衡一般發(fā)生在某個(gè)特定的組織或特定的區(qū)域內(nèi)，被我們稱為“集體利益”的東西往往就是這類公共利益形態(tài)。顯然，政府作為公共利益的代表，必須通過制定和推行公共政策，去尋找和維護(hù)各類個(gè)人利益的平衡點(diǎn)，促使社會(huì)成員個(gè)人利益進(jìn)行有效交換，從而確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

2.社會(huì)各方利益的共同點(diǎn)就是公共利益

由于每個(gè)人的個(gè)人利益具有物質(zhì)和精神等多方面的內(nèi)容，同時(shí)，每個(gè)人的自然境況、社會(huì)境況和個(gè)人選擇不同，每個(gè)人對(duì)自己的個(gè)人利益不同方面的追求程度也會(huì)有所不同。因此，在某些特殊情況下，要找到個(gè)人利益的平衡點(diǎn)就不是一件易事。這時(shí)，就需要我們超越各利益相關(guān)者的利益直接交換的層面，在更高層面上尋找個(gè)人利益的共同點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)各類個(gè)人利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)。例如，我們?cè)趹椃ㄖ幸?guī)定了諸如依法納稅、遵紀(jì)守法、愛國(guó)敬業(yè)、誠(chéng)信友善等每一個(gè)公民應(yīng)盡的基本義務(wù)，從表面上看，每一個(gè)公民對(duì)這些基本義務(wù)的履行只是付出而沒有直接的回報(bào)，但由于只有每一個(gè)公民都切實(shí)地履行了這些基本義務(wù)，才會(huì)有國(guó)泰民安的社會(huì)環(huán)境，也才會(huì)有實(shí)現(xiàn)每一個(gè)公民的個(gè)人利益的基礎(chǔ)條件。因此，從實(shí)質(zhì)上看，每一個(gè)公民在履行基本義務(wù)時(shí)的付出都最終會(huì)得到回報(bào)，盡管這里的付出和回報(bào)在內(nèi)容和形式上并不會(huì)一一對(duì)應(yīng)。在這里，從履行義務(wù)到奠定社會(huì)條件再到實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的個(gè)人利益，通過相對(duì)曲折的道路，構(gòu)成了個(gè)人利益的共同點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)各方實(shí)質(zhì)利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)。所以，比個(gè)人利益的平衡點(diǎn)處于更高層面的個(gè)人利益的共同點(diǎn)，也是公共利益的一種具體形態(tài)。這種個(gè)人利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)方式一般是在全社會(huì)層面上進(jìn)行的，被我們稱為“國(guó)家利益”的往往就是這類公共利益。政府作為公共利益的代表，必須通過制定和推行公共政策，引導(dǎo)和監(jiān)督每一個(gè)公民切實(shí)履行應(yīng)盡的法定義務(wù)，去維護(hù)整個(gè)社會(huì)各方利益的共同點(diǎn)，建設(shè)國(guó)泰民安的社會(huì)環(huán)境，從而確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

3.對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體利益的關(guān)照就是公共利益

在人類社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)階段，我們還無法實(shí)現(xiàn)在分配結(jié)果上的完成平等，人們還必須通過合法競(jìng)爭(zhēng)去獲取比別人更好的生活狀況，因此弱勢(shì)群體的存在便在所難免。出于人類的道德良知和公平正義的制度要求，在當(dāng)今的社會(huì)中，幫助弱勢(shì)群體不只是政府的責(zé)任，也是全社會(huì)的責(zé)任。社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體的成員應(yīng)當(dāng)貢獻(xiàn)出一些利益來，通過國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付或民眾的直接捐贈(zèng)，使弱勢(shì)群體得到關(guān)心、支持、自助和增權(quán)，過上有尊嚴(yán)的社會(huì)生活。在這里，社會(huì)成員對(duì)個(gè)人利益的適當(dāng)讓渡是不追求直接回報(bào)的，而是出于“讓所有人都能受益”的社會(huì)公正理想和慈善博愛的道德追求所做的無私奉獻(xiàn)。如果說這里也有回報(bào)的話，那便是精神上的升華和道德上的完善。從人類理性來看，這種回報(bào)則是更高層面上的回報(bào)。所以，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體利益的關(guān)照也是公共利益的一種具體形態(tài)。這種個(gè)人利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)方式一般是在社會(huì)多個(gè)層面上進(jìn)行的，我們不妨將這類公共利益稱為“社會(huì)利益”。例如，社會(huì)中存在的各類“慈善制度”，體現(xiàn)的就是這類公共利益。顯然，這類公共利益是個(gè)人利益的一類特殊的聯(lián)結(jié)方式。政府作為公共利益的代表，必須通過制定和推行公共政策，切實(shí)保護(hù)好弱勢(shì)群體的利益，引導(dǎo)社會(huì)慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平正義的有效實(shí)現(xiàn)。

