“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”的“地權”回應①

陳 明

“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”的“地權”回應①

陳 明

近年來，包容性發(fā)展理念在世界范圍內得到了普遍認同，一種包容性的發(fā)展價值觀呼之欲出。城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展這一理論主張，為包容性發(fā)展的實踐找到了具體的主體和客體。從民國時期的鄉(xiāng)村土地權外流，建國后工農產品的價格剪刀差，到改革開放后，農地過度非農化，土地問題既是城鄉(xiāng)排斥的重要歸因，又是城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展實踐的回應起點。包容性發(fā)展觀在當前我國農村地權制度中可以從三個方面體現(xiàn)出來，一是宏觀層面的農地流轉制度安排上，既要立足于農業(yè)的延續(xù)與發(fā)展，又要立足于“最不利者”的權利保護;二是中觀層面的土地行政干預行為中，要有效劃分權力和市場邊界，保護農村土地的市場價值;三是微觀層面的農村土地沖突的社會治理中，權利保護要向處于弱勢一方傾斜。

城市包容鄉(xiāng)村;包容性發(fā)展;地權

一、從“包容性增長”到“包容性發(fā)展”再到“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”

自2007年以來，亞洲開發(fā)銀行、世界銀行等國際性組織的報告中都提出了“包容性”的概念，中國國家主席胡錦濤自2008年起，連續(xù)三年在多種場合引用和詮釋“包容性”這一理念，特別是2011年4月14日-16日，在中國海南召開的博鰲亞洲論壇年會上，以“包容性發(fā)展”為主題詞，掀起了研究與實踐“包容性發(fā)展”的高潮。系統(tǒng)地回顧包容性理念的演進，可以發(fā)現(xiàn)：其中經歷了從“包容性增長”到“包容性發(fā)展”的躍升。

(一)從“包容性增長”到“包容性發(fā)展”

從世界范圍看，包容性增長與包容性發(fā)展概念是交替出現(xiàn)的，但是，在中國語境下，明顯經歷了一個概念躍升的過程。陳華、張梅玲 (2011)就認為，“包容性增長”的邏輯延伸就是“包容性發(fā)展”，而“包容性增長”的國際擴展就是和平發(fā)展?！?〕杜志雄、肖衛(wèi)、東詹琳 (2010)指出在發(fā)展經濟學中，“經濟發(fā)展”不僅包括經濟總量的擴張，還包括經濟結構的調整、發(fā)展方式的轉變、資源節(jié)約和環(huán)境保護、制度優(yōu)化及整個社會經濟體制的轉型和重構等，是一個比“經濟增長”內容更為廣泛的概念。綜合起來看，關于從包容性增長到包容性發(fā)展的躍遷，已經在政治闡釋、經濟應用和學術研究上普遍達成了默契。

(二)從“包容性發(fā)展”到“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”

包容性發(fā)展是針對當前國際、國內環(huán)境中，普遍存在的強弱不均的“排斥性發(fā)展”現(xiàn)狀而提出的發(fā)展價值觀?！鞍荨北旧硎窍鄬τ凇芭懦狻倍缘?，因此，發(fā)現(xiàn)排斥現(xiàn)象才能提出包容的問題。將“包容性”投射到中國當下的社會現(xiàn)實中，我們將會發(fā)現(xiàn)許多強弱排斥的現(xiàn)象，其中，尤以城鄉(xiāng)關系的失衡以及城市對鄉(xiāng)村的排斥為最巨。

