簡(jiǎn)析美國(guó)衛(wèi)星出口管制政策調(diào)整*

何奇松

2012年4月18日，美國(guó)防部網(wǎng)站公布了國(guó)防部與國(guó)務(wù)院聯(lián)合向國(guó)會(huì)提交的《2010財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》第1248段報(bào)告——《美國(guó)衛(wèi)星出口管制政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》。該報(bào)告建議國(guó)會(huì)放松某些衛(wèi)星及其部件的出口管制。①Departments of Defense and State，“Report to Congress Section 1248 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010”，http://www.defense.gov/home/features/2011/0111_nsss/docs/1248_Report_Space_Export_Control.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年8月27 日)5月18日，眾議院通過《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》(H.R.4310)。5月21日，參議員貝奈特(Michael Bennet)向參議院提交《2012年保衛(wèi)美國(guó)衛(wèi)星領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和安全法案》。這兩個(gè)法案的措辭幾乎與第1248段報(bào)告同出一轍，均要求美政府放松衛(wèi)星出口管制。②National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2013，H.R.4310，http://www.govtrack.us/congress/bills/112/hr4310/text;Safeguarding United States Satellite Leadership and Security Act of 2012，S.3211，http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-112s3211is/pdf/BILLS-112s3211is.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年8 月27 日)2012年6月，奧巴馬總統(tǒng)批準(zhǔn)向“共產(chǎn)主義”國(guó)家越南出售通信衛(wèi)星，表明美實(shí)質(zhì)上邁出了調(diào)整衛(wèi)星出口管制政策的步伐。

一

上述三個(gè)相關(guān)文件都建議美國(guó)改變衛(wèi)星出口管制政策，要言之，就是建議國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)把一些衛(wèi)星、部件、服務(wù)從管制嚴(yán)格的《美國(guó)軍火清單》(USML)轉(zhuǎn)到管制相對(duì)不那么嚴(yán)格的商務(wù)部《貿(mào)易管制清單》(CCL)，容許出口商利用2011年6月開始執(zhí)行的《戰(zhàn)略貿(mào)易許可例外規(guī)定》(Strategic Trade Authorization License Exception)直接向包括加拿大在內(nèi)的37個(gè)國(guó)家出口衛(wèi)星、部件和服務(wù)，而不需要商務(wù)部的出口許可證。對(duì)于中國(guó)、朝鮮、古巴、敘利亞、伊朗，以及“支持恐怖主義”的國(guó)家，則維持原有的衛(wèi)星出口管制政策。

美國(guó)國(guó)防部和國(guó)務(wù)院提交的第1248段報(bào)告指出，美國(guó)的衛(wèi)星出口管制政策10多年來一成不變，把商業(yè)衛(wèi)星、部件和相關(guān)服務(wù)維持在《美國(guó)軍火清單》上，使得美國(guó)損失了相當(dāng)多的市場(chǎng)份額，損害了美國(guó)經(jīng)濟(jì)與安全利益。當(dāng)前大部分的衛(wèi)星技術(shù)已經(jīng)從軍用轉(zhuǎn)為民用，因此，把衛(wèi)星、部件等列入《美國(guó)軍火清單》，受《國(guó)際武器貿(mào)易規(guī)則》(ITAR)管制，已經(jīng)不合適了，現(xiàn)有的商務(wù)部《出口管理?xiàng)l例》(EAR)和《貿(mào)易管制清單》下的出口控制與許可證政策，可以確保美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家安全利益。報(bào)告建議把以下三類物項(xiàng)轉(zhuǎn)移到《貿(mào)易管制清單》:不含秘密部件的通信衛(wèi)星，解析度低于某一門檻的遙感衛(wèi)星，以及與之相關(guān)的系統(tǒng)、分系統(tǒng)和零部件。這三類物項(xiàng)甚至不需要商務(wù)部的出口許可證就可以直接出口到包括加拿大在內(nèi)的37個(gè)盟國(guó)、盟友。如果盟友向他國(guó)出售衛(wèi)星，只要衛(wèi)星所包含的美國(guó)制造的受控部件不超過衛(wèi)星總價(jià)值的25%，就可以不受《國(guó)際武器貿(mào)易規(guī)則》限制。但負(fù)有純軍事或情報(bào)使命的衛(wèi)星，高解析度的遙感衛(wèi)星，以及這兩類衛(wèi)星和特殊雙用途衛(wèi)星的獨(dú)特系統(tǒng)、分系統(tǒng)和零部件等物項(xiàng)仍應(yīng)列入《美國(guó)軍火清單》。針對(duì)中國(guó)的衛(wèi)星出口管制政策也維持不變。該報(bào)告還建議對(duì)非關(guān)鍵性太空相關(guān)物項(xiàng)的出口可通過最終用戶、最終用途進(jìn)行嚴(yán)格控制。這一點(diǎn)實(shí)際上就是嚴(yán)控衛(wèi)星出口到諸如伊朗、朝鮮等國(guó)家的委婉說法。

