非競爭性低效率與創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的績效考核

李洪江，何菊芳

（浙江師范大學(xué) 行知學(xué)院，浙江 金華 321004）

非競爭性低效率與創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的績效考核

李洪江，何菊芳

（浙江師范大學(xué) 行知學(xué)院，浙江 金華 321004）

高度壟斷、難以建立激勵機(jī)制、無產(chǎn)權(quán)約束、信息不完全等因素是政府工作效率低下的主要原因。在政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)行中也表現(xiàn)出相應(yīng)的具體形態(tài)。為提高創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)行效率，就必須對其運(yùn)行管理進(jìn)行制度創(chuàng)新。合作經(jīng)營克服了高度壟斷、難以建立激勵機(jī)制的難題，績效考核抑制無產(chǎn)權(quán)約束、信息不完全帶來的效率損失。對引導(dǎo)基金管理者的績效考核應(yīng)側(cè)重引導(dǎo)基金政策效應(yīng)，并建立完整的評價指標(biāo)體系。

非競爭性低效率；制度創(chuàng)新；創(chuàng)業(yè)投資；引導(dǎo)基金；績效考核

興起于20世紀(jì)80年代的新技術(shù)革命將人類社會推入知識經(jīng)濟(jì)時代，以信息工程、航天工程、生物工程、海洋工程和新材料工程為代表的新興技術(shù)創(chuàng)造了新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，使人類社會產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍。推動現(xiàn)代科技不斷創(chuàng)新的創(chuàng)業(yè)投資如影隨形成為現(xiàn)代金融創(chuàng)新的亮點。創(chuàng)業(yè)投資使企業(yè)快速吸納大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)的創(chuàng)新知識，促進(jìn)了高新技術(shù)的迅猛發(fā)展。在創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展過程中，各國政府一直扮演著非常積極的角色。美國首先于20世紀(jì)50年代創(chuàng)立的“小企業(yè)投資公司計劃（SBIC）”促進(jìn)了大量新興企業(yè)的誕生，包括微軟、蘋果和惠普等世界著名企業(yè)都曾受到創(chuàng)業(yè)投資的支持。80－90年代，世界各國紛紛效仿美國建立了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，帶動本國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展。其中以色列建立的YOZMA基金、澳大利亞建立的創(chuàng)新投資基金（IIF）、德國建立的新技術(shù)資本運(yùn)作計劃（BJTU）、新加坡建立的技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資基金（TIF）在推動本國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展過程中取得了顯著成績。新世紀(jì)伊始，中國各省市紛紛建立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，支持當(dāng)?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2007年科技部建立了科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，標(biāo)志著國家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的正式設(shè)立。這些引導(dǎo)基金的設(shè)立掀起了創(chuàng)業(yè)投資浪潮，中國也形成了北京、上海、深圳等若干個創(chuàng)業(yè)投資中心。

由于中國創(chuàng)業(yè)投資支撐環(huán)境的缺陷，各省市創(chuàng)業(yè)投資基金在參與創(chuàng)業(yè)投資的過程中出現(xiàn)了缺乏長效激勵機(jī)制、受制于行政干預(yù)、人才錯位等問題，大大削弱了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的使用效果。并導(dǎo)致部分創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金不能集中于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、投資于創(chuàng)業(yè)投資后期、投資分布不均、帶動效應(yīng)不明顯等問題，即創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的非經(jīng)典式偏移（李萬壽，2006）。引導(dǎo)基金的重要職能是引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)資本進(jìn)入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對創(chuàng)業(yè)早期進(jìn)行投資，發(fā)揮杠桿作用引導(dǎo)更多創(chuàng)業(yè)資本參與創(chuàng)業(yè)投資。顯然，國家（包括各省市）創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)沒有得到充分實現(xiàn)。為規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式、提高引導(dǎo)基金的政策效果，國務(wù)院辦公廳于2008年10月轉(zhuǎn)發(fā)了由發(fā)改委等部門共同制定的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、設(shè)立與資金來源、運(yùn)作原則與方式、基金的管理、監(jiān)管與指導(dǎo)、風(fēng)險控制和組織實施進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)范?！吨笇?dǎo)意見》充分體現(xiàn)了引導(dǎo)基金的政策目標(biāo)，規(guī)定了引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式，并對基金的管理監(jiān)督和風(fēng)險控制提出了具體的要求，為發(fā)揮引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)提供了制度保障。