在人類文明史上城市和鄉(xiāng)村的對立是顯見的，馬克思就曾說：“城鄉(xiāng)之間的對立是隨著野蠻向文明的過渡、部落向國家的過渡、地方局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著全部文明的歷史并一直延續(xù)到現(xiàn)在?！薄?〕不過，我們認識到，馬克思的城鄉(xiāng)對立論是把城市和鄉(xiāng)村放在對等的地位上來展開的，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)格局也確實如此。因為，從功能上看，城市作為政治活動與經濟交換的場所，而廣袤的鄉(xiāng)村作為散居和從事農業(yè)生產的場所，其兩者之間長期維持著一種恰當?shù)木狻Ｈ欢?，近代以來，社會發(fā)展的一個地理特征就是：城市的中心地位加強，而鄉(xiāng)村卻越來越走向邊緣化;同時，城市居民的地位在上升，而農民的地位在逐步下降。在我國，改革開放30多年來，我國貧困人口比例大幅度下降，但基尼系數(shù)也顯著上升，已經從1981年的0.31上升至2009年的0.47。城鄉(xiāng)及地區(qū)間收入的不同步增長，造成了收入差距的日益擴大，1985年-2005年，城鄉(xiāng)人均收入的比例由1.9：1上升至3.2：1，而沿海地區(qū)和西部省區(qū)的人均收入比例由1.4：1上升至2：1左右。〔3〕這些量化的指標只是反映了“城市排斥鄉(xiāng)村”現(xiàn)象的冰山一角，在諸如土地、戶籍、社會保障等城鄉(xiāng)二元的排斥性制度設計下，導致了城市對鄉(xiāng)村排斥的持久性、長期性與根本性。對此，筆者認為，在包容性發(fā)展的理念下，當我們把目光投向嚴重的城鄉(xiāng)二元對立結構時，提出“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”的理論見解，就順理成章了。在包容性發(fā)展的多種含義中，本文將著重討論其中的一個要義，即“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”。而在城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的理論思考中，本文將從“地權”這一核心問題上進行回應。這就是本文的立意。

(三)從“地權”切入“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”的價值觀

在當前的城鄉(xiāng)關系中，存在著因排斥性的制度設計而產生的排斥性關系，而在這一排斥性城鄉(xiāng)關系中，又以“土地問題”最為糾結。因為，土地是農民賴以生存的基礎，也是農民參與市場經濟必備的物質條件;土地制度是農村的基礎性制度;由土地引發(fā)的一系列社會問題是困擾政府和學界良久的難題，由此，產生了一個非常獨特的概念，即“中國土地問題”。但是，筆者尚未發(fā)現(xiàn)把“包容性發(fā)展”理論與“中國土地問題”結合起來的研究性文獻。筆者認為，城市和鄉(xiāng)村關系，可以從地權變動這個側面進行觀察。這樣做有著雙重的價值：一方面，可以豐富和拓展包容性發(fā)展的理論內涵，讓這一理論更有解釋力、穿透力和實踐性;另一方面，也可以從這一跨領域的考察中，找到解決中國土地問題乃至整個城鄉(xiāng)關系問題的鑰匙。

依照這一邏輯，本文進行了三個層次的理論設計：第一，對“地權”在近代以來進行歷史考察，意在闡述“地權”在近代勃興的城鄉(xiāng)排斥中扮演著何種角色;第二，從理論上分析包容性發(fā)展的需求，其中，作為理論載體仍舊是“地權”;第三，以包容性理念輻照城鄉(xiāng)關系及“地權”結構，以期探求包容性的地權制度雛形。本研究，既確證了土地問題是城鄉(xiāng)排斥的重要歸因，又有目的把土地問題治理作為城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展實踐的回應起點。

二、三個時期的歷史考察：從“土地權外流”到“過度非農化”