第1248段報(bào)告為參眾兩院的法案提供了基礎(chǔ)。眾議院通過的《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》授權(quán)總統(tǒng)把一些衛(wèi)星、部件、技術(shù)從《美國(guó)軍火清單》轉(zhuǎn)到《貿(mào)易管制清單》。眾議院界定的物項(xiàng)為:不含秘密部件的通信衛(wèi)星，低于某一門檻解析度的遙感衛(wèi)星，上述兩類衛(wèi)星的系統(tǒng)、分系統(tǒng)和零部件。這個(gè)界定實(shí)際上照搬第1248段報(bào)告的建議。盡管第1248段報(bào)告稱，上述物項(xiàng)經(jīng)過10多年的發(fā)展已經(jīng)轉(zhuǎn)為民用，但是眾議院仍然擔(dān)心其出口給美國(guó)國(guó)家安全帶來風(fēng)險(xiǎn)，因此法案規(guī)定，總統(tǒng)在把這些物項(xiàng)從《美國(guó)軍火清單》轉(zhuǎn)到《貿(mào)易管制清單》之前，應(yīng)該向國(guó)會(huì)提交報(bào)告，說明這種轉(zhuǎn)移不會(huì)給美國(guó)國(guó)家安全造成不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)應(yīng)該詳細(xì)說明轉(zhuǎn)移的程序、保護(hù)措施。此外，該法案禁止把任何衛(wèi)星及其部件和技術(shù)出口或再出口到中國(guó)、伊朗、朝鮮、敘利亞等國(guó)家。這一點(diǎn)細(xì)化了第1248段報(bào)告中的嚴(yán)格管控衛(wèi)星出口的最終用戶、最終用途的建議。

參議員貝奈特提交的法案也建議授權(quán)總統(tǒng)把一些衛(wèi)星從《美國(guó)軍火清單》轉(zhuǎn)到《貿(mào)易管制清單》，但是并沒有界定哪些物項(xiàng)享受這種“待遇”，只是籠統(tǒng)地說明基于“國(guó)家安全和外交政策目標(biāo)”來確定轉(zhuǎn)移的物項(xiàng)。該法案同樣禁止《貿(mào)易管制清單》上的太空物項(xiàng)直接或間接出口到中國(guó):禁止給中國(guó)政府、任何實(shí)體、為中國(guó)或代表中國(guó)的個(gè)人頒發(fā)出口衛(wèi)星、部件、服務(wù)的許可證;禁止在中國(guó)發(fā)射，或者由中國(guó)政府擁有、運(yùn)轉(zhuǎn)、制造的發(fā)射工具發(fā)射美國(guó)制造的衛(wèi)星。類似的禁令也涵蓋古巴、伊朗、朝鮮、蘇丹以及被美國(guó)認(rèn)為支持恐怖主義的其他任何國(guó)家。