是什么原因?qū)е聞?chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金不能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用？如何使引導(dǎo)基金充分發(fā)揮其政策效應(yīng)？值得我們進(jìn)行深入的理論思考，并提出有效的解決方案。

一 非競爭性低效率——來自公共經(jīng)濟(jì)學(xué)一般理論的啟示

新凱恩斯主義的代表人物斯蒂格利茨（1997）在其經(jīng)典著作《經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出政府工作低效率是由于：（1）無產(chǎn)權(quán)約束；（2）高度壟斷；（3）難以建立激勵機(jī)制；（4）信息不完全等四項原因?qū)е碌?。斯蒂格利茨說，“動機(jī)問題在公共部門中可能比在私人部門中還要重要，住房所有者有動機(jī)維護(hù)他們的財產(chǎn)，而居住在公寓內(nèi)的人則沒有這樣的動機(jī)，這個公寓像是公共物品，每個人都沒有足夠的動機(jī)去花費(fèi)氣力維護(hù)公共環(huán)境”。這是一個產(chǎn)權(quán)問題，產(chǎn)權(quán)的所有者擁有財產(chǎn)的使用權(quán)、分配權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。非產(chǎn)權(quán)所有者僅擁有部分權(quán)利，尤其在不擁有收益權(quán)時，其對財產(chǎn)的關(guān)心程度將大大降低。委托代理理論則清晰地解釋這種情況產(chǎn)生的原因。代理人作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，有其個人利益的考慮，他可能在代理過程中去追求個人利益而把委托人利益放在次要地位，甚至以不惜犧牲委托人利益為代價來獲取個人利益。即使某些在代理行為中沒有個人利益考慮，但只要在其代理活動所實際造成的經(jīng)濟(jì)利益或經(jīng)濟(jì)損失并不完全由他個人承擔(dān)的情況下，即在不同于以純粹私人身份進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交易時，很難保證他在任何場合都能夠做到明智決策并按照最佳方式采取行動（張志超，2006）。

政府活動是在無競爭條件下進(jìn)行的，政府的活動、行為缺乏競爭機(jī)制的激勵和鞭策。市場競爭迫使私人企業(yè)設(shè)法降低成本和提高效益，那些不以最高效率的發(fā)生來有效使用資源的企業(yè)最終將被淘汰出局。公共機(jī)構(gòu)提供公共物品并未面臨直接的競爭，即使他們低效率運(yùn)作，仍能持續(xù)生存下去（王紅玲，2003）。缺乏競爭的公共機(jī)構(gòu)沒有足夠的壓力去努力提高工作效率，導(dǎo)致政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。

斯蒂格利茨認(rèn)為，“公共管理人員是在一套公務(wù)員規(guī)則之下工作。規(guī)則常常不夠靈活，因此很難付給好的公務(wù)員相當(dāng)于私人部門中做類似工作的人那種水平的薪金，或者很難為他們提供迅速升遷的機(jī)會。在這種規(guī)則之下，提供追求效率的激勵是非常困難的”。

在討論信息不對稱問題時，斯蒂格利茨指出，“就像信息不完全在私人部門造成的問題一樣，它在公共部門中也帶來問題”。政府是一種不完全的經(jīng)濟(jì)組織，市場中存在的各種經(jīng)濟(jì)約束對政府并無多大的作用。為了制約政府，人們設(shè)計了各種監(jiān)督機(jī)制。從理論上說，政治家并不能為所欲為，而是必須服從公民代表的政治監(jiān)督。然而，在現(xiàn)實中這種作用將會由于信息的不完全而失去效力。因為管理運(yùn)行信息的正是被監(jiān)督部門，他們利用本身所處的壟斷地位來封鎖有關(guān)信息，從而使監(jiān)督部門無法有效地監(jiān)督被監(jiān)督者（喬林碧，2002）。

斯蒂格利茨等新凱恩斯主義者提出政府低效率理論，并不是否認(rèn)政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用。相反，他認(rèn)為政府對于市場而言，有不可替代的作用。他所關(guān)心的是政府應(yīng)該如何有效地發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)中的作用。這也為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了新的研究課題，圍繞政府效率的研究也有了許多新成果，政府工作績效考核便是其中之一。

