緬甸重新融入東盟

龔燦

將于今年年底卸任的東盟秘書長素林11月份在接受記者采訪時說，任職期內(nèi)他最引以為豪的就是他在打開封閉已久的緬甸大門中所扮演的角色。他表示，2008年納吉斯颶風(fēng)之后，東盟拉近了緬甸與西方的關(guān)系，讓聯(lián)合國、世界其他國家進(jìn)入了緬甸。今年是東盟成立45周年，也是緬甸加入東盟15周年，緬甸也將于2014年擔(dān)任東盟輪值主席國。自2011年3月新政府上臺以來，緬甸加強(qiáng)了與東盟各國間的聯(lián)系與合作，積極融入地區(qū)事務(wù)，得到了東盟其他成員國的肯定與支持。似乎緬甸與東盟的關(guān)系開始進(jìn)入“蜜月期”。在這之前，緬甸在東盟一直處于一種尷尬的境地，東盟也因美國和歐盟的強(qiáng)大壓力而對緬甸的態(tài)度搖擺不定。

緬甸的東盟之路

1961年7月，馬來西亞、菲律賓和泰國三國在曼谷成立東南亞聯(lián)盟。1967年8月8日，印度尼西亞、泰國、新加坡、菲律賓和馬來西亞在曼谷發(fā)表《曼谷宣言》，東南亞國家聯(lián)盟（簡稱“東盟”）正式成立。

緬甸作為東盟第9個成員國，其加入過程一波三折。東盟成立之初，由于緬甸在東南亞有著特殊的地理位置（它東北與中國毗鄰，西北與印度、孟加拉國相接，東南與老撾、泰國接壤，西南瀕孟加拉灣和安達(dá)曼海，連接?xùn)|南亞與南亞及中國），得到了東盟創(chuàng)始人的青睞。當(dāng)時掌管緬甸政權(quán)的奈溫將軍自1963年以來實行國有化政策，自然不能認(rèn)同作為資本主義陣營“馬前卒”的東盟，多次拒絕了東盟的邀請。當(dāng)東盟正忙于解決和協(xié)調(diào)各成員國內(nèi)部矛盾時，緬甸則逐步進(jìn)入“孤立鎖國”的狀態(tài)，東盟也失去了對緬甸的興趣?！皷|盟在70年代和80年代已經(jīng)成為一個志趣相投國家側(cè)重經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而且關(guān)系密切的俱樂部。緬甸則是游移在外，不合時宜而且越來越格格不入。此時，與緬甸共享3000多千米邊境的泰國才與它存在切割不開的攸關(guān)利益。”美國伍德羅·威爾遜國際學(xué)者中心東南亞問題專家馬文·奧特如此描述。

在東盟內(nèi)部，各國對緬甸有著各自的利益考量。對于以伊斯蘭教為國教的馬來西亞和印尼來說，緬甸作為佛教國家，其國內(nèi)的穆斯林教徒值得關(guān)注?！皝喼匏男↓垺敝坏男录悠聦ξ鞣絿宜P(guān)心的人權(quán)問題并不在意，其更看重緬甸的外國投資政策，希望能夠獲得緬甸的自然資源以及占領(lǐng)軍火市場。泰國與緬甸有深重的歷史積怨，但它也是緬甸重要的經(jīng)濟(jì)盟友，作為與緬甸關(guān)系最為密切的泰國首先提出了有“建設(shè)性接觸”的對緬政策。泰國奉行經(jīng)濟(jì)和政治實用主義，1990年時任泰國總理差猜就定下了在東南亞“變戰(zhàn)場為市場”的基調(diào)，于是順理成章有了1991年泰國外長沙拉信提出的“建設(shè)性接觸”。這一最新戰(zhàn)略提出后一年，泰國就得到了在緬甸開發(fā)森林和礦藏等自然資源的協(xié)議。

