淺談日本震后財(cái)政重建對(duì)我國(guó)的啟示

向陽(yáng)

【摘 要】 國(guó)內(nèi)外許多地區(qū)都曾經(jīng)遭受過(guò)重大的地震災(zāi)害，這些地區(qū)在災(zāi)后重建過(guò)程中的一些做法很值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。本文選取了日本阪神大地震，總結(jié)了其災(zāi)后重建過(guò)程中的一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。通過(guò)學(xué)習(xí)這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，對(duì)的災(zāi)后重建工作提出了一些政策建議。

【關(guān)鍵詞】 災(zāi)后重建金融支持制定法律法規(guī)完善機(jī)制

恩格斯說(shuō)過(guò)：“沒有哪一次巨大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)摹！钡卣鸬难a(bǔ)償，就是給國(guó)家、民族賦予前行的新的精神和力量。災(zāi)難啟迪人生，有教于生者，有益于民族未來(lái)。只是，我們所有人都是幸存者。善待生者，直面未來(lái)。如此，也算不幸之大幸。

本文在總結(jié)日本震后重建經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，旨在為地震的災(zāi)后重建工作提供參考。

1. 日本阪神大地震的災(zāi)后重建的計(jì)劃和措施

1995年1月17日，日本阪神地區(qū)發(fā)生了里氏7.2級(jí)的大地震，造成幾千人死亡，三萬(wàn)多人受傷，房屋毀壞超過(guò)十萬(wàn)棟，基礎(chǔ)設(shè)施破壞嚴(yán)重，造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到千億美元，這是日本繼第二次世界大戰(zhàn)后所遭遇最大的一場(chǎng)自然災(zāi)害。日本在災(zāi)后不到一個(gè)月，日本政府就制定了相應(yīng)的 “阪神、淡路地震災(zāi)后振興計(jì)劃書”。其中包括災(zāi)后災(zāi)民自救重建支援計(jì)劃、城鎮(zhèn)重建支援計(jì)劃、重建家園的政府計(jì)劃，還有是對(duì)災(zāi)民以及社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)計(jì)劃等等。具體措施有：

1.1立即采取臨時(shí)性的緊急救援措施。

1.2按人群分類采取救助措施。

1.3采取加快災(zāi)區(qū)重建的長(zhǎng)期措施。

1.4充分發(fā)揮民間團(tuán)體的重要作用。

2. 日本地震災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

2.1經(jīng)驗(yàn)

2.1.1建立健全的法律法規(guī)體系。

保障日本的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系是以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為龍頭、包含52部法律的相當(dāng)龐大的體系。這些法律法規(guī)非常詳細(xì)規(guī)定了災(zāi)前應(yīng)采取的各種防范措施以及災(zāi)后的各種應(yīng)對(duì)方法。建立健全法律法規(guī)體系給防災(zāi)減災(zāi)運(yùn)行機(jī)制提供了法律保障和依據(jù)，使得阪神大地震在災(zāi)后重建工作能夠有條不紊地進(jìn)行。

2.1.2細(xì)致詳細(xì)的重建規(guī)劃體系

日本在60年代就制定了《防災(zāi)基本規(guī)劃》，并把它作為災(zāi)害來(lái)臨時(shí)應(yīng)對(duì)的基本規(guī)劃。按照《防災(zāi)基本規(guī)劃》的要求，制定相應(yīng)的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃、業(yè)務(wù)規(guī)劃。并要求受災(zāi)地區(qū)必須以《防災(zāi)基本規(guī)劃》為綱，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)防震業(yè)務(wù)規(guī)劃和災(zāi)后重建的科學(xué)規(guī)劃。這樣詳盡的重建規(guī)劃不僅有利于災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建，也會(huì)對(duì)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局產(chǎn)生很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

2.1.3完善的災(zāi)后救助體系

自救、政府援助和社會(huì)救助是日本的災(zāi)后救助體系的三大塊。災(zāi)民只要參加了地震保險(xiǎn)，就能獲得保險(xiǎn)公司的賠付金，這就是自救；災(zāi)民在重建家園過(guò)程中的最重要的資金來(lái)源，主要包括地震保險(xiǎn)再保險(xiǎn)和直接向?yàn)?zāi)民提供資金援助兩種方式，即政府救助；社會(huì)救助就是除社會(huì)各界捐款救助外，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)出臺(tái)一些救濟(jì)措施，如通過(guò)減少貸款利息、緩繳按揭貸款等來(lái)減輕災(zāi)民負(fù)擔(dān)。日本的這一完善的災(zāi)后救助體系，大大減輕了災(zāi)民在重建過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.2教訓(xùn)

2.2.1綜合性災(zāi)難和多種災(zāi)害并發(fā)的復(fù)雜局面下缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制

日本政府的政策按照法律規(guī)定，決定的過(guò)程必須要經(jīng)過(guò)各個(gè)部門的協(xié)調(diào)之后，才能自上而下地形成。因此，如果各部門之間互相推諉和官?gòu)d之間縱向分?jǐn)偅瑫?huì)導(dǎo)致相互協(xié)調(diào)的能力非常低，工作也會(huì)缺少延續(xù)性，在大型的綜合性災(zāi)害或者是多種災(zāi)害并發(fā)的復(fù)雜局面下，很難形成統(tǒng)一指揮調(diào)度來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)害事件，從而導(dǎo)致應(yīng)對(duì)災(zāi)難的效率低下。