(一)民國時期：鄉(xiāng)村土地權外流

考察城市和鄉(xiāng)村的關系，應當從弱勢一方著手。城市的繁榮人所共見，但這不足以說明二者存在著排斥現(xiàn)象，只有發(fā)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的貧弱之后，這一邏輯才能成立。在社會發(fā)展緩慢的情況下，城市的中心地位并沒有突現(xiàn)出來，而鄉(xiāng)村也并不顯得其邊緣性。在我國，明顯的城鄉(xiāng)對立，始于清末民初。那時，中國城市和外部資本相結合，具有了一些資本主義的特征，而這種外部環(huán)境對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的排斥作用，可以從地權的流動上反映出來。R.H.托尼教授就說：“看來，在某些地區(qū)正在出現(xiàn)……不在地主階級。①費孝通等學者專門做過論述：所謂不在地主階級是指居住和主要活動在城鎮(zhèn)，但是占有鄉(xiāng)村大量土地的群體。與之相對的是住地地主。這個階級和農業(yè)的關系純粹是金融性質的?！瓝?jù)說，在廣東三角洲，85%的農民是佃農，在上海附近，95%是佃農?！薄?〕如此之高的租佃率在傳統(tǒng)的農村是不多見的。這一時期，金融性質的地權外流造成了大都市周圍農村租佃率畸高。在正常的封建經濟環(huán)境中，通過封建地租和國家賦稅這兩條渠道聚斂起來的錢財，都不足以產生一個能使租佃制迅速擴展的推動力。然而，在工商業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，情況就會完全不同。這時候，農民的勞動價值除了以地租和賦稅的形式被地主和國家征收之外，還要通過商品市場、金融市場和勞動力市場，被商人、高利貸者和產業(yè)資本家所占有。這些以商業(yè)利潤、借金利息、工廠利潤等形式從農民身上榨取的財富，不僅遠比地租和賦稅的總和還要多，而且財富的增殖速度也快得多?！?〕

費孝通先生是贊成托尼教授的結論的，即他同意托尼所說的大都市周圍的地權容易外流。但是，對地權外流的原因，費老卻有不同的見解。他認為，農村地權外流的主要原因是金融竭蹶，而導致金融竭蹶的是農村手工業(yè)被擠垮后農民生計的難以自給。〔6〕盡管在原因上有著不同的認識，但是，費孝通和托尼的分析又印證了一個更為嚴重的事實——地權和生計相互勾連，生計出現(xiàn)危機往往導致地權外流，而手中無地又會使生計陷入更艱難的境地。

(二)建國后：工農產品的價格剪刀差

1949年，中國共產黨在全國執(zhí)政以后推行了自己的治國方略，原本的官僚資本家和地主階級一夜之間被打倒，作為工人階級盟友的農民再也找不到對立的階級了，同時，連接城市和鄉(xiāng)村的資本流也中斷了。自此，城市和鄉(xiāng)村關系沒有了資本性和階級性，但是，鄉(xiāng)村的邊緣地位沒有就此扭轉，而是陷入了組織化和普遍性的資源抽取之中。

1953年土地改革①許多老解放區(qū)的土地改革在1947年左右就開展了，但全國 (除西藏、臺灣)土地改革的完成是在1953年。之后，在全國形成了土地歸公的格局，也就是說，地權的流動基本上停止了，城市和鄉(xiāng)村之間的關系對立與資源抽取變換了一種方式，即“工農產品價格剪刀差”?！暗貦唷本推浔倔w而言是“一束權利”，即“地上附屬物”和“地上產出物”也都是地權的一部分。在全國消滅了土地私有制之后，城市對鄉(xiāng)村的資源抽取是借助于地上產出物的外流達到的，這同樣是對“地權”的一種侵蝕。價格剪刀差存續(xù)的時間界限，大體上是從1949年到1992年。有學者采用計量經濟方法對這一時段的工農業(yè)剪刀差進行了估計，結果發(fā)現(xiàn)，城市工人的福利所占權重遠遠高于農民的福利。此外，政府也更重視資本積累而輕視居民福利?！?〕不過考慮到1952年新中國各項制度才基本確立，1978年以后，隨著體制改革的不斷深入，城市和鄉(xiāng)村的差別很難用價格剪刀差一個因素來分析，因此，對剪刀差的具體數(shù)據(jù)的分析，以1953-1978年為時間節(jié)點更有實際意義。在這一時期，國家通過工農業(yè)產品的剪刀差，從農村為城市的工業(yè)化抽取了6000-8000②相關研究參見：凌志軍.中國經濟改革備忘錄 (1989-1997)〔M〕.上海：東方出版中心，1998：28.發(fā)展研究所綜合課題組.改革面臨制度創(chuàng)新〔M〕.上海：上海三聯(lián)書店，1998：7.億的建設資金。