而在緬甸內(nèi)部，1988年因貨幣改革失敗，執(zhí)政26年的奈溫政權(quán)倒臺，以蘇貌為首的軍人政權(quán)靠暴力平息了動亂，但面臨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)崩潰、政治局勢緊張，外部遭到美國和歐盟制裁的雙重壓力。1992年丹瑞將軍上臺，他用“柔和”政策手段加強(qiáng)對國家控制的同時，也開始為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩和國內(nèi)緊張局勢做些努力。于是緬甸政府主動向東盟伸出橄欖枝，希望能夠通過加入東盟而得到國際社會的承認(rèn)，并由此獲得可觀的經(jīng)濟(jì)援助和投資。反觀東盟，冷戰(zhàn)結(jié)束后經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易投資自由化和區(qū)域集團(tuán)化的趨勢漸成潮流，因此東盟特別希望通過吸納東南亞所有國家加入，以增強(qiáng)區(qū)域自身安全，提升經(jīng)濟(jì)和政治地位，因而在1994年提出了建立東南亞10國共同體的構(gòu)想。對于緬甸主動拋出的善意，東盟自然樂于接受。但是美國和歐盟對于軍人政權(quán)統(tǒng)治的緬甸一直實行抵制政策，也不愿意東盟與緬甸走得太近，更是反對將緬甸納入東盟范圍。美國明確提出，東盟接納緬甸將削弱東盟同西方對華的分量，將破壞東盟內(nèi)部統(tǒng)一，同時使東盟受尊重的程度削弱。此時東盟各國在緬甸問題上口徑一致，表示“要用亞洲國家方式來促使緬甸向民主化方向發(fā)展”。新加坡總理吳作棟表示，“孤立緬甸的政策不會有任何結(jié)果”。

1990—1997年間，東盟國家的經(jīng)濟(jì)保持著較快增長，年均增長率達(dá)到6.8%。經(jīng)濟(jì)上的自信讓東盟在面對美國的壓力時也不自覺地硬挺起來。1994年5月，緬甸派代表參加了東南亞10國非正式會議；同年7月，緬甸受泰國外長之邀首次參加?xùn)|盟部長級會議；同年9月文萊與緬甸正式建交。1995年，緬甸軍政府釋放了被軟禁6年的昂山素季，作出愿意加入東盟的姿態(tài)。東盟各國與緬甸關(guān)系漸漸熱絡(luò)起來。1997年4月，因緬甸政府鎮(zhèn)壓支持民主的反對派，美國宣布加大對緬甸的制裁，禁止所有美國公司在緬甸進(jìn)行新投資。但印尼、馬來西亞、泰國、新加坡、越南等國紛紛表示，東盟接納緬甸是內(nèi)部事務(wù)，何時同意緬甸加入取決于雙方為此所做的準(zhǔn)備工作，與美國的態(tài)度無關(guān)。1997年5月31日，在吉隆坡舉行的東盟外長特別會議同意緬、柬、老三國入盟，7月23日老撾與緬甸加入東盟，柬埔寨因內(nèi)亂推遲加入。

金融危機(jī)后的緬甸與東盟

東盟這種意氣風(fēng)發(fā)的日子猶如曇花一現(xiàn)，1997年7月以后東南亞金融危機(jī)愈演愈烈，東盟在國際上的地位、影響力急劇下降。在年底舉行的東盟地區(qū)論壇會議上，美國代表頤指氣使，指責(zé)緬甸的人權(quán)問題何等糟糕，這回沒有一個東盟國家站出來為緬甸說話。他們都有這樣一個認(rèn)知，是美國為懲罰緬甸加入東盟而引發(fā)了這場金融危機(jī)，而希望得到美國和歐盟經(jīng)濟(jì)支援的東盟國家，在利益攸關(guān)面前選擇了抱緊美國這一大腿。

在金融危機(jī)爆發(fā)之前，東盟對緬甸的投資占緬甸外資總額的49%，新加坡更是在1997年取代日本成為緬甸最大的貿(mào)易伙伴，泰國居第三位。金融危機(jī)爆發(fā)后，東盟對緬投資下降了70%，數(shù)十家外國公司從緬甸撤走，外貿(mào)出口也急劇下降，出現(xiàn)巨額貿(mào)易逆差。1998年下半年，緬甸國內(nèi)局勢再次緊張起來，西方國家進(jìn)一步加大對緬甸的制裁力度。緬甸昔日的一些盟友也施加壓力，敦促其進(jìn)行政治改革。泰國、菲律賓等國表示，不能因為緬甸而“玷污了整個東盟”。東盟也對與緬甸有“建設(shè)性接觸”的外交政策進(jìn)行重新評價和審定。