二

自1999年美國(guó)實(shí)行從嚴(yán)的衛(wèi)星出口管制政策，將商業(yè)衛(wèi)星重新歸入《美國(guó)軍火清單》起，美國(guó)產(chǎn)業(yè)界就強(qiáng)烈呼吁國(guó)會(huì)放棄這種做法。于是，在《2010財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》中，美國(guó)國(guó)會(huì)要求政府就《1999年國(guó)防授權(quán)法案》中的衛(wèi)星出口管制法案進(jìn)行調(diào)查，對(duì)把商業(yè)衛(wèi)星從《美國(guó)軍火清單》轉(zhuǎn)移到《貿(mào)易管制清單》進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。①National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010，http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW -111publ84/pdf/PLAW -111publ84.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年8 月27 日)國(guó)會(huì)并為此舉行了多次聽證會(huì)，政府部門也為此進(jìn)行了諸多嘗試，試圖改革衛(wèi)星出口管制政策。②參見 Ian F.Fergusson ＆ Paul K.Kerr，“The U.S.Export Control System and the President’s Reform Initiative”，Congressional Research Service，R41916，May 18，2012，http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41916.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年8月27 日)美國(guó)國(guó)防部和國(guó)務(wù)院在2010年至2012年間花費(fèi)近88萬美元進(jìn)行調(diào)查以及隨后提交國(guó)會(huì)的第1248段報(bào)告，就是對(duì)《2010財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》的回應(yīng)。

此次美國(guó)對(duì)衛(wèi)星出口管制政策進(jìn)行調(diào)整，有著內(nèi)外多方面的原因。首先，美國(guó)商業(yè)衛(wèi)星的國(guó)際市場(chǎng)份額嚴(yán)重下降，是其調(diào)整衛(wèi)星出口管制政策的重要因素。2006年的一份材料顯示，1999年之前，美國(guó)支配著世界商業(yè)衛(wèi)星的制造，平均市場(chǎng)占有率為83%，然而自從1999年后，美國(guó)的市場(chǎng)份額下降到50%。美國(guó)對(duì)中國(guó)的出口禁令讓美國(guó)損失了15億至30億美元的收入，美國(guó)在其他地區(qū)的損失則在25億至60億美元之間。③Ryan Zelnio，“The Effects of Export Control on the Space Industry”，The Space Review，January 16，2006，http://www.thespacereview.com/article/533/1.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年8月27日)2012年2月7日，美國(guó)衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)(SIA)主席帕特里夏·庫珀(Patricia A.Cooper)在眾議院外交委員會(huì)聽證會(huì)上談到，1998年之前，美國(guó)整星出口占全球份額約為75%，目前已下降到不足50%;1995年美國(guó)公司制造的衛(wèi)星的市場(chǎng)占有率為75%，10年后下降到41%，此后一直徘徊在35%-50%之間;2003-2006年間，美國(guó)因《國(guó)際武器貿(mào)易規(guī)則》而損失的合同價(jià)值達(dá)23.5億美元。這些數(shù)據(jù)并不能反映美國(guó)衛(wèi)星制造業(yè)的整體情況，因?yàn)橐陨蠑?shù)據(jù)是針對(duì)整星出口情況，衛(wèi)星零部件和服務(wù)的出口更深受《國(guó)際武器貿(mào)易規(guī)則》的影響。①Written Testimony for Patricia A.Cooper Before the House Foreign Affairs Committee Hearing on Export Controls，“Arms Sales，and Reform:Balancing U.S.Interests(Part II)”，F(xiàn)ebruary 7，2012，http://foreignaffairs.house.gov/112/HHRG-112-FA-WState-PCooper-20120207.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年8月27 日)