2.2.2在災(zāi)后重建過(guò)程中忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)

災(zāi)后重建不僅僅是房屋建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)，最重要其實(shí)還有整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)。日本在災(zāi)后重建時(shí)雖然是強(qiáng)調(diào)了生態(tài)先行，但卻嚴(yán)重的忽略了土壤的污染治理。其實(shí)土壤污染主要有加油站、化工廠、化學(xué)藥品的侵蝕，很多有害物質(zhì)在地震泄漏時(shí)依然殘留在土壤中，而且部分有害物質(zhì)直接污染了地下水。由于日本災(zāi)后重建時(shí)的疏忽，使阪神大地震遺留下的地質(zhì)污染問(wèn)題，至今沒能解決。

3. 日本震后財(cái)政重建對(duì)我國(guó)的啟示

根據(jù)日本災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，總結(jié)出了以下幾點(diǎn)建議。希望對(duì)今后的災(zāi)后重建工作能起到一定的借鑒與參考作用。

啟示一：建立“政府主導(dǎo)，多方參與”的災(zāi)后重建體系，并著重于溝通協(xié)調(diào)。

由于地震破壞巨大，為了使災(zāi)后重建工作能夠及時(shí)、全面、有序的進(jìn)行，中央政府應(yīng)該發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，建立災(zāi)后重建機(jī)構(gòu)。由最高指揮部統(tǒng)一規(guī)劃并且協(xié)調(diào)災(zāi)后重建工作。建立和完善工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，層層簽訂責(zé)任書，做到災(zāi)后重建有專人管理、專人負(fù)責(zé)、專人監(jiān)督。

啟示二、盡快完善相關(guān)法規(guī)和應(yīng)急機(jī)制，提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力。

建議全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院制定和頒布指導(dǎo)災(zāi)后重建的法律法規(guī)。規(guī)范的法律位階，增強(qiáng)法律效力。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)防范災(zāi)害的宣傳教育，建立和完善長(zhǎng)效應(yīng)急機(jī)制，防患于未然。

啟示三、重視心理重建，增強(qiáng)人文關(guān)懷。

當(dāng)?shù)卣疬^(guò)后進(jìn)入漫長(zhǎng)的重建過(guò)程時(shí)，災(zāi)民們的心理恐懼感、孤獨(dú)感和被拋棄感會(huì)變得越來(lái)越強(qiáng)烈，因此，相關(guān)部門應(yīng)該委派專業(yè)心理救援人員指導(dǎo)災(zāi)民進(jìn)行心理重建，除了心理門診、小組交流、熱線電話等傳統(tǒng)心理治療方式外，也要充分利用各種現(xiàn)代化工具，尤其是電視直播、互聯(lián)網(wǎng)、短信息等新型傳媒技術(shù)。

啟示四、制定有效的財(cái)政金融政策。

災(zāi)后恢復(fù)重建工作必將是一項(xiàng)時(shí)間跨度長(zhǎng)、資金投入大的艱巨工程。因此，相關(guān)部門必須制定有效的財(cái)政金融政策以保障災(zāi)后重建工作的順利進(jìn)行。中央政府應(yīng)加大統(tǒng)籌和引導(dǎo)地方財(cái)政、社會(huì)捐贈(zèng)、對(duì)口支援、銀行貸款等各類資金，減輕受災(zāi)地區(qū)人們的負(fù)擔(dān)。其次，加大災(zāi)區(qū)的信貸支持力度，調(diào)整受災(zāi)地區(qū)的貸款限額，優(yōu)先發(fā)放為災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建的貸款，優(yōu)先支持關(guān)系到災(zāi)區(qū)民生的項(xiàng)目。

啟示五、組織建立多元化的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。

截止目前，我國(guó)并沒有關(guān)于地震保險(xiǎn)等等市場(chǎng)化的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度?？梢哉f(shuō)對(duì)于各種災(zāi)害缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和轉(zhuǎn)嫁渠道?？梢越璐说卣馂?zāi)害，探索和建立巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)制度，還要擴(kuò)充災(zāi)害保險(xiǎn)制度的容納范圍，并且完善災(zāi)害防范體系，增強(qiáng)我國(guó)面對(duì)災(zāi)害時(shí)的抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

啟示六、設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。

盡快設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。政府可以從中央和地方財(cái)政中，每年提取一定比例資金作為巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并且逐步建立應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，除有保險(xiǎn)公司的理賠外，還可利用巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金來(lái)補(bǔ)貼災(zāi)民，分擔(dān)災(zāi)民和國(guó)家的損失。

啟示七、建立資產(chǎn)證券化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制。

政府還可以通過(guò)各種金融工具的多元化手段，使資本市場(chǎng)的期貨、期權(quán)、債券、風(fēng)險(xiǎn)組合互換，這樣就可以有效地將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)從保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)嫁到資本市場(chǎng)中去。為了實(shí)現(xiàn)此措施，必須盡快的加強(qiáng)我國(guó)保險(xiǎn)、證券行業(yè)的市場(chǎng)公開、信息披露等制度的建設(shè)， 為資產(chǎn)證券化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的孕育和建立創(chuàng)造條件。

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（作者單位：吉林省債務(wù)管理服務(wù)中心）