我們之所以提出非競爭性低效率理論，是針對政府本身的性質(zhì)和運(yùn)作規(guī)則進(jìn)行研究的，從這一點出發(fā)，去尋找提高政府工作效率的方法，才是解決問題的關(guān)鍵。政府工作低效率的原因有：無產(chǎn)權(quán)約束、高度壟斷、難以建立激勵機(jī)制、信息不完全。其中高度壟斷是根本性原因。由于國家的性質(zhì)，政府只有唯一的政府，代表人民處理公共事物，沒有也不可能有競爭者。因此，政府處理公共事物是處于完全壟斷狀態(tài)。根據(jù)壟斷理論，壟斷使效率損失，壟斷程度越高，效率損失越嚴(yán)重。處于完全壟斷時，效率損失最為嚴(yán)重。圖1顯示了壟斷狀態(tài)下效率損失的過程。在完全競爭市場上，行業(yè)供給曲線（即MC曲線）與市場需求曲線D相交于均衡點Ec，均衡常量為Qc。在壟斷市場上，壟斷廠商的邊際成本（MC）曲線與邊際收益（MR）曲線相交與Em點。在Em點上，壟斷價格為Pm，壟斷產(chǎn)量為Qm。壟斷行業(yè)的價格高于完全競爭行業(yè)，產(chǎn)量卻低于完全競爭行業(yè)。圖中AEmEc的面積代表著因壟斷造成的效率損失。難以建立激勵機(jī)制，是效率損失的又一重要原因。政府承擔(dān)著許多社會職能，而不僅僅有經(jīng)濟(jì)職能。多目標(biāo)的組織難以用一個指標(biāo)計量其效率。無產(chǎn)權(quán)約束和信息不完全在私營經(jīng)濟(jì)中也同樣存在，相關(guān)研究成果極為豐富，有關(guān)解決方法也可以借鑒到政府的治理之中。

圖1 高度壟斷造成的效率損失

總之，我們認(rèn)為政府工作的低效率，是由高度壟斷、難以建立激勵機(jī)制、無產(chǎn)權(quán)約束、信息不完全等因素產(chǎn)生的，其中高度壟斷是根本性原因。所以，我們稱政府工作效率低下為非競爭性低效率。

二 創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作中的政府失靈

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。從創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的定義可知，該基金是一種追求政策效應(yīng)的基金，政策取向為引導(dǎo)更多社會資金進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資，其運(yùn)行方式是市場化運(yùn)作。這是國際通行的運(yùn)作模式，并已經(jīng)取得良好社會效果。但并不能因此否認(rèn)運(yùn)營效率不高問題。在中國市場經(jīng)濟(jì)不完善的條件下，實際運(yùn)作過程中高度壟斷、難以建立激勵機(jī)制、無產(chǎn)權(quán)約束、信息不完全等原因?qū)е逻\(yùn)作效率低下問題十分突出。

1.高度壟斷導(dǎo)致的效率損失。第一，謹(jǐn)慎投資導(dǎo)致政策效應(yīng)損失。不同于一般項目投資，創(chuàng)業(yè)投資是一種風(fēng)險極高的投資。一般規(guī)律為一項非常成功，三項平常運(yùn)行，三項虧損，三項倒閉。投資人非常謹(jǐn)慎，引導(dǎo)基金也是如此。政府管理人員投資成功一個項目，那么多的失敗也會招致責(zé)問，對這些有政府背景的創(chuàng)投公司的績效考核以及如何確保資金安全是政府創(chuàng)投在國內(nèi)發(fā)展難以逾越的瓶頸（胡芳日，2010）。因此導(dǎo)致政府管理人員惜投，引導(dǎo)基金投資于風(fēng)險小或常規(guī)產(chǎn)業(yè)，風(fēng)險大的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)尤其是其早期反而得不到引導(dǎo)基金的支持。第二，政府過于干預(yù)具體業(yè)務(wù)導(dǎo)致政策效應(yīng)損失。政府與操作主體之間沒有形成真正的契約關(guān)系，政府在管理引導(dǎo)基金時，沿用傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理方式，對具體業(yè)務(wù)干預(yù)和控制，決策行政化導(dǎo)致效率低下（王利明，2010）。第三，引導(dǎo)基金的屬地管理導(dǎo)致引導(dǎo)基金效率損失。各省、市、縣設(shè)立的引導(dǎo)基金，明確要求引導(dǎo)基金支持本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不支持到外地投資項目，造成引導(dǎo)基金不能投資到前景更好的項目，制約了引導(dǎo)基金的杠桿效應(yīng)的發(fā)揮，因而導(dǎo)致引導(dǎo)基金效率損失（李夏，2009）。

