單邊抑或多邊:航空排放法律規(guī)制路徑分析

劉 萍

(重慶大學(xué) 法學(xué)院,重慶 400030)

單邊抑或多邊:航空排放法律規(guī)制路徑分析

劉 萍

(重慶大學(xué) 法學(xué)院,重慶 400030)

以歐盟2008/101/EC指令為基礎(chǔ)的航空排放交易規(guī)則采用的是單邊路徑,具有快速反應(yīng)和效力強制的優(yōu)勢,但由于該指令對地理適用范圍不恰當?shù)靥幚硪l(fā)諸多問題。由國際民航組織建立的航空排放規(guī)范體系采用的是多邊路徑,具有規(guī)制全面、注重協(xié)調(diào)、全球統(tǒng)一的優(yōu)點,但其強制效力有限且進展效率不高。單邊與多邊兩種路徑各有利弊,且并非完全對立。我國應(yīng)對歐盟航空排放交易規(guī)則持明確反對態(tài)度,并采取有效措施積極應(yīng)對,阻滯該規(guī)則對我國航空公司的適用。

航空排放;法律規(guī)制;單邊;多邊

航空運輸對于當代人類社會發(fā)揮著舉足輕重的關(guān)鍵作用,然而,快速發(fā)展的航空運輸也成為全球氣候變化的重要因素之一。1992年通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是世界上第一個全面控制二氧化碳等溫室氣體排放的國際公約,但是,該公約沒有包含航空排放的具體內(nèi)容。1997年通過的《京都議定書》僅在第2.2條對于航空排放做了原則性轉(zhuǎn)致規(guī)定,仍然沒有關(guān)于航空排放的具體法律規(guī)則①《京都議定書》第2.2條規(guī)定:“附件1所列締約方應(yīng)分別通過國際民用航空組織和國際海事組織作出努力,謀求限制或削減飛機和船舶用燃油產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放?！?。

從法律規(guī)制角度而言,航空排放與其他行業(yè)排放相比具有排放源不固定的特點,當其排放源和排放足跡均位于一國管轄范圍之內(nèi)時,對其法律規(guī)制較為簡單,分歧不大,但是,當其排放源和排放足跡分處不同國家領(lǐng)空及公海上空等空域時,對于這種跨國界航空排放進行法律規(guī)制則十分復(fù)雜,涉及不同國家,需要協(xié)調(diào)不同國家的利益和訴求,這是《京都議定書》將其排除的癥結(jié)所在。由而,航空排放被戲稱為“三不管”排放。但是,近年來隨著全球航空業(yè)的迅猛發(fā)展,國際社會越來越關(guān)注航空排放的法律規(guī)制問題。以歐盟為代表的區(qū)域集團和一些國家推出了單邊航空排放交易規(guī)則,國際民航組織也積極推動國際航空環(huán)境議題并在多邊基礎(chǔ)上就航空排放取得多項進展。本文即圍繞國際社會對航空排放法律規(guī)制的現(xiàn)有努力和爭論以及未來可能的趨勢展開討論。

一、單邊路徑:以歐盟為急先鋒

歐盟是航空排放法律規(guī)制的先行者和積極推動者。歐盟在技術(shù)標準、運行管理和市場措施等降低航空排放的方法中選擇了市場措施在市場措施中,放棄了征收燃油稅等其他措施采用了將航空業(yè)納入歐盟溫室氣體排放交易體系(EU ETS)的辦法。歐盟有較完備的排放權(quán)交易法律框架,2008年11月19日,歐盟議會和委員會通過指令2008/101/EC,將航空排放納入歐盟溫室氣體排放交易體系。2009年4月16日,歐委會決議2009/339/EC補充了關(guān)于航空排放的檢測方法論,將航空排放物種類和排放量的監(jiān)督程序和匯報準則作了更為細化的規(guī)定,系統(tǒng)構(gòu)建了歐盟航空排放交易規(guī)則[2]9-33。

(一)歐盟航空排放交易規(guī)則主要內(nèi)容

1.適用范圍

按照歐盟2008/101/EC指令,納入其排放檢測交易體系的是歐盟內(nèi)部的所有航線和進出歐盟機場的所有航線,也即,該指令不僅及于歐盟集團內(nèi)部航空排放,而且及于在歐盟機場起飛或降落的所有國際航線產(chǎn)生的國際航空排放。

2.減排目標

指令將行業(yè)減排目標分為兩個階段,第一階段2012年,行業(yè)減排目標為歷史排放量絕對削減3%;第二階段2013年—2018年,總排放量絕對削減5%。歷史排放量的97%和95%用于分配,第一階段可分配配額的15%用于拍賣,從第二階段開始可分配的排放總量中的拍賣比例可能在未來年度進一步增長。拍賣由歐盟各管理成員國主持,拍賣所得由歐盟各管理成員國決定用于應(yīng)對氣候變化或降低溫室氣體排放的投資。