三、有效構(gòu)建和完善界定公共利益的程序保障系統(tǒng)

公共利益既然是社會(huì)各方實(shí)質(zhì)利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)，對(duì)其加以有效界定便不能離開各種社情民意的充分表達(dá)和有序集中，我們把有效表達(dá)和集中社情民意的民主機(jī)制稱為界定公共利益的程序保障系統(tǒng)。顯然，在公共管理過程中，離開了界定公共利益的程序保障系統(tǒng)，便無法保證公共利益界定的明晰性、合法性和正當(dāng)性。所謂的公共利益便仍只會(huì)具有抽象的理論形態(tài)和空洞的外殼，在實(shí)踐過程中對(duì)它的隨意修正和變通便會(huì)在所難免。對(duì)此，當(dāng)代的一些公共管理學(xué)家指出：“公共利益就是通過一種允許利益得以集聚、平衡和調(diào)解的特定過程來實(shí)現(xiàn)的”，“公共利益的內(nèi)容并沒有我們實(shí)現(xiàn)公共利益的方式重要，因?yàn)檫^程理論家主要關(guān)注的是過程，所以許多人可能會(huì)被認(rèn)為是把公共利益當(dāng)作政治學(xué)家之間就認(rèn)識(shí)政治過程本身的最佳途徑而長(zhǎng)期進(jìn)行的一場(chǎng)辯論的邏輯延伸部分來進(jìn)行分析”。〔8〕在我國(guó)當(dāng)前的公共管理實(shí)踐中，界定公共利益的程序保障系統(tǒng)的不完善還顯而易見。由于社情民意的充分表達(dá)和有序集中的民主機(jī)制不健全，在許多以公共利益為名而進(jìn)行的公共決策中，一些領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志自覺或不自覺地發(fā)揮著決定性影響，公共利益概念的濫用時(shí)有發(fā)生，從而極大地影響了公共決策的科學(xué)性和合法性。

從世界范圍看，當(dāng)前界定公共利益的程序保障系統(tǒng)主要有兩種類型：一是通過代議制民主程序制定公共政策從而界定公共利益；二是通過公民直接參與的協(xié)商民主程序制定公共政策從而界定公共利益。我們?cè)跇?gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中，對(duì)于前者必須加以進(jìn)一步完善；而對(duì)于后者則必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。

1.完善代議制民主程序，有效界定公共利益

通過代議制民主程序來界定公共利益，是指通過公民選舉的代表參政議政，依法行使表決權(quán)來表達(dá)和集中民意并制定公共政策的活動(dòng)過程。在當(dāng)代社會(huì)中，當(dāng)需要有效界定社會(huì)各方利益的共同點(diǎn)這類公共利益時(shí)，由于其涉及的利益主體數(shù)量眾多并相對(duì)模糊，人們相互間實(shí)質(zhì)利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)較為間接，利益相關(guān)者很難直接對(duì)話，在這種情況下，操作相對(duì)簡(jiǎn)單且成本低廉的代議制民主程序，便理所當(dāng)然地成為了界定公共利益的程序保障系統(tǒng)的必然選擇。

但是，要想通過代議制民主程序來有效界定其他類型的公共利益就比較困難了。這是因?yàn)榇h制民主程序作為界定公共利益的保障系統(tǒng)，在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面都存在一定缺陷。首先從理論上看，一方面由于在代議制民主程序中，廣大社會(huì)公眾并不能直接參與公共政策的制定，結(jié)果往往是由政治精英在做出決策，所以當(dāng)社情民意沒能得到廣泛征集和有效表達(dá)時(shí)，很多涉及人們相互間的直接利益關(guān)系問題和道德問題便很難通過代議制民主程序來解決；另一方面在代議制民主程序中，公民選舉的代表理應(yīng)堅(jiān)持他所代表的那一部分民眾的意見，難以實(shí)現(xiàn)不同意見間的妥協(xié)，所以最終制定出的公共政策本質(zhì)上只能是不同利益集團(tuán)力量對(duì)比的反映，因而在一個(gè)多元社會(huì)里，代議制民主程序極易造成多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的侵害。其次從實(shí)踐上看，代議制民主程序要想在有效界定公共利益中真正起到作用，必然要求公民選舉的代表在參與公共政策的過程中，能廣泛收集、正確理解、有效表達(dá)和努力堅(jiān)持自己所代表的民意；同時(shí)，當(dāng)自己所代表的民意在集中過程中遭到了否定以后，這些公民選舉的代表還要能夠向選舉自己的公民正確解釋其原因和指導(dǎo)他們有效尋求合法的補(bǔ)救措施。顯然，這樣高的實(shí)踐要求在今天的社會(huì)中是很難得到落實(shí)的。