(三)改革開放后：農地過度非農化

新中國工業(yè)發(fā)展的早期，社會發(fā)展的約束主要在于資本原始積累的匱乏;而改革開放之后，隨著經濟的全面恢復與發(fā)展，社會發(fā)展的“地理約束”與“空間約束”愈發(fā)明顯起來。在任何現(xiàn)代國家的發(fā)展中，土地都扮演了重要的角色，幾乎所有國家和地區(qū)的現(xiàn)代化進程無不是伴隨著城市化和農地非農化的推進而展開的。由于中國正處于快速農地非農化時期，1978-2003年，共有470.15萬公頃的耕地轉化為建設用地，年均29.38萬公頃，而且耕地減少的趨勢還在加快，短期內可能無法逆轉?！?〕從單獨的一組數(shù)據(jù)可能無法形成對中國農地非農化的直觀印象，然而，諸多學者的研究都發(fā)現(xiàn)：中國的農地非農化存在著“嚴重過度”的現(xiàn)象。從國際比較來看，早在1996年我國大陸城鄉(xiāng)建設用地總量就已達21.8萬平方公里，位居世界第一;城鎮(zhèn)人均占地133平方米，是一般城市國家標準上限的133%，是首都和特區(qū)城市國家標準上限的111%，是世界城市人均實際占地的160%多。〔9〕

從中國的農地非農化過程來看，也夾雜著許多“過度性損失”。譚榮、曲福田 (2006)把農地非農化中的過度損失部分，細分為代價性損失、過度性損失Ⅰ和過度性損失Ⅱ。代價性損失是指，在市場功能完整的條件下，區(qū)域經濟增長中必需的農地非農化數(shù)量，也就是經濟增長必須付出的、合理的代價。過度性損失I是指，由于市場失靈，沒能將農地利用中生態(tài)環(huán)境、食物安全等非市場價值納入成本效益決策，低估農地價值而造成的過多的農地占用或損失。過度性損失II是指，由于政府失靈，扭曲土地價格，排斥市場機制對農地的配置而導致的對土地資源過度需求而引起的過度農地損失?！?0〕基于這一討論，再來回顧中國目前的農地非農化過程，土地的生態(tài)效益被低估、政府失靈和市場失靈同時存在等因素增加了農地非農化的過度性損失。因此，城市化的過程從地理格局上看城市是擴大了，貌似城市在“包容”鄉(xiāng)村發(fā)展，但是，農地非農化的過程，往往直接造成鄉(xiāng)村村社結構的改變和失地農民的增加，因此，農地的“過度非農化”是城市排斥鄉(xiāng)村的當代形態(tài)。

總之，“地權”是城鄉(xiāng)關系的一個基本元素，無論是民國時代的“土地權外流”，社會主義建設時期“價格剪刀差”形式的侵犯，還是改革開放時期的“農地非農化”，城市對鄉(xiāng)村的排斥行為都沒有離開過土地。因此，筆者認為，城鄉(xiāng)關系有著多元的特點，形成這一關系格局的因素也是多重的。但是，當我們發(fā)現(xiàn)了“地權”這一重要元素后，無疑是找到了“解構”與“建構”城鄉(xiāng)關系的“一條脊椎骨”。

三、國家地權制度：從工具性手段到包容性制度的客觀要求

從國家制度安排的層面看，對土地問題的認識并不僅僅限于經濟的視角，更多的是加以政治的考量，中共建政之后對此則更加慎重。建國之初，積貧積弱的中國首先采取發(fā)展重工業(yè)的策略以穩(wěn)固根基，那時，鄉(xiāng)村遭遇到了資源的抽取，這里更多的是體現(xiàn)了國家與政治的考量。改革開放以后，基于對經濟效率的追求，農民的土地權利仍舊未能得到完整的保護，這也是基于政治的考量。從這個意義上看，國家只是把“地權”的安排當做一種工具性的政治手段，而沒有考慮到這樣的制度安排對城鄉(xiāng)關系會產生何種意義上的消極影響。但是今天，無論是從資源調控的角度，還是從風險社會的角度看，城鄉(xiāng)關系都呼喚著一種包容性發(fā)展的制度設計與價值觀，因為，這是社會公平發(fā)展的一種客觀需要。