3.設(shè)立管理成員國

指令明確要求由歐盟成員國對分配的承運人進行管理,并實施監(jiān)測、報告、核證操作,管理成員國的分配依據(jù)為該承運人起飛降落次數(shù)最多的國家。

4.列出承運人名單

2009年8月5日,歐委會條例748/2009明確列出了所有承運人(組織)名單,共計2000余個,并注明了經(jīng)營國家和所分配的管理成員國。承運人的確定,包括從歐盟機場出發(fā)和到達歐盟機場的全部商業(yè)航班。我國有30多家航空公司榜上有名。

5.設(shè)立航空排放免費配額分配制度

允許每家有歐盟境內(nèi)航線的航空公司分配一定比例的免費排放額度,其余部分則要購買“碳排放額度”。

(二)歐盟航空排放交易規(guī)則存在的問題

客觀地講,歐盟航空排放交易規(guī)則的推出使航空排放這個曾經(jīng)被認為“三不管”的地帶獲得了更多的重視,引發(fā)了進一步爭論、思考和行動,這無疑有助于問題的最終解決。但是,令人遺憾的是,歐盟航空排放交易規(guī)則先天不足這個看似完整的制度存在諸多問題,引發(fā)極大爭論:

首先,管轄權(quán)問題。管轄權(quán)是歐盟指令具有法律效力的前提。根據(jù)一般國際法,管轄權(quán)包括領(lǐng)域管轄、國籍管轄、保護性管轄和普遍性管轄四個方面。由于保護性管轄和普遍性管轄針對的是犯罪行為,與航空排放無涉,因而航空排放的立法管轄根據(jù)應(yīng)基于領(lǐng)域管轄或國籍管轄。就歐盟而言,歐盟航空排放交易規(guī)則的立法管轄權(quán)可以根據(jù)領(lǐng)域管轄約束歐盟空域以內(nèi)的所有航線(包括歐盟內(nèi)部所有航線和國際航線的歐盟段),也可以根據(jù)國籍管轄約束所有具有歐盟國家國籍的航空承運人。但是,歐盟2008/101/EC指令顯然擴大了它的立法管轄權(quán),將歐盟內(nèi)部航線與進出歐盟機場國際航線的所有航段均納入其中。這意味著歐盟指令對于進出歐盟機場的非歐盟國籍航空承運人在歐盟空域以外的航空排放活動也行使了立法管轄,而這一管轄既非基于國籍管轄亦非基于領(lǐng)域管轄,缺乏國際法管轄根據(jù)和來源并與其他國家的航空排放立法管轄權(quán)發(fā)生尖銳沖突。

其次,與《京都議定書》的沖突問題。歐盟是《京都議定書》的締約方,而且在《京都議定書》中承擔重要責任。《京都議定書》對于航空排放的法律安排采用的是“雙軌制”,即區(qū)分國內(nèi)航空排放和國際航空排放。對于國內(nèi)航空排放,各締約國只需將國內(nèi)航空排放納入國家存量單,并根據(jù)《京都議定書》規(guī)定的義務(wù)做出相應(yīng)的反應(yīng)即可,概言之,《京都議定書》約束各締約國國內(nèi)航空排放。對于國際航空排放,由于其排放源和排放足跡分處不同國家領(lǐng)空及公海上空等空域,對其進行法律規(guī)制十分復(fù)雜《京都議定書》第2.2條做了原則性規(guī)定,將其交由國際民航組織予以規(guī)制。而歐盟航空排放交易指令不區(qū)分歐盟內(nèi)部航空排放和國際航空排放法律調(diào)控存在的本質(zhì)不同,實行“單軌制”,將歐盟機場起飛或降落的國際航線航空排放強行并入歐盟內(nèi)部排放交易機制,繞開國際民航組織對國際航空排放的調(diào)控,與《京都議定書》相沖突。

再次,公平問題。歐盟航空排放交易規(guī)則出臺前,2005年3月至5月,歐盟委員會曾就“減輕航空對氣候變化的影響”問題,以調(diào)查問卷的形式向社會公眾和相關(guān)組織征求意見并作出報告。報告稱,被調(diào)查的組織一致同意將來自和去往歐盟國家的航班納入歐盟減排措施之中,這樣才能使歐盟內(nèi)部的航班和遠程航班處在一個“公平的舞臺”[3]63?？梢哉f,歐盟航空排放交易規(guī)則之所以在管轄權(quán)根據(jù)不充分并可能與《京都議定書》的調(diào)整框架相沖突的情形下,仍然執(zhí)意將來自和去往歐盟國家的國際航班的航空排放納入其排放交易機制,“公平”是最主要的理由。但是,這種“公平”是針對具有歐盟國家國籍的航空承運人而言的,對非歐盟國籍的航空承運人卻會因此遭受切實的“不公平”對待,不得不接受歐盟成員國的管理,不得不聘請歐盟的核證師核證,不得不將國際航線的碳排放費用交由歐盟管理和再次分配。