泰國與緬甸的關(guān)系此時進(jìn)入緊張時期。1998年，兩國因為界河上兩個小島的主權(quán)問題差點交火。1999年10月，5名緬甸流亡學(xué)生持槍沖進(jìn)緬甸駐泰使館，劫持了89名人質(zhì)，雖然人質(zhì)被釋放，但泰方?jīng)]有將劫持者逮捕并送交緬甸政府，而是直接護(hù)送到緬甸境內(nèi)，導(dǎo)致緬甸決定封鎖兩國邊境，停止邊貿(mào)活動。長期以來，泰國允許緬甸的“民主力量”和少數(shù)民族武裝以泰國為基地從事反對緬甸政府的活動；緬甸“民主克倫佛教軍”多次越境攻擊泰國境內(nèi)的克倫族難民營，泰國村民和士兵被襲擊。泰國曾經(jīng)是緬甸最親密的盟友，在金融危機(jī)后也摩擦不斷。

在對緬政策上，東盟國家中菲律賓跟美國走得最近。1998年8月，菲律賓參議院議長甚至建議東盟制裁緬甸，最嚴(yán)重的制裁則是取消緬甸的東盟成員國資格。長期以來不愿批評緬甸的印尼政府，在金融危機(jī)沖擊下，總統(tǒng)蘇哈托下臺，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢惡化，此時也不得不投奔?xì)W美。

雖然緬甸對東盟的“變臉”頗為不滿，但加入東盟后其在外交上仍有不少突破，與成員國之間的高層互訪增多，經(jīng)濟(jì)上也有開放之勢。不過這難以改變緬甸國內(nèi)民主和人權(quán)問題飽受爭議的局面，直到2011年2月4日，卸下軍裝的吳登盛成為新一屆總統(tǒng)，一個名義上的文官政府形成，緬甸政治改革也突然間成為世界關(guān)注的焦點，政治春天儼然到來。隨著美國、歐盟對緬甸制裁的松動，東盟又再度對緬甸釋放出更多善意。去年5月東盟峰會上，緬甸提出擔(dān)任主席國的要求，這比原定順序提前兩年，而原定2014年擔(dān)任主席國的老撾答應(yīng)與緬甸對調(diào)排序。于是自1997年加入東盟以來，緬甸終于有機(jī)會成為東盟輪值主席國（2006年緬甸軍政權(quán)放棄出任輪值主席國），加快了東盟統(tǒng)一化的進(jìn)程。今年，東盟各國紛紛表示應(yīng)該解除對緬甸的長期經(jīng)濟(jì)制裁，只是這種支持和認(rèn)可也會隨著局勢的變化而變化。

印緬關(guān)系三部曲

上世紀(jì)50年代，作為不結(jié)盟運動成員國和“和平共處五項原則”的共同倡導(dǎo)者，緬甸與相鄰的印度關(guān)系一度非常親密。印度首任總理尼赫魯與昂山將軍交情頗深，昂山素季也曾在新德里接受大學(xué)教育。1988年緬甸發(fā)生動亂，自詡“民主國家”的印度政府隨即中斷了與緬甸軍政府的交往，隨后開始抨擊緬甸軍政府。印度政府甚至一度反對緬甸參加1992年8月在印尼雅加達(dá)舉行的不結(jié)盟運動會議。1993年，印度政府決定加大“東向政策”的力度，效仿東盟的“建設(shè)性接觸”政策，與緬甸加強(qiáng)在政治、貿(mào)易和軍事方面的聯(lián)系。從1993年至1999年，印緬兩國的交流應(yīng)該說較為頻繁，但是由于印度部分領(lǐng)導(dǎo)人在核試驗以及反緬甸軍政府活動人士的問題上，使兩國關(guān)系蒙上一層陰影。

進(jìn)入21世紀(jì)，印度的外交政策也不再一味緊跟美國，更多是從本國利益出發(fā)，變得更加務(wù)實。兩國高層互訪愈加頻繁，合作領(lǐng)域和深度也極大拓寬。2000年11月，緬甸和平與發(fā)展委員會副主席率團(tuán)訪問印度，是1988年以來緬甸主要領(lǐng)導(dǎo)人首次正式訪印，兩國發(fā)表了聯(lián)合公報，這次訪印被緬甸官方媒體譽(yù)為“印緬關(guān)系史上的新篇章”。