2.難以建立激勵機(jī)制導(dǎo)致的效率損失。在《指導(dǎo)意見》頒布之前，部分省市實行建立創(chuàng)業(yè)投資公司直接經(jīng)營方式，政府對組建的公司按照國有資產(chǎn)管理模式對其進(jìn)行績效考核。風(fēng)險投資是一項長期投資，三五年不見成果是很平常的事，加之投資失敗，單項收益不確定。為應(yīng)對年度考核，資金往往投向后期收效快的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，從而不支持早期投資（譚祖衛(wèi)，2008）?！吨笇?dǎo)意見》出臺后，明確規(guī)定引導(dǎo)基金采取市場化經(jīng)營方式，政府部門設(shè)立的基金管理委員會對基金重大事項實施決策和管理。管理委員會仍然是公共管理性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其業(yè)績考核具有與政府公共部門相同的特點：綜合性、多指標(biāo)性、非效益性，其評價的結(jié)果并不直接聯(lián)系管理人員的晉升和獎勵。如何調(diào)動這部分人員的積極性是一個急需解決的問題。缺乏激勵的管理勢必?fù)p失效率。雖然《指導(dǎo)意見》要求“對引導(dǎo)基金建立有效的績效考核制度”，但這一制度仍在建設(shè)之中。

3.無產(chǎn)權(quán)約束導(dǎo)致的效率損失。引導(dǎo)基金的主要來源是財政專項資金，屬公共資源。引導(dǎo)基金管理委員會受托管理該項資產(chǎn)。由于不直接經(jīng)營，需將該資產(chǎn)委托給專業(yè)創(chuàng)投公司實際經(jīng)營，于是產(chǎn)生了委托代理關(guān)系。在引導(dǎo)基金的運(yùn)作過程中，存在三重委托代理關(guān)系。政府將基金委托基金管理委員會管理，形成第一層委托代理關(guān)系?；鸸芾砦瘑T會將基金委托創(chuàng)投公司經(jīng)營，形成第二層委托代理關(guān)系。創(chuàng)投公司將資金投入創(chuàng)業(yè)企業(yè)，形成第三層委托代理關(guān)系（李東方，2009）。在引導(dǎo)基金、創(chuàng)投公司、創(chuàng)業(yè)企業(yè)三方動態(tài)博弈中，政府主導(dǎo)的引導(dǎo)基金是信息的弱勢群體，是利益最易受損的一方。作為創(chuàng)業(yè)投資的執(zhí)行者的創(chuàng)投公司，通常具有創(chuàng)業(yè)項目未來價值的信息優(yōu)勢，有可能與創(chuàng)業(yè)企業(yè)合謀，利用其掌握的信息優(yōu)勢低報項目收益和高估風(fēng)險，也可能單純追求商業(yè)利益，從而損害政府利益。委托代理鏈過長，將會導(dǎo)致更為嚴(yán)重的委托代理問題，責(zé)任心層層弱化，信息不完全加重，逆向選擇和道德風(fēng)險將更加嚴(yán)重。

4.信息不完全導(dǎo)致的效率損失。在創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)行過程中，信息不完全存在有兩種情況。一是基金管理委員會人員的專業(yè)基礎(chǔ)，委員會人員大多來自政府部門，具有創(chuàng)業(yè)投資知識背景的人員很少。然而創(chuàng)業(yè)投資又是專業(yè)性極強(qiáng)的一項工作，一般經(jīng)濟(jì)管理人員難以勝任管理工作。二是委托代理鏈過長。三重委托代理關(guān)系造成信息層層衰減，嚴(yán)重扭曲信息真實性。在信息不對稱情況下，更難以避免信息造假。信息不完全會導(dǎo)致政府決策失靈，無法防范投資風(fēng)險。在引導(dǎo)基金運(yùn)作過程中，應(yīng)該防范政策偏離風(fēng)險、尋租風(fēng)險、委托代理風(fēng)險以及管理風(fēng)險（劉健鈞，2008）。風(fēng)險防范機(jī)制的設(shè)計直接決定了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的安全性。