最后,“共同但有區(qū)別責任”問題。歐盟《排放交易指令》在其序言中表明,建立歐盟排放交易機制是為了達到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的最終目標和履行歐盟在《京都議定書》下的條約義務(wù)。歐盟《排放交易指令》第23條指出,“指令與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》協(xié)調(diào)一致?！钡?《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》確立的“共同但有區(qū)別責任”原則在歐盟航空排放交易規(guī)則中卻明顯轉(zhuǎn)化為“共同責任”,歐盟的航空排放交易規(guī)則適用于“抵達歐盟機場和從歐盟機場出發(fā)的全部航班”,不區(qū)分不同國家的類型,沒有絲毫“區(qū)別責任”的體現(xiàn)。根據(jù)《京都議定書》,發(fā)展中國家的航空承運人本不承擔具體的二氧化碳減排的條約義務(wù),卻被歐盟航空排放交易規(guī)則“綁架”,不作任何區(qū)別的與發(fā)達國家航空承運人承擔完全相同的責任。

(三)歐盟航空排放交易規(guī)則本質(zhì)——單邊路徑

歐盟航空排放交易規(guī)則在出臺前經(jīng)過了調(diào)查研究、公開征求意見、委托實施專項研究、正式提出政策性文件、出具最終報告和起草立法建議等前置程序,但總體上主導(dǎo)規(guī)則形成的是歐盟的利益團體和組織,反映的是歐盟單方面的利益和訴求,本質(zhì)是一種單邊路徑。這一點在最具爭議的地理適用范圍問題上體現(xiàn)尤為明顯。實際上,在最初由荷蘭代夫特能源保護中心于2005年7月出具的《啟動排放交易——將航空納入歐洲排放交易體系》研究報告中就地理適用范圍設(shè)計了四個可選方案:1.歐盟內(nèi)部的所有航線;2.歐盟內(nèi)部的所有航線+進出歐盟機場的所有航線;3.從歐盟機場出發(fā)的所有航線;4.歐盟空域以內(nèi)的所有航線[3]63。其中最可能產(chǎn)生爭議的是方案2,方案2明顯而且最大程度上擴大了歐盟航空排放的立法管轄權(quán)不區(qū)分歐盟內(nèi)部航空排放和國際航空排放,不區(qū)分發(fā)達國家航空排放和發(fā)展中國家航空排放,這種簡單化、形式上的公平處理必定會引發(fā)各種爭論,可能招致其他國家的質(zhì)疑、反對甚或反制,但方案2能夠使歐盟航空排放交易規(guī)則的地理適用范圍盡可能得到延展,使歐盟航空排放交易規(guī)則得到強化,最終方案2得到歐盟立法的支持。

二、多邊路徑:以國際民航組織為基礎(chǔ)

國際民航組織(ICAO)是根據(jù)1944年《國際民用航空公約》(又稱《芝加哥公約》)建立的國際組織,是聯(lián)合國的一個專門機構(gòu),自1947年正式成立以來進行了大量卓有成效的工作。

(一)國際民航組織航空排放法律規(guī)制現(xiàn)狀

在航空排放方面,國際民航組織的工作主要體現(xiàn)在兩個層面:一個層面是“硬約束”,即由國際民航組織理事會通過對《芝加哥公約》附件16“環(huán)境保護”國際標準和建議措施的不斷修訂,對締約各國產(chǎn)生法定約束力;另一個層面是“軟約束”,即通過國際民航組織大會決議、國際民航組織理事會指導(dǎo)材料、國際民航組織高級別環(huán)境會議的宣言和建議等,對成員國形成政治上“軟約束”,并在此基礎(chǔ)上,推動具有“硬約束”效力的全球航空排放法律框架的形成。

《芝加哥公約》附件16“環(huán)境保護”的內(nèi)容是保護環(huán)境免受航空器噪聲(第I卷)和航空器發(fā)動機排放(第II卷)的影響,這兩個問題在《芝加哥公約》簽署當時幾乎未做任何考慮。1971年國際民航組織大會通過決議,開始對發(fā)動機排放采取具體行動,提出具體建議,為控制某些型號航空器發(fā)動機的排放制定國際民航組織標準。這些標準在1981年首次通過后又經(jīng)不斷修訂。在附件16第II卷“航空器發(fā)動機排放”中,禁止1982年2月18日之后制造的所有渦輪發(fā)動機航空器有意向大氣中排放原油;規(guī)定了1983年1月1日之后制造的意圖作亞音速推進用的渦輪噴氣和渦扇發(fā)動機的煙的排放限額;對于意圖作超音速推進用的發(fā)動機,1982年2月18日之后制造的發(fā)動機適用類似限額;規(guī)定1986年1月1日之后制造意圖作亞音速推進用的大型渦輪噴氣和渦扇發(fā)動機的一氧化碳、未燃燒的碳氫化合物和氮氧化物的排放限額。這些標準以航空器的著陸和起飛(LTO)循環(huán)為依據(jù)[4]。

《芝加哥公約》附件16自首次通過以來得到不斷發(fā)展和更新,進入20世紀90年代,國際民航組織關(guān)于航空排放的工作中心發(fā)生變化,起初的著眼點是對機場附近空氣質(zhì)量的關(guān)切,現(xiàn)階段則擴大到包括航空排放促成的全球氣候變化問題。國際民航組織正在考慮進一步發(fā)展排放標準,不僅顧及LTO循環(huán)的排放,同時還要照顧到在運行巡航階段的排放,以便解決新的環(huán)境關(guān)切并容納新的技術(shù)。