正由于通過代議制民主程序來有效界定公共利益存在理論和實(shí)踐上的困難，所以在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，一方面我們既可看到一些國(guó)家的代議制民主過程中不同政黨之間的惡斗，也可看到一些國(guó)家的代議制民主過程中的一言堂；另一方面我們還可看到，當(dāng)通過代議制民主程序制定的公共政策無法使社會(huì)各方的實(shí)質(zhì)利益實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)結(jié)時(shí)，社會(huì)公眾表現(xiàn)出的政治冷漠，以及對(duì)這些公共政策賦予自己法定責(zé)任的有意逃避現(xiàn)象更是觸目驚心。這正如著名公共管理學(xué)家喬治·弗雷德里克森所指出：“代議制原則使個(gè)人喪失了對(duì)價(jià)值、信仰和行為的最終責(zé)任……它是以犧牲自我管理和自治為代價(jià)的……而自由與公民精神是相互依存的。人們?nèi)绻粚?duì)決定其共同生活的政策做出一致的考慮，進(jìn)行共同的決策，采取集體的行動(dòng)，對(duì)此不承擔(dān)直接的責(zé)任，那么人們就沒有真正的自由可言，不管他們享有多少保障權(quán)、隱私權(quán)和不受干涉的自由權(quán)”?！?〕其必然結(jié)果是，“公民和公民群體經(jīng)常感覺到他們選舉的代表并未有效地代表他們的意愿。公民所關(guān)心的問題和感到委屈難過的事情經(jīng)常得不到解決”的現(xiàn)象便時(shí)有發(fā)生?！?0〕

由此不難看出，代議制民主程序作為界定公共利益的程序保障系統(tǒng)雖然作用巨大，但仍是不充分的，所以使代議制民主程序在界定公共利益中做到揚(yáng)長(zhǎng)避短十分重要。這就要求我們：一方面要努力推動(dòng)代議制民主程序不斷完善，使其在有效界定社會(huì)各方利益的共同點(diǎn)這類公共利益時(shí)能更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一方面，在代議制民主程序?qū)怖娴挠行Ы缍y以發(fā)揮作用的地方，則應(yīng)努力尋找新的民主程序來補(bǔ)充或替換代議制民主程序，從而使界定公共利益的程序保障系統(tǒng)臻于完善。

2.創(chuàng)新公民直接參與的協(xié)商民主程序，有效界定公共利益

通過公民直接參與的協(xié)商民主程序來界定公共利益，是指政策主體邀請(qǐng)公民團(tuán)體或個(gè)人直接參與公共政策的制定過程，通過各方充分表達(dá)自己的利益訴求和認(rèn)真考慮他人的的利益訴求，在平等協(xié)商和彼此妥協(xié)的基礎(chǔ)上形成對(duì)公共利益的共識(shí)，最終制定出公共政策的活動(dòng)過程。在當(dāng)代社會(huì)中，當(dāng)需要有效界定社會(huì)各方利益的平衡點(diǎn)，或需要有效把握如何正確關(guān)照社會(huì)弱勢(shì)群體利益時(shí)，運(yùn)用公民直接參與的協(xié)商民主程序來界定公共利益就顯得十分重要了。