三 創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理的制度創(chuàng)新和績效考核

創(chuàng)業(yè)投資的產(chǎn)生激發(fā)了技術(shù)創(chuàng)新，帶動了新一輪的產(chǎn)業(yè)變革，同時也促進(jìn)了制度創(chuàng)新。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式不同于傳統(tǒng)的政府刺激經(jīng)濟(jì)政策，實現(xiàn)了管理制度的創(chuàng)新。政府績效管理理論在創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理中的運(yùn)用，提高了政府工作效率。制度創(chuàng)新和績效考核成為創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理的新特點。

1.制度創(chuàng)新克服高度壟斷和難以建立激勵機(jī)制的公共管理固有的缺陷，提高引導(dǎo)基金的運(yùn)作效率。引導(dǎo)基金采取不直接經(jīng)營而是以少數(shù)參股方式為主的經(jīng)營模式。直接經(jīng)營不可避免會出現(xiàn)國有企業(yè)低效率狀況。國有產(chǎn)權(quán)虛位、管理人員由政府任命、有效的激勵約束機(jī)制難以建立等問題將導(dǎo)致國有企業(yè)經(jīng)營效率低下，難與民營企業(yè)匹敵。將經(jīng)營權(quán)委托于民營創(chuàng)業(yè)投資公司將會改變國有企業(yè)經(jīng)營效率低下狀況。少數(shù)參股一般是引導(dǎo)基金以20%以下的股本與民間創(chuàng)業(yè)投資公司合作?；鸸芾砦瘑T會不參與投資的日常運(yùn)作，只作為董事會成員參與公司重大事項決策，并監(jiān)督創(chuàng)業(yè)投資公司是否按委托合同約定正確執(zhí)行了引導(dǎo)基金的政策要求。這樣，既能控制引導(dǎo)基金的政策取向，又能提高引導(dǎo)基金的運(yùn)作效率。

引導(dǎo)基金管理委員會可以在眾多的創(chuàng)業(yè)投資公司中按照一定原則進(jìn)行篩選，選擇能保證引導(dǎo)基金政策要求并經(jīng)營效率高的創(chuàng)業(yè)投資公司作為自己的合作伙伴，增強(qiáng)了競爭性，解決了高度壟斷問題。引導(dǎo)基金不直接經(jīng)營，就不存在對經(jīng)營者建立激勵約束機(jī)制的問題，經(jīng)營者的激勵約束機(jī)制的建立和管理將由民間創(chuàng)業(yè)投資公司負(fù)責(zé)，克服了公共管理中難以建立有效的激勵機(jī)制問題。作為激勵，引導(dǎo)基金將獲得的投資收益80%獎勵給創(chuàng)業(yè)投資公司，民間創(chuàng)業(yè)投資公司也有動力積極合作，努力提高經(jīng)營效率。

引導(dǎo)基金與民間資本合作最成功的是以色列的YOZMA基金。1993年以色列政府撥款1億美元設(shè)立YOZMA基金，其中8000萬美元以母基金方式運(yùn)作，共設(shè)立10個創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資子基金。YOZMA子基金采用有限合伙方式組建和運(yùn)作，政府持股40%，私人投資者持股60%。子基金由私人投資者進(jìn)行運(yùn)作，政府不干預(yù)基金運(yùn)作的具體事務(wù)。如果運(yùn)作成功，6年后政府將基金中的股份原價出讓給其他基金投資者，如果運(yùn)作失敗，則政府與投資者共同承擔(dān)損失。到1998年政府已成功轉(zhuǎn)讓了在10家子基金中所持有的股份，實現(xiàn)了政府資金的退出。YOZMA基金的成功運(yùn)作有效地培育了民間創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資，到2002年以色列共有創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資基金131個，總資本達(dá)100億美元。