國際民航組織制定的對于成員國具有“軟約束”性質(zhì)的決議、指導(dǎo)原則、宣言和建議較多。特別值得提及的是,于2010年10月8日閉幕的國際民航組織第37屆大會上,190個成員國通過了一項旨在減少航空溫室氣體排放的綜合性決議,是國際民航組織在環(huán)境保護方面相關(guān)進展的最新反映。該決議主要內(nèi)容包括:1.確定了量化的減少溫室氣體排放目標,決定各國和有關(guān)組織將通過國際民航組織開展工作,在2050年之前實現(xiàn)全球年平均燃油效率改進2%;2.不對單個國家分配具體義務(wù),不處理國內(nèi)航空,由各國向國際民航組織提交國際航空減排行動計劃;3.闡述了供各成員國在為國際航空業(yè)制定和實施各項市場手段時采用的“指導(dǎo)原則”,并為制訂一個國際航空基于市場措施(MBMs)的全球框架明確了時間表;4.于2013年制定出飛機發(fā)動機二氧化碳排放標準;5.制定了開發(fā)和部署可持續(xù)發(fā)展型可替代航空燃料的全球框架;6.支持向發(fā)展中國家提供有關(guān)環(huán)保技術(shù)等。

此項決議的通過,使國際民航組織成為成員國就二氧化碳排放問題達成一致的第一個聯(lián)合國機構(gòu)。國際民航組織理事會主席羅伯托·科韋·岡薩雷(Roberto Kobeh Gonzalez)表示此項決議和各項相關(guān)決定“是合作精神的良好范例,并可為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的討論作出重大貢獻。”[5]

(二)國際民航組織航空排放法律規(guī)制的特點

與歐盟航空排放交易規(guī)則相比,國際民航組織就航空排放法律規(guī)制的工作表現(xiàn)出以下特點:

第一,規(guī)制全面。國際民航組織注意到民用航空活動對環(huán)境的許多不利影響可以運用綜合措施加以減少,這些綜合措施包括進行技術(shù)改進、實行更加有效的空中交通管理和運行程序、適當利用機場規(guī)劃、土地使用規(guī)劃和管理使用替代燃料以及采取基于市場的措施等。因此,國際民航組織并非依賴某單一措施的規(guī)制達到控制航空減排的目的,而是關(guān)注不同措施的不同特點加以規(guī)范和引導(dǎo),倡導(dǎo)綜合運用各種措施。國際民航組織先后發(fā)布了《國際民航組織運行措施指南》(Cir303號通告)、《國際民航組織關(guān)于國際航空運輸領(lǐng)域收稅的政策》(Doc8632號文件)、《航空排放權(quán)交易使用指南草案》(Doc9885號文件)等規(guī)范文件。比較而言,歐盟對航空排放法律規(guī)制的內(nèi)容上則較為單一,完全依賴于經(jīng)濟解決辦法中的排放權(quán)交易,這必然降低排放權(quán)交易之外其他措施在減輕航空對環(huán)境不利影響方面本應(yīng)發(fā)揮的作用和貢獻,而且,排放權(quán)交易是否真的以及在多大程度上能夠減輕航空對環(huán)境的不利影響,尚不確定[6]366-369。

第二,注重協(xié)調(diào)。國際民航組織現(xiàn)有190個成員國,既有發(fā)達國家亦有發(fā)展中國家,成員組成和結(jié)構(gòu)具有很大普遍性。國際民航組織大會決議須由所投票數(shù)的過半數(shù)票通過,通常是在協(xié)調(diào)和兼顧各不同成員國利益基礎(chǔ)上形成,國際民航組織理事會發(fā)布的指導(dǎo)材料、國際民航組織氣候變化組(GIACC)制訂的行動方案和宣言建議等也是在一定普遍性共識的前提下進行,因此,國際民航組織的規(guī)范性文件能夠較為充分地反映國際協(xié)調(diào)利益。再者,國際航空與氣候變化問題的復(fù)雜性和全球性也決定了國際民航組織就航空排放法律規(guī)制必須處理好航空業(yè)成熟國家與航空業(yè)發(fā)展國家、航空活動量大國與航空活動量小國、航空業(yè)持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護、航空業(yè)平等及公平原則與環(huán)境保護共同但有區(qū)別責任原則等矛盾體之間的沖突和協(xié)調(diào)?？梢哉f,“協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上不斷推進”構(gòu)成國際民航組織航空排放法律規(guī)制的路線圖。比較而言,歐盟航空排放法律規(guī)制過程有意繞開了國際航空環(huán)境保護的關(guān)鍵問題和分歧點,將更能夠維護歐盟以及歐盟集團利益的方案轉(zhuǎn)化為立法規(guī)則。

