我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化原因探析

拓志超

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

引言

國(guó)內(nèi)學(xué)者就城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究已經(jīng)很豐富，從各個(gè)方面各個(gè)角度進(jìn)行研究，并且取得了顯著的成績(jī)，形成了多方面的觀點(diǎn)。但大部分的研究均將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化這一現(xiàn)象默認(rèn)為研究的前提，并在這一基礎(chǔ)上展開(kāi)研究。而對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化出現(xiàn)的原因探討的則很少。本文在對(duì)已有研究綜述的基礎(chǔ)上，從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度探討城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化出現(xiàn)的原因，為更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。

一、理論解釋

從理論上來(lái)探討城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因，可以概括為兩方面。

首先，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來(lái)講，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，在其工業(yè)化起步及工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)居民間存在著明顯的收入差距，且這種差距在一定時(shí)期會(huì)持續(xù)擴(kuò)張，這是一種普遍的現(xiàn)象 。這種現(xiàn)象導(dǎo)致二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成，即工業(yè)成為相對(duì)發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)業(yè)則相對(duì)落后，除直接表現(xiàn)出了收入差距外，還表現(xiàn)為農(nóng)村居民的生活水平、享受的公共服務(wù)、個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)也極大地落后于城市居民，其中在基本公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)存在明顯的非均等化現(xiàn)象，而且這一現(xiàn)象直接表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)“二元化”。本文就其中幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在進(jìn)行工業(yè)化城市化進(jìn)程中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體情況進(jìn)行總結(jié)(見(jiàn)表1)，來(lái)說(shuō)明這一現(xiàn)象的普遍性。

從表1中可以看出，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，還是正在崛起的韓國(guó)、巴西等發(fā)展中國(guó)家，在上個(gè)世紀(jì)均采取了一系列的措施，促進(jìn)本國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。從這些措施中不難看出，這些國(guó)家在進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，都經(jīng)歷了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，其中就存在著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)象，當(dāng)然，鑒于各國(guó)國(guó)情的不同，這一現(xiàn)象表現(xiàn)是不一樣的。中國(guó)建國(guó)以來(lái)進(jìn)行的工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，必然也會(huì)出現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的二元化，其中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化是這一進(jìn)程中必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象。

其次，從政府職能的角度來(lái)講，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的出現(xiàn)，是政府經(jīng)濟(jì)職能暫時(shí)失效的表現(xiàn)?；竟卜?wù)應(yīng)屬于公共產(chǎn)品，在公共產(chǎn)品的提供上市場(chǎng)是失靈的，這時(shí)需要政府來(lái)提供這些公共產(chǎn)品，而此時(shí)，政府也失靈，這是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的另一個(gè)理論根源。按照公共選擇理論，政府的主要組成成員政治家和公務(wù)員，均是以追求個(gè)人利益和個(gè)人福利函數(shù)的最大化為其行為準(zhǔn)則，是具有自身特殊利益的經(jīng)濟(jì)人，而政府作為社會(huì)公共利益的代表，應(yīng)當(dāng)以公共利益和社會(huì)福利函數(shù)的最大化為其行為目標(biāo)。政治家和公務(wù)員在追求個(gè)人利益最大化的同時(shí)并不必然導(dǎo)致社會(huì)整體公共利益的最大化。由于上述利益沖突，政府“失靈”并非政府行為的無(wú)效，而是政府官員自身的素質(zhì)、能力、職能、作用等方面不到位所造成的，其中就包括失職、權(quán)力尋租、官僚機(jī)構(gòu)的低效率等等。這樣，政府失靈的問(wèn)題是無(wú)法避免的。本文所提到的公共物品供給不足，尤其是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品投資不足，就屬于政府失靈的表現(xiàn)之一，主要由于政府的干預(yù)是一種無(wú)效干預(yù)，即政府的宏觀調(diào)控范圍和方式選擇不當(dāng)或調(diào)控的力度不足，無(wú)法彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”以及維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的需要。

表1 部分發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體情況

二、實(shí)踐原因

(一)我國(guó)城鄉(xiāng)長(zhǎng)期實(shí)行兩種不同的公共產(chǎn)品供給制度

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下我國(guó)的財(cái)政制度相應(yīng)地表現(xiàn)為“二元化”，即在“二元”的財(cái)政制度下，政府對(duì)同一公共服務(wù)，在城鄉(xiāng)居民的收益分享和成本分?jǐn)偵喜扇煞N完全不同的制度安排:在城市，居民基本上可以免費(fèi)或低價(jià)享用，其成本主要由政府承擔(dān);在農(nóng)村，成本則主要是由農(nóng)民通過(guò)名目繁多的非稅方式自我“埋單”，各級(jí)財(cái)政只給予一定補(bǔ)貼。這樣的“二元”財(cái)政制度致使農(nóng)村基本公共服務(wù)的提供缺少財(cái)政支持，成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展巨大差異以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的一個(gè)直接原因。這一結(jié)論可以從我國(guó)近年全社會(huì)固定資本投資中農(nóng)村所占比重不斷下降這一數(shù)據(jù)中得出。