(一)基于“資源調控理論”的城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的

客觀要求

王滬寧認為，國家在社會發(fā)展中要發(fā)揮社會調控的作用，但是社會調控形式不可能超越一定的社會資源總量，因此，對調控形式的選擇就會受到資源總量的客觀限制。〔11〕中國的工農業(yè)政策的發(fā)展史，也就是國家在各個產業(yè)和行業(yè)中所開展的社會調控的歷史過程，充分地說明了這個道理。建國之初，基于國家整體資源并不豐富，新中國要獲得穩(wěn)固的國家地位并得到國際社會的承認，選擇的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和軍事工業(yè)的道路。這一點，在王滬寧的分析中也有闡釋。比如，他認為，從社會的戰(zhàn)略發(fā)展來看，要有效增加社會資源總量，首先應先培育滋生資源的部門，而非消耗資源的部門，因此，經濟戰(zhàn)略將主要社會資源用于生產性領域，即生產資料的生產;而與人相關的需求在短時期內是不可能全然滿足的。同時，他還談到，較小的社會資源可能達到超極限的效果。實際上，是將相當大的一部分人口置于社會調控之外，任其在自然經濟中自然生長，而把社會資源用于有限的一部分人口?！?2〕

在改革開放前的幾十年中，農業(yè)、農村和農民不但被置于國家的調控之外，反而被抽取了大量的資源用于工業(yè)和城市發(fā)展。歷史地看，農民為工業(yè)化和城市化作出的資源讓渡不僅僅表現(xiàn)在這一輪，還有第二輪，那就是改革開放之后農村對城市的人力資源、土地資源的供給。既然國家的社會調控手段和方向應該以社會資源總量為限，那么，在國家積貧積弱的情況下選擇優(yōu)先發(fā)展工業(yè)是無可厚非的。但是，在國家的社會資源總量足夠多之后，以城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的調控導向來帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，甚至在一定程度上讓某些社會資源向農村傾斜就是理所當然了。從發(fā)展貢獻上講，農村和農民為新中國的社會主義建設讓渡了大量的物質財富和人力資本，那么對其進行利益補足，他們也是受之無愧的。

(二)基于“風險社會”視野的城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀需求

基于資源調控視角下的城市-鄉(xiāng)村關系的分析，本質上還是一個“短缺社會”的分配問題，然而，今天的中國正處于一個不同于簡單傳統(tǒng)社會的復雜的現(xiàn)代社會。在復雜的社會中，這種“與短缺社會的分配相關的問題和沖突，同科技發(fā)展所產生的風險的生產、界定和分配所引起的問題和沖突相重疊”，〔13〕這就是西方理論界稱之為的“風險社會”。今天的城市-鄉(xiāng)村關系正處在“風險社會”這一歷史范疇之內。

檢視民國時期的土地權外流現(xiàn)象，可以發(fā)現(xiàn)，具有資本屬性的近代城市與其周圍鄉(xiāng)村之間已經形成了明顯的中心-邊緣的特性，大量的地權以金融關系的方式流入城市，正是財富由邊緣向中心轉移的集中表現(xiàn)。這一時期財富流動雖然劇烈，但其范圍并不廣泛，比如費孝通先生在考察云南的地權狀況時就沒有發(fā)現(xiàn)類似的情形。其原因有二：一是從區(qū)位上分析，這種財富轉移是與大都市的位置相關聯(lián)的;二是從過程上分析，這種交易從較普遍意義上講是遵循市場規(guī)則的。因此，總體而言，地權流動雖具資本性、但無普遍性;雖具階級性但無組織性。然而，建國之后的城鄉(xiāng)關系卻正好相反，無資本性但具普遍性、無階級性但具組織性。一方面，其普遍性是不言而喻的。分階段看，在改革開放之前，工農業(yè)產品的價格剪刀差是在全國普遍存在的，全國的農民都經受著同樣的政策性抽取。而改革開放之后，隨著各地經濟的蓬勃發(fā)展，無論是東南沿海還是西北內陸等地區(qū)都進行著農地非農化的波動。另一方面，其組織化的表征就更明顯了，政府是現(xiàn)代社會最大的組織，也正是這一組織推動和維護了工農產品的價格剪刀差與農地過度非農化的進程。