第三,全球統(tǒng)一。國際民航組織在第37屆大會召開之前,由理事會主席組建了一個非正式小組。在對非正式小組的討論作出結(jié)論時,理事會主席強調(diào)并且小組所有成員也同意,國際民航組織將把國際航空業(yè)作為一個整體來處理排放問題,將確定適用于所有人的全球解決方案。國際民航組織最后通過的大會決議體現(xiàn)了這樣的意愿,將所有成員國家和有關(guān)組織納入統(tǒng)一行動框架,確定了行業(yè)整體減排目標和各國可供采用的措施以及行動計劃,同時,明確排除國內(nèi)航空排放,明確不為單個國家設(shè)定具體義務(wù)。大會決議顧及了發(fā)展中國家和發(fā)達國家的不同情況、各自能力和造成大氣中航空溫室氣體排放含量的促成份額,較好地實現(xiàn)了全球普遍共識基礎(chǔ)上的統(tǒng)一。比較而言,歐盟航空排放交易規(guī)則具有區(qū)域性屬性和特點,其立法權(quán)限決定了其只能處理與歐盟空域有關(guān)的航空排放,建立的規(guī)則僅在歐盟境內(nèi)適用,在歐盟境內(nèi)發(fā)生效力。

第四,效力有限。依照《芝加哥公約》第54條第十二款的規(guī)定,國際民航組織理事會得以2/3多數(shù)的決議通過旨在提高航空安全的“國際標準及建議措施”,并將此種標準和措施稱為公約的附件。附件構(gòu)成公約的一部分,對締約各國有約束力。其中,附件16“環(huán)境保護”(第I卷和第II卷)就航空器噪聲和航空器發(fā)動機排放規(guī)定很細,但尚不包括航空排放促成的全球氣候變化問題。目前,國際民航組織就國際航空氣候變化方面通過的決議、指導(dǎo)原則、政策建議和宣言等文書對各成員國并不具有嚴格意義上的法律約束力,一些決議的關(guān)鍵條款在決議通過時成員國還提出了保留意見。因此,除公約附件以外,國際民航組織就航空排放形成的各種規(guī)范性文件只具有“軟法”性質(zhì),對各成員國產(chǎn)生一定“軟約束”,效力較為有限。比較而言,歐盟航空排放交易規(guī)則以歐盟理事會通過的2008/101/EC指令為基礎(chǔ),經(jīng)過歐盟立法程序,在歐盟境內(nèi)具有法律約束力,對歐盟各國產(chǎn)生“硬約束”。

(三)國際民航組織航空排放法律規(guī)制的本質(zhì)——多邊路徑

國際民航組織長期致力于航空環(huán)境保護問題,經(jīng)過幾十年積累已經(jīng)形成以附件16“環(huán)境保護”為“硬約束”,以系列性決議、指導(dǎo)原則行動方案等為“軟約束”的航空排放規(guī)范框架涉及技術(shù)、運行、市場措施、航空代用燃料等能夠減輕航空排放影響的多項措施,顧及發(fā)展中國家和發(fā)達國家的不同情況和各自能力,實現(xiàn)了一定意義上的全球統(tǒng)一。這些成果的取得根本原因在于國際民航組織是國際航空領(lǐng)域最重要的多邊性政府間國際組織,是聯(lián)合國的專門機構(gòu),由190個成員國組成。國際民航組織就航空排放所做的工作得到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的認可,得到聯(lián)合國以及各成員國的支持并反映成員國集體意志。國際民航組織具有的這種普遍性決定了通過其進行國際航空排放法律規(guī)制本質(zhì)上是一種多邊方法。

三、兩種路徑的利弊分析

(一)單邊路徑利弊分析

對于歐盟推出的航空排放法律規(guī)則,國際社會做出了強烈反應(yīng)。美國早在2006年就對歐盟將國際民用航空納入歐盟排放機制表示不滿,認為歐盟的舉動違反1944年《芝加哥公約》規(guī)定的歐盟成員國的國際義務(wù)和雙方簽訂的航空協(xié)定[7]。澳大利亞、日本、新西蘭等國家則有意效仿歐洲模式出臺類似歐盟的航空排放交易計劃[8]12-16。有業(yè)界人士擔心,整個航空業(yè)的減排問題將會被分割得凌亂不堪。阿拉伯航空公司組織秘書長Abdul Wahab Teffaha認為,各國的單邊行動可能導(dǎo)致“各種不同的排放交易計劃拼湊在一起”[9]。國際航空運輸協(xié)會(IATA)理事長比西尼亞尼(GiovanniBisignani)認為,歐盟將航空納入交易機制是單方面、域外的和非法的,“一架澳大利亞航空公司的飛機從亞洲飛往歐洲,歐洲有什么權(quán)利對其在中東上空的排放強征ETS費用呢?”他認為,各政府應(yīng)該更關(guān)注改進環(huán)境績效的措施,而不是加倍地征收排放費[10]682。美國大陸航空、美國航空、美聯(lián)航和美國航空運輸協(xié)會(ATA)更是采取了實際行動,將一紙訴狀遞到英國的法院,要求阻止歐盟2012年開始執(zhí)行的將全球進出歐盟的航空公司納入歐盟排放交易體系(EU ETS)的規(guī)定[11]127。