Scott Wallsten（2001）的研究表明，政府引導(dǎo)基金為小型高技術(shù)公司提供政府津貼，從而刺激了創(chuàng)業(yè)。Lernr Joshua（1999）驗證了SBIC方案的實際效果，“比起同類公司，受到支持者在過去的十年中成長更為迅速，并且更容易吸引風(fēng)險資本”。Federico Munari（2009）對英國898家風(fēng)險投資支持的公司調(diào)查顯示，政府引導(dǎo)基金更趨向于投資早期和技術(shù)部門，更有能力吸引企業(yè)聯(lián)合組織中的伙伴，在被投資公司的IPO和兼并方面退出率較低。Gil Avnimelech（2005）對以色列的政府引導(dǎo)計劃（Yozma）進(jìn)行了實證研究，認(rèn)為政府干預(yù)是合理的并且作用明顯，“以色列風(fēng)險投資政策的成功與其他包括OECD國家的政策微弱效果形成鮮明的對比”?？傊?，各國政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在帶動本國創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、促進(jìn)早期投資等方面取得了顯著效果，實現(xiàn)了設(shè)立引導(dǎo)基金的政策目標(biāo)。

2.績效考核抑制無產(chǎn)權(quán)約束和信息不完全帶來的效率損失，提高引導(dǎo)基金的運(yùn)作效率。

無產(chǎn)權(quán)約束造成管理人員責(zé)任心下降，損失了公共管理效率。如果產(chǎn)生尋租腐敗，則更偏離公共管理目標(biāo)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的前沿研究成果是對公共支出進(jìn)行績效考核，通過績效考核配置公共資源。美國于1993年成立的國家績效評估委員會提出的《從繁文縟節(jié)到結(jié)果為本——創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》研究報告，揭開了政府財政收支績效評價大幕。國會通過的《1993年政府績效與成果法案》成為政府財政收支績效評價的法律基礎(chǔ)。其后開始在整個政府范圍內(nèi)推行績效預(yù)算，要求聯(lián)邦政府各部門在提交預(yù)算時必須提交績效評估報告。其開發(fā)的“紅綠燈”評估體系和項目評估分級工具也成為財政支出績效評價的基本工具?？冃Э己顺蔀樘岣吖补芾硇实闹匾侄?。克服信息不完全帶來的效率損失，主要手段是加強(qiáng)監(jiān)管。這一責(zé)任當(dāng)然由公共資金管理者負(fù)責(zé)，既將監(jiān)管職責(zé)也納入績效考核之內(nèi)?？冃Э己丝梢砸种茻o產(chǎn)權(quán)約束和信息不完全帶來的效率損失，提高引導(dǎo)基金的運(yùn)作效率。

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是政府財政支出之一，但對其績效評價卻很滯后。Gil Avnimelech（2005）的研究指出，我們?nèi)鄙僖粋€明確的政策評價方法，影響著政策設(shè)計。David udretsch（2001）定性研究了SBIC對創(chuàng)新和商業(yè)化、創(chuàng)業(yè)行為、社會收益以及經(jīng)濟(jì)回報等方面的影響。這是對政府引導(dǎo)基金評價的嘗試，表明學(xué)者開始關(guān)注對政府引導(dǎo)基金績效評價問題。Douglas Cumming（2007）嘗試建立一個評價指標(biāo)體系，試圖在起步與早期投資、對高技術(shù)的投資、分期付款、企業(yè)聯(lián)合、組合規(guī)模、退出效果6個方面對政府引導(dǎo)基金績效進(jìn)行評價。可以看出 ，國外對政府導(dǎo)向型創(chuàng)業(yè)投資基金績效的評價剛剛興起，處于探討階段，還沒有建立起數(shù)量評價模型。我國雖然2008年頒布的《指導(dǎo)意見》特別提出“引導(dǎo)基金納入公共財政考核評價體系，財政部門和負(fù)責(zé)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門對所設(shè)立引導(dǎo)基金實施監(jiān)管與指導(dǎo)，對引導(dǎo)基金建立有效的績效考核制度，定期對引導(dǎo)基金政策目標(biāo)、政策效果及其資產(chǎn)情況進(jìn)行評估”，但現(xiàn)在尚未建立起引導(dǎo)基金績效考核的具體制度和考核標(biāo)準(zhǔn)，對引導(dǎo)基金績效考核的研究是一個急待解決的問題。