出口市場(chǎng)萎縮進(jìn)而侵蝕了美國(guó)航天產(chǎn)業(yè)。根據(jù)美國(guó)宇航工業(yè)協(xié)會(huì)(AIA)的調(diào)查，1999-2009年間，嚴(yán)格的衛(wèi)星出口管制政策給美國(guó)衛(wèi)星制造業(yè)造成了208億美元的損失，每年損失28000個(gè)工作崗位，其中31%是太空工業(yè)崗位，其他69%是間接崗位。也就是說，管制政策對(duì)第三、四、五層供應(yīng)商的影響更大。②Doug Messier，“AIA:Satellite Export Rules Have Cost$20.8 Billion，Quarter Million Jobs”，F(xiàn)ebruary 12，2012，http://www.parabolicarc.com/2012/02/12/aia-satellite-export-rules-have-cost-20-8-billion-quarter-million-jobs/.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年8月27日)90%的美國(guó)衛(wèi)星與部件生產(chǎn)商認(rèn)為，衛(wèi)星出口管制政策與太空產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力的受損存在聯(lián)系。③AIA，“Competing for Space:Satellite Export Policy and U.S.National Security”，Summary，vi，http://www.aia-aerospace.org/assets/CompetingForSpaceReport.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年8 月27 日)負(fù)責(zé)采購、技術(shù)與后勤的國(guó)防部副部長(zhǎng)辦公室2011年的一項(xiàng)研究表明，美國(guó)在5個(gè)衛(wèi)星新技術(shù)領(lǐng)域處于風(fēng)險(xiǎn)之中，在這些領(lǐng)域只有一個(gè)美國(guó)供應(yīng)商，此外還存在著9個(gè)瓶頸、成本增加的領(lǐng)域。④Written Testimony for Patricia A.Cooper Before the House Foreign Affairs Committee Hearing on Export Controls，“Arms Sales，and Reform:Balancing U.S.Interests(Part II)”，F(xiàn)ebruary 7，2012，http://foreignaffairs.house.gov/112/HHRG-112-FA-WState-PCooper-20120207.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年8 月27 日)鑒于這種現(xiàn)實(shí)，美國(guó)宇航工業(yè)協(xié)會(huì)總結(jié)說，美國(guó)的太空工業(yè)面臨雙重威脅:聯(lián)邦政府對(duì)航天預(yù)算的削減，以及嚴(yán)格的衛(wèi)星技術(shù)出口政策?！叭绻^續(xù)沿著這條道路走下去，而不進(jìn)行正確改革，那么我們就面臨削弱太空產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)，要么不能滿足我們的國(guó)家安全，要么不能維持對(duì)外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者的技術(shù)優(yōu)勢(shì)”。⑤AIA，“Competing for Space:Satellite Export Policy and U.S.National Security”，Summary，iii，http://www.aia-aerospace.org/assets/CompetingForSpaceReport.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年8 月27 日)

其次，外部面臨太空技術(shù)方面的激烈競(jìng)爭(zhēng)迫使美國(guó)推動(dòng)該領(lǐng)域改革。近年來，中國(guó)、歐洲、俄羅斯等國(guó)家的太空技術(shù)取得重大進(jìn)步，它們的衛(wèi)星出口打破了美國(guó)的壟斷地位。隨著太空技術(shù)的發(fā)展，中國(guó)整星出口取得重大突破。自2007年首次向尼日利亞出口通信衛(wèi)星以來，中國(guó)向委內(nèi)瑞拉、巴基斯坦、老撾等國(guó)家以整星整箭、“在軌交付”方式出口衛(wèi)星。自1990年以來，中國(guó)開始承擔(dān)國(guó)際商業(yè)發(fā)射任務(wù)。自2005年以來，中國(guó)積極實(shí)施與歐洲合作戰(zhàn)略，使用長(zhǎng)征火箭發(fā)射歐洲研制的衛(wèi)星，從2005年到2011年中國(guó)先后發(fā)射了4顆歐洲研制、出口他國(guó)的衛(wèi)星。⑥“我年度首顆國(guó)際商業(yè)衛(wèi)星發(fā)射記:以整星整箭形式出口”，新華網(wǎng)，2011 年8 月 12 日，http://news.xinhuanet.com/society/2011-08/12/c_121848118.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年8月27日)2011年10月中國(guó)將法國(guó)制造的W3C通信衛(wèi)星成功送入預(yù)定軌道。

美國(guó)遇到的另一個(gè)強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手就是歐洲衛(wèi)星公司。通過合并重組的歐洲衛(wèi)星制造商泰萊斯-阿萊尼亞航天公司(Thales Alenia space)已經(jīng)掌握了制造不含美國(guó)零部件的衛(wèi)星(即ITAR-free衛(wèi)星)，也就是說該公司不受美國(guó)《國(guó)際武器貿(mào)易規(guī)則》所謂“再出口”的約束，不需要向美國(guó)申請(qǐng)出口許可證，而直接向外國(guó)出售衛(wèi)星。最近幾年，該公司的出口增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁:2009年歐洲免受《國(guó)際武器貿(mào)易規(guī)則》管制的衛(wèi)星為13顆，到2012年2月已經(jīng)上升到20顆。⑦Written Testimony for Patricia A.Cooper Before the House Foreign Affairs Committee Hearing on Export Controls，“Arms Sales，and Reform:Balancing U.S.Interests(Part II)”，F(xiàn)ebruary 7，2012，http://foreignaffairs.house.gov/112/HHRG-112-FA-WState-PCooper-20120207.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年8 月27 日)這種情況嚴(yán)重影響了美國(guó)公司的國(guó)際市場(chǎng)份額，美國(guó)政府和相關(guān)公司感到了前所未有的挑戰(zhàn)。因此“真正改變國(guó)會(huì)山想法的是，歐洲制造商出售不受《國(guó)際武器貿(mào)易規(guī)則》約束的衛(wèi)星”。⑧Jeff Foust，“Prospects and concerns for export control reform”，The Space Review，March 29，2010.