但對歐盟的做法也有支持的聲音。英航行政總裁Willie Walsh談到,我們支持ETS原則,并相信這個計劃應(yīng)該以直接的貿(mào)易系統(tǒng)為基礎(chǔ)。美國奧巴馬政府與前布什政府觀點也不相同。據(jù)報道,即將離任的美國國務(wù)院交通事務(wù)局局長約翰·拜爾利明確指出,“布什政府認為歐盟航空排放交易機制是非法的、行不通的,但這不是奧巴馬政府的觀點,奧巴馬政府十分重視歐盟航空排放交易機制,不否認基于市場措施產(chǎn)生的效率和潛在效益?！盵12]此外,有環(huán)保組織對歐盟的強硬行為表示贊賞。氣候組織中國政策與研究項目總監(jiān)喻捷表示,此前,歐盟曾表示,希望由國際民航組織提出一個針對航空業(yè)的全球化碳排放交易方案,但是,國際民航組織由各個國家的航空業(yè)組成,并不容易談妥,遲遲沒有形成任何決議,這種情況下,歐盟才不得不單兵突進[13]。

歐盟單邊路徑依賴的理由是:多邊路徑效率低下,而環(huán)境保護問題刻不容緩,因此借助單邊路徑快速反應(yīng)、效率強制的優(yōu)勢,達到控制溫室氣體排放的目的?？陀^地說,這無可指責但歐盟強硬地將國際國內(nèi)航空排放均納入其內(nèi)部排放權(quán)交易體系,這一制度性內(nèi)在缺陷,使歐盟方案尚未進入實際實施階段,就受到了來自各方面的阻力。即使在歐洲,歐盟的這一做法也并不都很討好。歐洲航空協(xié)會(AEA)就指責稱,包括航空業(yè)在內(nèi)即將推出的歐盟排放交易體系以及由于單一歐洲天空項目實施緩慢所導(dǎo)致的歐洲空域分裂,均對歐洲航空公司競爭力構(gòu)成沉重負擔[14]。法律的實施以廣泛的社會基礎(chǔ)為必要條件?？梢灶A(yù)見,由于歐盟航空排放交易規(guī)則存在的諸多問題,其實施效率和實際效果必定會大打折扣,而歐盟意圖借此斂財并樹立和鞏固其“碳政治”話語權(quán)、“碳經(jīng)濟”主導(dǎo)權(quán)、“碳規(guī)則”領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的野心也將難以實現(xiàn)。

(二)多邊路徑利弊分析

對于國際民航組織第37屆大會上190個成員國通過的旨在減少航空溫室氣體排放的歷史性決議,各方也有不同反應(yīng)。除了國際民航組織對該決議的通過以及今后可能取得的成就信心滿滿之外,該項決議也受到了國際航空運輸協(xié)會和國際機場協(xié)會等航空業(yè)利益相關(guān)者團體的歡迎,盡管該決議在某些關(guān)鍵領(lǐng)域并未采納這些利益相關(guān)者的立場。國際航空運輸協(xié)會(IATA)理事長比西尼亞尼(Giovanni Bisignani)表示,“在穩(wěn)定碳排放方面,全球首次達成了共同的目標。目前尚未在其他任何行業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)類似的全球框架協(xié)議,既能統(tǒng)一管理應(yīng)對氣候變化,又能同時兼顧發(fā)達國家和發(fā)展中國家的利益?！盵5]

但是,歐盟對于國際民航組織通過的這一歷史性決議態(tài)度冷淡,仍打算繼續(xù)全力推行其ETS計劃,并認為國際民航組織的決議為歐盟這樣做提供了解釋[15]。而美國航空運輸協(xié)會總裁兼首席執(zhí)行官James May對此“深表遺憾”。他說:“很遺憾,盡管朝著建立國際框架邁出了重要一步,但歐洲國家依然選擇繼續(xù)單方面對他國航空公司推行排放交易計劃和其他各項措施,與所有其他國家的意愿以及國際法背道而馳。我們曾期望國際民航組織的協(xié)議會消除我們通過法律渠道阻止歐盟對我們的航空公司應(yīng)用排放交易計劃的需求。”“歐洲人(決心)對國際法和國際民航組織大會上通過的新決議中的部分關(guān)鍵方面置之不理?！盵15]

盡管國際民航組織具有廣泛普遍的社會基礎(chǔ),其多邊路徑得到更多支持和歡迎,但目前基于該多邊路徑建立的控制國際航空排放的規(guī)范體系和法律框架的確也存在一些問題,如,強制效力問題、規(guī)范細化問題、統(tǒng)一解釋問題、爭端解決問題。如果國際民航組織未來在這些方面不能獲得更大進展,其多邊路徑也有漸被拋棄的可能。但是,筆者認為,這些問題存在的根本原因在于航空排放法律規(guī)制全球協(xié)調(diào)的復(fù)雜性,而協(xié)調(diào)不同國家、不同利益集團、不同價值取向的不同訴求又是構(gòu)建航空排放全球法律框架不可回避的,因此,這些問題的存在不能成為我們繞開多邊路徑片面尋求單邊解決的理由。當然,國際民航組織亦有必要考慮進一步提高其工作效率和有效性以應(yīng)對快速發(fā)展的國際航空,對此,沙特阿拉伯王國在國際民航組織第37屆大會召開之即就提交了一份提案,建議將國際民航組織大會由每三年召開一屆改為每兩年召開一屆①國際民航組織工作文件:《建議每兩年舉行一屆國際民航組織大會》(A37-WP/305),該文件由沙特阿拉伯王國于2010年9月27日向國際民航組織第37屆大會提交。。可以相信,隨著國際民航組織工作的不斷推進,在國際社會共同努力下,困擾國際民航組織多邊路徑的這些問題在不久的將來能夠得到解決。