總起來看，公民直接參與的協(xié)商民主程序包括以下三個(gè)要點(diǎn)：一是自由參與，機(jī)會(huì)均等。協(xié)商民主程序要求保障公共決策過程在機(jī)會(huì)均等條件下對(duì)所有人開放，保證所有的利益相關(guān)者都能自愿參與進(jìn)來，進(jìn)行有效的辯論和商討；二是相互尊重，公開討論。協(xié)商民主程序要求在公共討論過程中，參與者都能自由、公開地表達(dá)自己的觀點(diǎn)和理由，并能尊重和理性對(duì)待他人的不同意見和理由，從而將個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與公共問題聯(lián)系起來，使個(gè)人偏好朝公共理性的方向發(fā)展，最后形成每個(gè)參與者都愿意接受的結(jié)果；三是理性反思，實(shí)現(xiàn)妥協(xié)。協(xié)商民主程序要求用能整合國(guó)家理性、政黨理性、利益集團(tuán)理性和個(gè)人理性的公共理性來指導(dǎo)公共討論過程，使人們能堅(jiān)持科學(xué)化的理性訴求，放棄情緒化的非理性的訴求，從而使公共決策結(jié)果既不受外界壓力的影響，也不需少數(shù)派“委曲求全”，而最終建立在經(jīng)過公共理性反思而達(dá)成的自愿妥協(xié)的基礎(chǔ)上。

顯而易見，在公共決策中，當(dāng)各類利益主體數(shù)量有限且相對(duì)明確，他們相互間的利益關(guān)系又比較直接時(shí)，公民直接參與的協(xié)商民主程序作為界定公共利益的程序保障系統(tǒng)的優(yōu)越性就十分突出了。在我國(guó)，從1996年開始，以《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、《中華人民共和國(guó)立法法》的相繼頒布實(shí)施為標(biāo)志，陸續(xù)對(duì)行政處罰、價(jià)格調(diào)整、行政立法等領(lǐng)域的公共決策體制進(jìn)行了重大改革，正式引入了聽證制度，表明我國(guó)公民直接參與的協(xié)商民主程序也正式進(jìn)入公共管理領(lǐng)域，一種完全不同于代議制民主的新民主方式——協(xié)商民主，在我國(guó)公共生活中也快速發(fā)展起來，成為了界定公共利益的有效武器。

當(dāng)然，與代議制民主程序相比，公民直接參與的協(xié)商民主程序也存在著組織難度大、效率較低等明顯缺點(diǎn)，再加上從世界范圍看，建立和完善公民直接參與的民主程序尚屬新生事物，而在我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)過程中，它更具有創(chuàng)造性和挑戰(zhàn)性，所以，應(yīng)根據(jù)我國(guó)基本國(guó)情的需要與可能，抓緊抓好公民有序參與公共政策制定的制度創(chuàng)新和公共理性的培育。在制度創(chuàng)新方面，各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要“圍繞完善重大決策的規(guī)則和程序，建立三方面制度，即社情民意反映制度、與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度、完善專家咨詢制度、實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”?！?1〕其關(guān)鍵點(diǎn)在于要通過制度框架和法定程序的確立，保證公共部門邀請(qǐng)公民參與公共決策的自覺性和公民直接參與的有序性。在公共理性的培育方面，其關(guān)鍵點(diǎn)在于要使社會(huì)各方確立公民直接參與公共政策制定的正確動(dòng)機(jī)。要使公共部門和每一個(gè)公民都懂得，公民參與公共政策制定的目的應(yīng)當(dāng)是，通過公民權(quán)的體現(xiàn)和公民精神的追求來有效界定公共利益。這種公共理性的培育，對(duì)于公民直接參與的民主程序的建立和完善也起著關(guān)鍵性的作用。

〔1〕 〔古希臘〕亞里士多德.政治學(xué)〔M〕.商務(wù)印書館,1996.133-134.

〔2〕 〔法〕盧梭.社會(huì)契約論〔M〕.商務(wù)印書館,1996. 135.

〔3〕 彭和平,竹立家,等編譯.國(guó)外公共行政理論精選〔M〕.中共中央黨校出版社,1997.56-58.

〔4〕 〔美〕 托馬斯．R．戴伊.理解公共政策〔M〕.華夏出版社,2004. 32.

〔6〕馬克思恩格斯全集：第46卷，上〔M〕.人民出版社，194.

〔7〕 〔8〕 〔美〕珍妮特．v．登哈特，羅伯特．B．登哈特.新公共服務(wù)—服務(wù)，而不是掌舵〔M〕.中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.69.

〔9〕 〔10〕 〔美〕喬治．弗雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.35.

〔11〕 江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告〔R〕.

〔責(zé)任編輯：正 惠〕

D632

A

1008-9187-(2012)02-0074-05

王建軍，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授；

王建容，四川大學(xué)公共管理學(xué)院講師，四川 成都 610064。