筆者認為，在傳統(tǒng)社會中，國家對鄉(xiāng)村所采取的不公平的、普遍化的資源抽取方式，可能離風險社會還很遠;因為在那時，我們的主流意識形態(tài)基本達成了兩項共識：一是地權歸屬要維護社會主義的基本要求，即公有制;二是在發(fā)展重工業(yè)中鄉(xiāng)村要為城市做貢獻。但是，在現(xiàn)代社會中，源于政府高度組織化的、農地非農業(yè)化的過度性而產生的各種不負責的政府行為，可能正應和著“風險社會”的基本邏輯。因為，以地權為核心的各種農村“土地沖突”可能會產生多重的社會風險。在人類歷史上，任何一種新的社會發(fā)展觀的提出，都是以現(xiàn)實社會中的一定問題為基礎的?！帮L險社會”是世界性的，對此，國際社會都在選擇應對之策，而包容性就孕育于對“社會風險”的認知之中。面對以地權為核心的、多重的中國農村土地沖突所潛存著的巨大的社會風險，倡導一種包容性的發(fā)展觀，尤其是城市包容鄉(xiāng)村的發(fā)展觀，是適宜的，也是前瞻的。

四、包容性的而非排斥性的制度安排：承接包容性發(fā)展理念

一種發(fā)展的價值觀，要真正起作用就必須對現(xiàn)實的經濟社會結構產生影響，而這一影響不可能是一蹴而就的，合理的路徑是在經濟社會的基本結構中，找到一個契入點來實踐和應用。在本文中，筆者把這個契入點定格在城鄉(xiāng)地權關系上，以期從這里實現(xiàn)城市對鄉(xiāng)村包容性的發(fā)展。這一啟動，從學理上講需要兩個階段：一是包容性發(fā)展觀對城鄉(xiāng)關系的輻照;二是包容性發(fā)展觀在土地制度上的表達。

(一)包容性發(fā)展觀對城鄉(xiāng)關系的輻照

德尼·古萊告誡我們說，發(fā)展的主要標準并不是生產或物質福利的增加，而是人們生活質量的充實。經濟增長和貨品數(shù)量增加無疑是需要的，但并非任何種類的增加或增長都應不惜代價地去取得。而目前存在的問題是：發(fā)展手段絕對化 (主要指人被工具化)、價值物質化等?！?4〕這些發(fā)展倫理學所思考的問題，在中國現(xiàn)存的城鄉(xiāng)關系中都能找到其痕跡。因此，減少一些人的所有以便其他人可以發(fā)展——這可能是策略的，但不是正義的，〔15〕因此，在中國城鄉(xiāng)二元結構的現(xiàn)實中，可以通過城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的理路對這一結構性的城鄉(xiāng)關系進行解構，以建構一種新型的城鄉(xiāng)關系。筆者認為，包容性發(fā)展觀對城鄉(xiāng)關系的輻照，或者說城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展，應該主要思考兩個維度。

第一，在發(fā)展存量上，城市要加強對鄉(xiāng)村的轉移支付。就這一點而言，城市是單向度的責任方與行動者;換言之，它是城市從道德上與情感上基于過去對鄉(xiāng)村資源抽取的一種補償。無論是農村基礎設施建設還是惠農補貼，都屬于有效補益，問題是，城市不可能構成行動主體，因此，這一補償?shù)男袆又黧w應是各級政府。最為明顯的一種補益形式是：2006年取消了農業(yè)稅，可以說，它是對農村的最大、最普遍的補益。因此，政府應積極采取轉移支付的方式，全方位地增加“三農”的補益性投入。

第二，在發(fā)展增量上，城市要強化對鄉(xiāng)村的利益讓渡。簡單地說，當城市和鄉(xiāng)村出現(xiàn)在同一個發(fā)展場景的時候，城市應該有必要的退讓。其原因在于：城市通過數(shù)十年的積累和發(fā)展已經形成了相對于鄉(xiāng)村的強勢地位，無論城市是否采取對鄉(xiāng)村的壓制行為，鄉(xiāng)村都處于弱勢地位。因此，當二者在發(fā)展場景中作為平等的主體出現(xiàn)的時候，應當賦予鄉(xiāng)村部分的優(yōu)先權。由于鄉(xiāng)村不是具體的個人，因此，這樣的策略并不影響社會正義。