(三)兩種路徑的協(xié)同

實際上,單邊與多邊兩種路徑本身無所謂孰優(yōu)孰劣,也并非完全對立。國際民航組織于2007年第36屆大會決議時就要求理事會“推動各國行動,大力制定限制或減少航空器發(fā)動機排放環(huán)境影響的政策選項”,“鼓勵各締約國及理事會考慮到有關(guān)各方的利益,包括對發(fā)展中世界的潛在影響,評估或繼續(xù)評估各種措施的成本和收益,包括現(xiàn)有的措施,目的在于以最具成本效益的方式來解決航空器發(fā)動機排放問題。”就排放權(quán)交易第36屆大會決議確定了以下指導(dǎo)原則:(1)敦促各締約國除非在國家之間相互同意的基礎(chǔ)上,否則不對其他締約國的航空器運營人實施排放權(quán)交易制度;(2)要求各國報告這一方面的新的發(fā)展、結(jié)果和經(jīng)驗;(3)要求理事會制定和更新國際民航組織制定的指導(dǎo)原則。由國際民航組織秘書長于2010年9月21日向國際民航組織提交的《大會決議提案》第15項更明確“敦促各國在設(shè)計新的和執(zhí)行現(xiàn)有的國際航空基于市場措施時,遵守附件所列的指導(dǎo)原則,與其他國家開展建設(shè)性談判,以便達成商定的前進辦法,在有關(guān)國家進行雙邊和/或多邊磋商并達成協(xié)議之后,執(zhí)行國際航空基于市場措施?！钡?6項提案要求理事會“在各成員國和國際組織的支持下,對全球基于市場措施計劃的技術(shù)內(nèi)容、環(huán)境益處、經(jīng)濟影響及其方法開展進一步研究,探索全球基于市場措施計劃的可行性,供國際民航組織大會第38屆會議審議。”這兩項提案后來均被大會A37-19號決議采用。

可以看出,國際民航組織十分重視多邊路徑與單邊方法相互間的支持與互補。單邊方法能夠為多邊方案的制定提供數(shù)據(jù)、結(jié)果和經(jīng)驗多邊方案的形成可能本身就是對某些單邊方法修正后的結(jié)果,此外,多邊方案的實施最終也依賴于各個相互協(xié)調(diào)的單方行動;另一方面,單邊方法是否體現(xiàn)國際共識、是否切實可行也需要多邊路徑的檢驗。國際民航組織充分認識到在國際航空環(huán)境保護方面協(xié)調(diào)各國行動的重要性,努力將各國單方行動納入其多邊框架之中敦促各國采取單邊措施時遵循國際民航組織確定的指導(dǎo)原則,在各重要會議和決議中反復(fù)強調(diào)“確保國際民航組織繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,處理與國際民用航空有關(guān)的環(huán)境問題,包括溫室氣體排放”,其根本目的就是希望實現(xiàn)多邊路徑與單邊方法間的協(xié)同。

四、對我國的影響與應(yīng)對

歐盟航空排放交易規(guī)則對我國擁有歐盟航線的各航空公司會產(chǎn)生直接的經(jīng)濟影響,需付出巨額成本購買碳排放配額,同時管理成本也會增加。根據(jù)預(yù)估,一旦將國際航空納入歐盟排放交易系統(tǒng),則僅2012年中國航空公司為超出配額的碳排放就將支付約8億元人民幣,而到2020年,至少會因此損失30億人民幣[16]。歐盟航空排放交易規(guī)則對我國的影響不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟方面,還會影響到我國民航產(chǎn)業(yè)競爭力的提升、歐洲航線的進一步發(fā)展以及全球航空網(wǎng)絡(luò)的整體布局。此外,歐盟此舉迫使我們不得不參與歐盟設(shè)計的“碳金融”機制,并對我國未來氣候變化談判帶來被動后果。如前所述,由于歐盟航空排放交易規(guī)則建立在立法管轄權(quán)非法擴張基礎(chǔ)上,侵犯了其他國家的管轄權(quán)和主權(quán),且對航空發(fā)展中國家明顯不利,因此,我國應(yīng)對歐盟航空排放交易規(guī)則持明確反對態(tài)度,并采取有效措施積極應(yīng)對,阻滯該規(guī)則對我國航空公司的適用。