2010年7月，緬甸軍政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞訪問印度，并簽署合作協(xié)議，包括打擊邊境武器與毒品走私，加強(qiáng)交通、科技與能源合作。當(dāng)時印度國內(nèi)部分民眾對丹瑞到訪在新德里舉行示威，抗議印度政府態(tài)度軟化。而印度增加同緬甸的合作，實則是出于“東進(jìn)政策，戰(zhàn)略平衡”的需要。1991年9月，印度政府提出了旨在擴(kuò)大在亞太地區(qū)影響的“東向政策”，以東盟為重點，重新發(fā)展與東南亞的關(guān)系。出于地緣政治考量，緬甸有著豐富的自然資源，印緬兩國陸地邊境長達(dá)1600多公里，因此緬甸是印度向東擴(kuò)展不可或缺的基石和跳板。同時通過與緬甸的合作，可以達(dá)到抗衡中國對緬甸的控制和影響力。而緬甸為了擺脫國際孤立，提升在亞洲的經(jīng)濟(jì)地位和影響力，也樂意與周邊國家達(dá)成和解。這是符合雙方利益需要的外交策略，兩國關(guān)系也進(jìn)入全面合作階段。

微妙的日緬關(guān)系

日本與緬甸的關(guān)系說起來非常微妙。二戰(zhàn)期間，日本為了得到石油、橡膠、鐵礦等戰(zhàn)略資源，于1942年占領(lǐng)了英軍控制下的緬甸，成立以巴莫為首的緬甸執(zhí)行政府。在日本支持下，反對英國殖民政府、渴望獨立的昂山將軍組織了緬甸獨立義勇軍，1942年率軍與日軍一起參加了對英戰(zhàn)爭，并在日軍支持下宣布緬甸從英國獨立。1943年，巴莫與昂山重組緬甸政府，昂山成為國防部部長。1944年，戰(zhàn)爭局勢漸呈明朗，昂山開始支持美英所屬的同盟國一方，并組織反法西斯人民自由同盟以對抗日軍。1945年日本投降后，緬甸仍受英國控制，昂山也于1947年7月遇刺身亡。1948年緬甸獨立后，與日本仍保持著緊密聯(lián)系。在緬甸軍政府多年遭受國際孤立時，日本仍繼續(xù)對緬保持貿(mào)易關(guān)系和政治對話，并未實施嚴(yán)厲制裁，日本也成為緬甸最大的經(jīng)濟(jì)援助國。

1988年緬甸軍人政權(quán)上臺后，日本受西方影響，凍結(jié)了對緬貸款，至1995年昂山素季被釋放，日本才開始增加對緬經(jīng)援。從1995年到1998年，日本對緬共投資2.19億美元，1998年向緬提供了1100萬美元政府援助、1950萬美元貸款修建仰光機(jī)場。2003年，日本停止對緬甸實施新的官方開發(fā)援助（ODA），不過人道主義援助還在繼續(xù)。

應(yīng)該說日本在緬甸很早就開始布局，不過對于緬甸自去年開始的改革形勢認(rèn)識稍有遲緩，在搶灘緬甸這塊“處女地”的爭奪中，自感落后于歐美和中國。2011年日本取消了對緬甸的ODA禁令，但沒有恢復(fù)對基礎(chǔ)設(shè)施項目的全面援助。到了今年，日本加快了進(jìn)軍緬甸的步伐，把向緬甸提供的ODA轉(zhuǎn)向用于港口和鐵路等大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，希望能夠先于歐盟國家進(jìn)入緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本的民間企業(yè)也對開發(fā)緬甸市場非常活躍，政府對本國企業(yè)在緬甸的貿(mào)易活動給予較寬容的政策。

2012年4月，緬甸總統(tǒng)吳登盛訪日，參加第四屆日本與湄公河流域國家首腦會議。日本首相野田佳彥向吳登盛送上大禮：日本決定免除緬甸對日共計3035億日元（約合37.2億美元）債務(wù)，并宣布重啟對緬日元貸款項目。日本在外交上緊跟美國步伐，積極與緬甸接觸，并率先重啟對緬貸款，凸顯出日本欲在東南亞地區(qū)確立自己的大國地位，也希望借緬甸打開新的經(jīng)濟(jì)局面。

隨著2011年以吳登盛為首的文官政府被緬甸軍政權(quán)推到前臺以及一系列政治改革的推行，無論是緬甸與東盟，還是美緬關(guān)系、中緬關(guān)系、日緬關(guān)系、印緬關(guān)系等都出現(xiàn)新的變化和調(diào)整，緬甸與世界接軌的步伐加大。2012年11月美國總統(tǒng)奧巴馬訪緬，更促使緬甸與周邊國家的關(guān)系進(jìn)入新的階段。當(dāng)然有些國家對緬甸的政改仍持樂觀的審慎態(tài)度，對緬甸的改革一方面表示歡迎，另一方面擔(dān)憂是否能走得長遠(yuǎn)。這需要時間的檢驗。