2010年6月奧巴馬政府頒布的《國(guó)家太空政策》和2011年2月公布的《國(guó)家安全太空戰(zhàn)略》都提出要培育強(qiáng)大、健康的太空工業(yè)基礎(chǔ)，以確保美國(guó)太空領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。美國(guó)太空優(yōu)勢(shì)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來自其強(qiáng)大的太空工業(yè)基礎(chǔ)，而這一基礎(chǔ)“在很大程度上依賴美國(guó)防務(wù)/國(guó)家安全預(yù)算”。⑨Guy Ben-Ari，Pierre Chao，“Health of the U.S.Space Industrial Base and the Impact of Export Controls”，F(xiàn)ebruary 2008，p.7，http://211.167.103.145:83/1Q2W3E4R5T6Y7U8I9O0P1Z2X3C4V5B/csis.org/files/media/csis/pubs/021908_csis_spaceindustryitar_final.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年9月27日)在目前經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，美國(guó)表示在未來10年內(nèi)將逐漸削減近5000億美元的防務(wù)預(yù)算。在防務(wù)預(yù)算減少的情況下，如何建立這樣的基礎(chǔ)呢?改革衛(wèi)星出口管制政策，向國(guó)外出售更多的商業(yè)衛(wèi)星，促進(jìn)國(guó)內(nèi)太空工業(yè)基礎(chǔ)的良性發(fā)展，自然成為其不二選擇。

三

美國(guó)調(diào)整衛(wèi)星出口管制政策，反映出其當(dāng)前面臨的窘境:一方面，1999年以來實(shí)施的嚴(yán)格的衛(wèi)星出口管制政策使美國(guó)衛(wèi)星制造業(yè)的國(guó)際市場(chǎng)份額下降、航空工業(yè)受損;另一方面美也沒有實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略意圖，即限制其他國(guó)家，尤其是其戰(zhàn)略對(duì)手、敵對(duì)國(guó)家太空技術(shù)的發(fā)展。戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心(CSIS)2008年2月的一份研究報(bào)告就曾指出:“當(dāng)前(衛(wèi)星)出口政策沒有防止國(guó)外航天能力的崛起，在一些情況下，甚至是鼓勵(lì)了這種崛起?！雹貵uy Ben-Ari，Pierre Chao，“Health of the U.S.Space Industrial Base and the Impact of Export Controls”，p.8，http://211.167.103.145:83/1Q2W3E4R5T6Y7U8I9O0P1Z2X3C4V5B/csis.org/files/media/csis/pubs/021908_csis_spaceindustryitar_final.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年9月27日)國(guó)防部副部長(zhǎng)林恩(William J.Lynn III)亦表達(dá)了同樣的看法:“當(dāng)前的(衛(wèi)星)出口政策使我們陷入兩難境地。在國(guó)際市場(chǎng)上我們傷害著自己的供應(yīng)商，但是并沒有阻止我們所關(guān)切國(guó)家獲取敏感太空技術(shù)?！雹赪illiam J.Lynn III，“Remarks on Space Policy at U.S.Strategic Command Space Symposium”，November 3，2010，http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1515.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年8月27日)