表2數(shù)據(jù)表明，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)固定資本投資的規(guī)模日益擴(kuò)大，但相比而言，農(nóng)村固定資本投資在全社會(huì)所占比重卻在不斷下降，其中的原因也可在一定程度上解釋城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化。

表2 1995－2009年農(nóng)村固定資本投資占全社會(huì)的比重 單位:億元

(二)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品長(zhǎng)期供給不足的原因

1.從供給的角度看，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的最突出原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，這主要是由于公共產(chǎn)品“二元”的供給制度造成的。考察我國(guó)1978年農(nóng)村改革以來(lái)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的發(fā)展歷程，可以得出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的深層次的原因。在此期間，兩大事件或改革的影響較大:其一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，其二是農(nóng)村稅費(fèi)體制改革。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給帶來(lái)了沖擊。一方面家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施極大促進(jìn)了農(nóng)村私人產(chǎn)品的供給，另一方面家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制缺乏對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的激勵(lì)。這一時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要表現(xiàn)出以下特征:首先，部分公共產(chǎn)品的性質(zhì)發(fā)生了改變，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平的提高，部分公共產(chǎn)品逐漸私人化;其次，供給主體發(fā)生了轉(zhuǎn)化，地方政府、村部、農(nóng)民逐漸替代國(guó)家成為公共產(chǎn)品的主要提供者;再次，出現(xiàn)了供給水平的區(qū)域不均衡，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)民個(gè)體收入水平的差距日益拉大，地區(qū)之間、村落之間、農(nóng)民個(gè)體間出現(xiàn)了“非均衡性”，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的區(qū)域不均衡。

之后的農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給再一次形成了沖擊。自2002年農(nóng)村稅費(fèi)體制改革在全國(guó)試點(diǎn)，直至2003年在全國(guó)范圍推開(kāi)。這一改革的推進(jìn)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給再一次產(chǎn)生了沖擊。眾所周知，農(nóng)村稅費(fèi)改革的出發(fā)點(diǎn)是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活狀況。這項(xiàng)改革推進(jìn)近十年，審視改革效果，一方面，這一改革確實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，對(duì)規(guī)范政府稅費(fèi)收繳方式，防止基層政府的亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)行為，減少鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)和人員的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)等方面確實(shí)取得了重大進(jìn)展，另一方面，改革是一把雙刃劍，農(nóng)村稅費(fèi)體制改革惡化了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村稅費(fèi)體制改革在一定程度上是在“倒逼”基層政府，反過(guò)來(lái)這又引發(fā)基層政府對(duì)中央政府的“反倒逼”，其中的行為策略之一就是基層政府減少或者根本不提供公共服務(wù)，從而引發(fā)了基層政府與中央政府的博弈。從供給主體來(lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)體制改革并沒(méi)有更新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，由于這一改革加劇了基層政府的財(cái)政困難，從而大大降低了提供公共產(chǎn)品的能力，農(nóng)民仍然是主要的供給主體;從供給體制本身來(lái)看，這一時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制實(shí)行“一事一議”制，其實(shí)質(zhì)是要繼續(xù)維持城市與農(nóng)村不同的公共產(chǎn)品供給體制的歷史，推卸政府尤其是中央政府的責(zé)任。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革推行的結(jié)果是，不僅中央政府繼續(xù)保持較低的供給水平，基層政府在精簡(jiǎn)財(cái)政的壓力下也不得不逐漸減少甚至放棄農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，而此時(shí)的村部和農(nóng)民個(gè)體出于資金匱乏，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。這也是近幾年，農(nóng)村道路、水利、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)不斷走下坡路的一個(gè)原因。

總體上看，1978年以來(lái)，隨著我國(guó)一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的頒布與實(shí)施，國(guó)家加大財(cái)政支農(nóng)的力度，農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給狀況有一定的改善和好轉(zhuǎn)，但相比于城市而言，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)仍然表現(xiàn)出非均等化的局面。