國際民航組織具有廣泛的社會基礎(chǔ)、豐富的立法經(jīng)驗和技術(shù)優(yōu)勢,在航空規(guī)則擬定中長期居于主導(dǎo)地位,是組織制定國際航空減排規(guī)則的最恰當機構(gòu)。由于國際航空減排規(guī)則關(guān)涉到不同國家、不同利益集團的利益,國際社會以國際民航組織為平臺,充分協(xié)商談判,設(shè)定階段性減排目標,分階段、分國家的不同情況共同推動航空減排,使單邊措施與多邊方法協(xié)同互動,是目前國際航空減排機制的務(wù)實選擇。應(yīng)對全球危機與挑戰(zhàn),需要國際社會作出規(guī)模巨大的多邊努力[16]29。需要我國一直積極配合國際民航組織的各項工作,恪守國際民航組織確立的各項原則和義務(wù)。與此同時,我國應(yīng)敦促歐盟在推行其單邊航空排放交易規(guī)則之前,應(yīng)根據(jù)國際民航組織于2010年第37屆大會通過的A37-19號決議,謹慎審查其現(xiàn)有規(guī)則是否遵守了該決議附件所列的指導(dǎo)原則,并與其他國家開展建設(shè)性的雙邊和/或多邊磋商和談判,以便達成協(xié)議。

[1]林鵬.歐盟航空排放交易實行在即航空減排路在何方[J].中國民用航空,2009,(12).

[2]孟慶芬,李琦.歐盟航空排放政策的發(fā)展及其影響[J].中國民用航空,2007,(2).

[3]國際民用航空組織.國際民用航空公約:附件1至18[EB/OL].[2010-8-15].http:∥www.icao.int/icao/en/download.htm#Docs.

[4]Array.國際民航組織各成員國就氣候變化達成了具有重大歷史意義的協(xié)議[EB/OL].[2010-10-11].http:∥atwonline.com/zh-hans/china/news/1012.

[5]Daniel B.Reagan.Putting International Aviation into the European Union Emissions Trading Scheme:Can Europe Do it Flying Solo?[J].Boston College Environmental Affairs Law Review,2008,(35).

[6]Sean Lengell.Europeans Eye Tough Emissions Rules for Airlines[N].Wash.Times,2006-12-21.

[7]郭兆暉,李普,廉桂萍.歐盟對民航業(yè)碳排放收費問題的透視[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報,2010,(3).

[8]Cathy Buyck.阿拉伯各航空公司警告,反對“拼湊”排放交易計劃[EB/OL].[2009-7-3].http:∥atwonline.com/zh-hans/china/international-aviation-regulation/news/0702.

[9]Janelle Veno.Flying the Unfriendly Skies:the European Union's New Proposal to include Aviation in their Emissions Trading Scheme[J].Journal of Air Law and Commerce,2007,(72).

[10]Vittoria Giugi Carminati.Clean Air＆Stormy Skies The EU-ETS Imposing Carbon Credit Purchases on U-nited States Airlines[J].Syracuse Journal of International Law and Commerce,2010,(37).

[11]Perry Flint.Obama administration does not share predecessor's views on ETS[N].Air Transport World 2010-10-15.

[12]徐超,王瑞,張麗華.航空減排大限在望或?qū)⒈患{入歐盟碳排放體系[EB/OL].[2009-12-1].http:∥news.qq.com/a/20091201/002563.htm.

[13]Cathy Buyck.AEA calls for end to‘heavy-handed regulation’in Europe[N].Air Transport World,2010-10-19.

[14]Geoffrey Thomas.EU snubs ICAO CO2 agreement,will move forward with ETS[EB/OL].[2010-10-15].http:∥atwonline.com/channel/eco-aviation.

[15]巨額碳關(guān)稅協(xié)商未果中國航企或?qū)⑵鹪V歐盟[EB/OL].[2011-5-14].http:∥www.hangkongnet.com/2011/0514/22448.html.

[16]邵沙平,黃穎.新多邊主義時代中國國際法的使命[J].暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2011,(1).

Unilateral or Multilateral:Path Analysis of Legal Regulation on Aviation Emissions

LIU Ping
School of Law,Chongqing University Chongqing 400030,China

The path used in rules for aviation emissions trading based on the Directive 2008/101/EC is an unilateral viam,with advantages of rapid reaction and mandatory effect,but it has caused many issues because of the geographical scope of the Directive not adequately addressing.Established by the ICAO regulatory system in aviation emissions is a multilateral routes,with advantages of comprehensive regulations,focusing on coordination and global unity,but it has limited mandatory effect and dissatisfied efficient.Both unilateral and multilateral path has their advantages and disadvantages,and not entirely antagonistic.We should hold a clear attitude to oppose EU ETS and adopt effective measures to block its application to China's airlines.

aviation emissions;legal regulation;unilateral path;multilateral path

DF96

A

1000-5072(2012)03-0033-08

2011-05-03

劉 萍(1973—),女,四川成都人,重慶大學(xué)法學(xué)院博士后流動站研究人員,西北政法大學(xué)國際法學(xué)院教授,主要從事國際法學(xué)和國際私法學(xué)研究。

中國博士后科學(xué)基金項目《航空排放的國際法律控制及中國對策研究》(批準號:2011M501384)。

[責任編輯 李晶晶 責任校對 王治國]