美國(guó)此次調(diào)整衛(wèi)星出口管制政策，旨在促進(jìn)商業(yè)衛(wèi)星出口的同時(shí)，保持其太空技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以做到經(jīng)濟(jì)利益和安全利益之間的平衡。一方面，美國(guó)試圖利用《貿(mào)易管制清單》較少的審批許可證程序，加速商業(yè)衛(wèi)星向盟國(guó)、盟友、伙伴國(guó)等國(guó)家出口，重新奪回失去的市場(chǎng)份額;另一方面，對(duì)不友好國(guó)家、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手則繼續(xù)維持嚴(yán)格的出口管制政策，以減少太空技術(shù)的擴(kuò)散，減少美國(guó)所受彈道導(dǎo)彈威脅的程度，以及保護(hù)美國(guó)太空資產(chǎn)安全，從而維護(hù)國(guó)家安全利益。正如國(guó)防部負(fù)責(zé)衛(wèi)星出口政策改革的代理副部長(zhǎng)吉姆·米勒(Jim Miller)所指出的，此次調(diào)整既可以放松對(duì)衛(wèi)星及相關(guān)部件技術(shù)出口管制，也可保留對(duì)國(guó)家安全至關(guān)重要的衛(wèi)星系統(tǒng)及技術(shù)的嚴(yán)格管制。③“America intends to relax the satellite export control”，April 20，2012，http://www.financialinfo.co/america-intends-to-relaxthe-satellite-export-control.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年8 月27 日)

實(shí)際上，追求安全利益與經(jīng)濟(jì)利益之間的平衡，只是美國(guó)謀求太空領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(太空霸權(quán)的委婉說法)目標(biāo)之一。盡管蘇聯(lián)早于美國(guó)發(fā)射首顆衛(wèi)星，但是美國(guó)在很短時(shí)間內(nèi)后來居上，并一直保持著太空領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。不過，當(dāng)前的太空局勢(shì)呈現(xiàn)出多極化跡象，諸多國(guó)家、地區(qū)紛紛進(jìn)入太空，擁有在軌運(yùn)行的衛(wèi)星，尤其是亞洲的中國(guó)、印度、日本、韓國(guó)的太空技術(shù)進(jìn)步飛速，這些國(guó)家的太空工程一個(gè)接一個(gè)，而且目標(biāo)更遠(yuǎn)大。著名的航天政策專家莫爾茲(James Clay Moltz)把這種現(xiàn)象描述為“無聲的太空競(jìng)賽”。他指出，亞洲各國(guó)官員注視著鄰國(guó)正在做的事情，他們關(guān)切各自國(guó)家的聲望。因?yàn)闆]有合作，存在潛在沖突的風(fēng)險(xiǎn)，有可能進(jìn)一步加劇太空軍事化，并轉(zhuǎn)變?yōu)樘哲妭涓?jìng)賽，類似于冷戰(zhàn)時(shí)期的美蘇太空軍備競(jìng)賽。④James Clay Moltz，“Technology:Asia’s Space Race”，Nature，Vol.480，December 8，2011，pp.171-173.撇開其引發(fā)太空安全局勢(shì)惡化不論，單就技術(shù)進(jìn)步而言，就足以讓美國(guó)擔(dān)心其太空領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的喪失:畢竟被西方所認(rèn)為的亞洲太空競(jìng)賽無疑對(duì)美國(guó)的太空技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)形成了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。美國(guó)視領(lǐng)先的太空技術(shù)為軍事優(yōu)勢(shì)和確保國(guó)家安全的重要保障，因此，確保太空領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)于美國(guó)來說是絕對(duì)必要的，也是其實(shí)施衛(wèi)星出口管制的政策目標(biāo)之一。