2.從需求角度來(lái)看，農(nóng)村公共產(chǎn)品需求一直是非“需求主導(dǎo)型”的決策機(jī)制。從農(nóng)村公共產(chǎn)品需求主體來(lái)看，農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品的實(shí)際需求者。目前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)民和農(nóng)村的實(shí)際需要來(lái)決定公共產(chǎn)品的供給內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量，仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期自上而下行政命令式的決策表達(dá)機(jī)制，農(nóng)民作為接收者被排除在供給決策之外。這種非“需求主導(dǎo)型”的供給決策機(jī)制極易導(dǎo)致供給與需求的背離、錯(cuò)位，從而造成公共產(chǎn)品供給的低效甚至無(wú)效。另一方面，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求選擇的表達(dá)機(jī)制不健全。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求者——農(nóng)民并沒(méi)有在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策中顯示自身的偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，這是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求失衡的重要原因。從供給主體講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的直接供給者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是通過(guò)間接選舉產(chǎn)生的，這種制度安排的觀念基礎(chǔ)是“一切權(quán)力屬于人民”，即政府的權(quán)力來(lái)自于選民，其必須按照選民的意志運(yùn)行，進(jìn)而形成對(duì)政府官員行使行政權(quán)力的限制和約束，但中國(guó)農(nóng)民的公法權(quán)利觀念較薄弱，對(duì)“父母官”的行為約束是極其有限的。雖然農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求者，由于受自身文化素質(zhì)的限制和信息的不對(duì)稱，在接受地方政府和村委會(huì)提供的公共產(chǎn)品的決策過(guò)程中，客觀上已失去了對(duì)公共產(chǎn)品的選擇權(quán)?；谵r(nóng)村公共產(chǎn)品供求雙方力量對(duì)比懸殊，在雙方的博弈中，農(nóng)民是一個(gè)分散的沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的弱勢(shì)群體，缺少一個(gè)能代表農(nóng)民利益的中介組織與公共產(chǎn)品供給方進(jìn)行對(duì)話，最終導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求一直是非“需求主導(dǎo)型”。

鑒于上面所提到的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中農(nóng)民需求表達(dá)不暢的問(wèn)題，中央在農(nóng)村稅費(fèi)改革后推行“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品制度，作為對(duì)政府供給為主的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制的重要補(bǔ)充，也是為了提供一種農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制和參與公共產(chǎn)品決策的制度途徑，但通過(guò)實(shí)踐，“一事一議”制效率低下。究其原因，主要是制度存在不規(guī)范，在操作上困難。由于私人利益與公共利益的沖突，很難形成大家都滿意的決策，增加了村民之間達(dá)成一致的成本，降低了公共產(chǎn)品供給效率。同時(shí)在議題的選擇范圍以及決策程序上都缺乏規(guī)范化。正是由于“一事一議”制度效率的低下，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品需求意愿的表達(dá)至今存在障礙，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民的實(shí)際需求不匹配。

3.從供給制度設(shè)計(jì)來(lái)看，城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)供給體制是造成我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化的制度性根源。這也是我國(guó)基本公共服務(wù)均等化區(qū)別于其他國(guó)家之原因所在。由于相關(guān)法律政策的瓶頸效應(yīng)，城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)供給體制，很大程度上導(dǎo)致了城市居民相比農(nóng)村居民享有更為優(yōu)厚的生存條件和發(fā)展機(jī)遇，如戶籍制度、社會(huì)保障制度等的規(guī)約下，導(dǎo)致城市居民與廣大農(nóng)民享有的社會(huì)資源是不對(duì)等的。城鄉(xiāng)二元戶籍分割，也使得進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民總體上無(wú)法為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)所接受，享受不到同等的“國(guó)民”待遇。

三、小結(jié)

一個(gè)國(guó)家在進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，出于戰(zhàn)略的選擇，必然會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的差異化，從而必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化;而政府本身的性質(zhì)也導(dǎo)致了政府在提供公共產(chǎn)品方面存在著“政府失靈”，這也會(huì)加劇城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的程度。這些理論根源可以通過(guò)我國(guó)農(nóng)村改革過(guò)程中農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給得到證明和體現(xiàn)，國(guó)家通過(guò)制定一系列的制度、政策，在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，也必然形成當(dāng)前的城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象。通過(guò)這些原因的分析，本文進(jìn)一步得出，在今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中，首先應(yīng)該從觀念上認(rèn)識(shí)到，這一現(xiàn)象的形成是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史的積累，所以在解決的過(guò)程中，也不可能一蹴而就，而是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程;其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成果的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將發(fā)展的中心有所轉(zhuǎn)移，改變過(guò)去的城市偏向性的政策，應(yīng)將更多的發(fā)展機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)向促進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展。公共產(chǎn)品歸根到底還應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)提供，政府在處理好各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職能的基礎(chǔ)上，要更好地發(fā)揮其公共產(chǎn)品供給主體的作用，同時(shí)能廣泛地利用社會(huì)各種資源，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。

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