(二)包容性發(fā)展觀在“地權”制度中的表達

目前，圍繞我國農村的地權制度，包容性發(fā)展觀可以在三個層面中體現(xiàn)出來，即宏觀上的農地流轉的制度安排、中觀上的土地行政干預行為與微觀層面的農村土地沖突的社會治理行為與措施。

第一，宏觀層面的農地流轉的制度安排，既要立足于農業(yè)的延續(xù)與發(fā)展，也要立足于“最不利者”的權利。土地是農民乃至整個社會的物質基礎。雖然，城市化浪潮一浪高過一浪，農地非農化的進程一年高過一年;但是，在今后相當長的一個時期內，中國的農民還是要多于市民。對于農民來說，最重要的依舊是土地及其農業(yè)產出。因此，實現(xiàn)城市對鄉(xiāng)村的包容性發(fā)展，還必須立足于農業(yè)的延續(xù)、發(fā)展與進步。城市對鄉(xiāng)村的包容性發(fā)展，切忌不能延續(xù)當下社會發(fā)展中的“城市思維”，即以城市人的理性來統(tǒng)攝鄉(xiāng)村、格式化鄉(xiāng)村。

歷史地看，從集體化時代走出來的農民，是比較親睞家庭承包制式的小農經營模式的;而今天，當越來越多的農民不再單純依靠土地資源而生存的時候，農村集體土地的流轉和規(guī)?；洜I又成為農村發(fā)展與提高土地效率的一種時代呼喚。一種新的制度安排必然會涉及到多方利益相關者之間的力量博弈與策略選擇。需要慎重的是，這樣一種合乎時代要求的農村土地流轉的制度安排會變成一種強者的盛宴，這勢必會成為一種潛存著多種社會風險的游戲，這一點，我們從農村土地沖突的多重風險中可見一斑。因此，以包容性發(fā)展理念待之，以城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的理念待之，以強者讓渡弱者的“差別性原則”待之，在制度安排中，充分尊重與保障處于弱者地位的“三農”的權利，既要獲得城鄉(xiāng)發(fā)展成果的均平性，又要實現(xiàn)城鄉(xiāng)關系的協(xié)同性與和諧性。

第二，在中觀層面的土地行政干預行為上，要有效劃分權力和市場的邊界，合理地保護農村土地的市場價值。歷史與現(xiàn)實地看，城市對鄉(xiāng)村的資源性抽取與資源性排斥行為，既有資本的作用，也有政治與行政權力的干預。從應然的角度看，當市場失靈無法抑制資本的侵犯時，政治與行政權力就應該發(fā)揮其公正與正義的調節(jié)作用，然而，我們面對的現(xiàn)實是，政治與行政權力的干預常常加劇了“市場失靈”的程度，從而使土地價格嚴重偏離其市場價值。恩格斯曾說過：“在政治權力對社會獨立起來并且從公仆變?yōu)橹魅艘院?，它可以朝兩個方向起作用，或者按照合乎規(guī)律的經濟發(fā)展的精神和方向在起作用，在這種情況下，它和經濟發(fā)展之間就沒有任何沖突，經濟發(fā)展就加速了?；蛘哌`反經濟發(fā)展而起作用，在這種情況下，除去少數(shù)例外，它照例說是在經濟發(fā)展的壓力下陷于崩潰?！薄?6〕

在今天農村土地的行政干預中，我們更多的是看到了恩格斯所說的“違反經濟發(fā)展而起作用”，即作為國家政權代理人的地方政府對鄉(xiāng)村地權的管控，從而造成了對“最不利者”權利侵犯的不斷升級，甚至有時，權力的干預與鄉(xiāng)村地權直接發(fā)生沖突，從而給農村社會以及整個社會的發(fā)展帶來了多重的風險及問題。因此，在當前我國土地行政管理的政策與制度格局下，限制政府權力的過度干預，尤其是防止政府權力和農民地權直接發(fā)生沖突，顯得尤為緊迫。在這一理路下，基于包容性發(fā)展的理念，提倡一種政府包容社會、城市包容鄉(xiāng)村、強者包容弱者以及政府包容市場的發(fā)展心態(tài)是必要的。