四

1999年美國(guó)實(shí)施從嚴(yán)的衛(wèi)星出口管制政策，正是源于國(guó)會(huì)污蔑中國(guó)竊取了美國(guó)太空技術(shù)，用于運(yùn)載火箭和洲際彈道導(dǎo)彈，違反了《國(guó)際武器貿(mào)易規(guī)則》，并給美國(guó)國(guó)家安全利益造成威脅。⑤Matthew D.Burris，“Tilting at Windmills?The Counterposing Policy Interests Driving the U.S.Commercial Satellite Export Control Reform Debate”，Air Force Law Review，Vol.66，2010，p.262.秉承美國(guó)一貫污蔑中國(guó)的手法，前述的三個(gè)美國(guó)衛(wèi)星出口管制政策改革的文件，都提及了中國(guó)，或明或暗地指責(zé)中國(guó)偷竊了美國(guó)的衛(wèi)星技術(shù)。尤其是國(guó)防部與國(guó)務(wù)院的第1248段報(bào)告的附錄4以《中國(guó)與太空相關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)、能力及獲取技術(shù)的手段》為標(biāo)題，污蔑中國(guó)不斷獲取美國(guó)軍事及軍民兩用技術(shù)，這使美國(guó)重要軍事領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)減小，中國(guó)在太空領(lǐng)域取得的巨大進(jìn)步“部分歸功于成功的間諜活動(dòng)”，“經(jīng)濟(jì)間諜、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)開發(fā)以及有目標(biāo)的情報(bào)活動(dòng)，使中國(guó)有能力獲得有助于實(shí)現(xiàn)本土軍事現(xiàn)代化的技術(shù)”。附錄4還指出:“太空作戰(zhàn)能力是中國(guó)民族自豪的源泉，也是中國(guó)參與國(guó)際事務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)，但可能與美國(guó)國(guó)家安全目標(biāo)背道而馳”。①Departments of Defense and State，“Report to Congress Section 1248 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010”，Appendix 4，“China’s Space-related Strategic Goals，Capabilities，and Methods for Acquiring Technology”.

美國(guó)始終擔(dān)心衛(wèi)星出口會(huì)使太空敏感技術(shù)轉(zhuǎn)移到中國(guó)，促進(jìn)中國(guó)彈道導(dǎo)彈技術(shù)、反衛(wèi)星武器、軍事衛(wèi)星技術(shù)的發(fā)展，直接提高中國(guó)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)力，對(duì)美軍優(yōu)勢(shì)構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。美軍的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)來自于太空技術(shù)和衛(wèi)星。太空技術(shù)與衛(wèi)星為美軍提供定位、偵察、監(jiān)視、氣象等信息和保障支持，是美軍實(shí)施精確打擊的“千里眼、順風(fēng)耳”。美軍現(xiàn)在寸步不能離開太空資產(chǎn)。但同時(shí)，太空資產(chǎn)極易遭各種反衛(wèi)星武器的打擊。第1248段報(bào)告稱，中國(guó)擁有了反衛(wèi)星武器技術(shù)和彈道導(dǎo)彈能力，可以摧毀、破壞美軍的太空資產(chǎn)，會(huì)給美軍帶來極大不便;中國(guó)太空戰(zhàn)力的提高會(huì)妨害美國(guó)在臺(tái)灣海峽的國(guó)家安全利益;解放軍提升太空戰(zhàn)力的目標(biāo)不僅僅針對(duì)臺(tái)灣，也在于“威懾、拖延和阻止美國(guó)對(duì)海峽兩岸沖突的可能干涉”，中國(guó)反衛(wèi)星武器項(xiàng)目對(duì)于反介入/區(qū)域拒止能力應(yīng)對(duì)美國(guó)介入臺(tái)海緊急情況具有重要作用。因此，美國(guó)不能向中國(guó)出口太空技術(shù)和衛(wèi)星，正如第1248段報(bào)告附錄4所指出:“如果美國(guó)放松衛(wèi)星和相關(guān)物項(xiàng)的管制，中國(guó)會(huì)購買更多的這些物項(xiàng)，進(jìn)一步降低美國(guó)和盟國(guó)的太空資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)”。同時(shí)，美國(guó)還要限制中國(guó)從非美國(guó)渠道購買太空技術(shù)，防止中國(guó)通過掌握逆向工程，設(shè)計(jì)、整合出本國(guó)的太空系統(tǒng)。由于美國(guó)始終擔(dān)心中國(guó)利用美國(guó)衛(wèi)星或衛(wèi)星技術(shù)發(fā)展太空戰(zhàn)力，威脅美國(guó)的霸權(quán)，因此中美太空合作始終“只聽樓梯響，不見人下樓”。一個(gè)最明顯的例子就是波音公司自1998年以來沒有根據(jù)合同向中國(guó)出售Chinasat-8衛(wèi)星。美國(guó)2012出臺(tái)的這三個(gè)文件再一次關(guān)緊了中美太空合作的大門?！?/p>