第三，在微觀性的農村土地沖突的社會治理中，權利保護要向處于弱勢一方傾斜。目前，中國農村源于土地而引發(fā)的一系列問題，長期困擾著中國社會各界，其中，最為突出的就是近些年來爆發(fā)頻率不斷上升的“農村土地沖突”現(xiàn)象。當然，沖突只是問題的表征，其深層的原因既有土地制度理念的因素，也有土地管理體制的因素。在講到所謂的“貴者”與“賤者”的關系時，霍布斯曾經說過這樣一段非常深刻的話，他說：“貴者的尊榮地位之所以有價值，就在于他們能施濟賤者，否則就一無價值了。他們所做的暴行，壓迫和傷害并不能因為他們地位尊貴而得到寬宥，反倒是要因此而加重罪行，因為他們最沒有必要犯下這些行為。偏袒貴者將會以如下的方式造成后果：豁色將滋生驕橫、驕橫又滋生仇恨、仇恨則使人不顧國家的毀滅，力圖推翻一切壓迫人和侮辱人的貴族作風。”〔17〕

當然，霍布斯所說的情景早已時過境遷了;但是，值得我們深思的是在我國農村土地沖突的諸多場景中，我們是不是隱約看到了霍布斯所說的“貴者對賤者的暴行”，更為嚴重的是我們的制度設計與行政干預行為是不是也在縱容著這一類的“暴行”。有問題就有沖突，有沖突就必須進行治理，否則，問題與沖突就會潛存著巨大的社會風險。質言之，我們處理農村土地沖突的思路是不是應該加以更換與調整?對此，借助于城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的價值觀，在包容性發(fā)展的理念下尋求這一沖突的社會治理，就會給我們帶來一些新的思路與措施。具體而言，一方面，在具體的可操作的路徑上，強者以包容的心態(tài)增加對弱者在物質與利益上的補益，就實現(xiàn)了霍布斯所言的“貴者尊榮地位之價值”;另一方面，一種更具包容弱者權利的土地制度架構是適宜的，也是必須的。

五、結語：城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展的切入點—— “地權”制度

早在上世紀30年代，鄉(xiāng)村建設派學者梁漱溟先生就感言：“和農業(yè)最有關系的當然是土地問題。常有人怪我們不大愛談土地問題。土地問題怎么樣呢?問題哪個不承認?要緊的是要有辦法。辦法也不難想，要緊的是誰來實行?要知土地問題，問題卻不在土地，而在人與人之間?！晕覀冋J為調整社會關系形成政治力量，為解決土地問題之前提?！薄?8〕

筆者認為，當前，從中國社會資源調控的正當性與現(xiàn)代社會高風險性的理性考量兩個方面來著眼，都共同催生著一種包容性的發(fā)展觀，而本文更著眼于一種“城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展”的價值觀。當用這一發(fā)展觀來反思城市-鄉(xiāng)村關系時，我們卻發(fā)現(xiàn)了“地權”成為了近百年來中國城市排斥鄉(xiāng)村發(fā)展的一種手段;因此，要實現(xiàn)中國社會的包容性發(fā)展，必須從“地權”制度切入。正如梁漱溟先生所言，土地問題不在土地，而在人與人之間。對此，以包容性發(fā)展的價值觀來輻照城鄉(xiāng)關系，不失為一種理路。前提已經有了，問題的解決似乎已見曙光。

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D668

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1008-9187-(2012)02-0008-06

①通訊作者，劉祖云，南京農業(yè)大學公共管理學院教授，博士生導師，江蘇 南京 210095。

國家社會科學基金重大招標項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”(11＆ZD070)

陳明，南京市雨花臺區(qū)住房和建設局職員，碩士研究生，江蘇 南京 210095。

正 惠〕