我們認(rèn)為，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是一項政策資金，對其績效考核應(yīng)充分體現(xiàn)其政策效應(yīng)。包括如下五個方面：第一，體現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向；第二，體現(xiàn)政府支持方向；第三，體現(xiàn)引導(dǎo)效果（杠桿效應(yīng)）；第四，體現(xiàn)對創(chuàng)業(yè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險控制；第五，體現(xiàn)引導(dǎo)基金的保值增值。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。必須限定一定比例的引導(dǎo)基金投入到政府鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)中去。地方政府也可以根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向制定相應(yīng)的鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。由于處于種子期和起步期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)面臨風(fēng)險巨大、前景不明，商業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金一般不愿意進(jìn)行投資。為了帶動創(chuàng)業(yè)投資公司對種子期和起步期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資，引導(dǎo)基金投入種子期和起步期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)的資金必須保持一定比例。引導(dǎo)基金的重要作用在于通過引導(dǎo)基金的投入帶動民間資本進(jìn)入，即產(chǎn)生杠桿效應(yīng)。引導(dǎo)基金對民間創(chuàng)業(yè)投資公司的帶動效應(yīng)應(yīng)成為重要的考核指標(biāo)之一。對創(chuàng)業(yè)投資公司資金使用的監(jiān)管、防范投資風(fēng)險，保障引導(dǎo)基金安全是引導(dǎo)基金管理的一項重要職責(zé)。引導(dǎo)基金管理委員會是否在合同簽定、實際履行以及監(jiān)督檢查盡職盡責(zé)應(yīng)成為衡量其風(fēng)險控制效果的指標(biāo)。雖然引導(dǎo)基金不以贏利為目的，但為保證引導(dǎo)基金的可持續(xù)發(fā)展，有必要要求引導(dǎo)基金保值增值。

四 結(jié) 語

國家和地方設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金為發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變起著關(guān)鍵性作用。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，規(guī)范了引導(dǎo)基金的運(yùn)作并強(qiáng)化其政策效果。本文嘗試對其績效評價進(jìn)行理論分析，奠定政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效考核的理論基礎(chǔ)。

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)指出政府工作低效率是由于無產(chǎn)權(quán)約束、高度壟斷、難以建立激勵機(jī)制、信息不完全等四項原因引起的。在政府設(shè)立的引導(dǎo)基金運(yùn)行過程中，同樣存在運(yùn)行效率低下問題。并表現(xiàn)出自身的特性。為提高引導(dǎo)基金的運(yùn)行效率，就必須對引導(dǎo)基金的管理進(jìn)行制度創(chuàng)新。采用合作經(jīng)營方式可以克服高度壟斷和難以建立激勵機(jī)制的公共管理固有的缺陷，對政府管理機(jī)構(gòu)的績效考核可以抑制無產(chǎn)權(quán)約束和信息不完全帶來的效率損失，這種制度創(chuàng)新最終會提高創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)行效率，充分發(fā)揮引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)。

政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的績效考核應(yīng)著重于對政策效應(yīng)的評價。本文首次提出了基于政策效應(yīng)的評價指標(biāo)體系，為引導(dǎo)基金績效考核開拓了一個嶄新的視角。這一評價指標(biāo)體系包括政府產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向指標(biāo)、政府支持方向指標(biāo)、引導(dǎo)基金的杠桿效應(yīng)指標(biāo)、引導(dǎo)基金的風(fēng)險控制指標(biāo)和引導(dǎo)基金保值增值指標(biāo)。

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Non－competitive Inefficiency and the Performance Evaluation of the Venture Capital Guidance Fund

LI Hong－jianga，HE Ju－fangb
（a.Xingzhi College；b.Economics and Management College，Zhejiang Normal University，Jinhua 321004，China）

High monopoly，difficulty in establishing the reward mechanism，no property constraints，and the incomplete information are the main reasons for the low efficient work of the government.Inefficiency also exists in the operation of the venture capital guidance fund that government has established.We have to innovate to the management system of the venture capital guidance fund to improve its efficiency.Cooperation can overcome the high monopoly and difficulty in establishing the reward mechanism.Performance evaluations can also reduce the loss of the efficiency coming from no property constraints，and the incomplete information.The performance evaluation to the managers of the venture capital guidance fund should focus on policy guidance，and establish a complete index system.

non－competitive inefficiency；system innovation；venture capital；guidance fund；performance evaluations

F830.59

A

1671－1181（2012）01－0027－06

2011－09－18

浙江省社會科學(xué)規(guī)劃項目“風(fēng)險投資國際化與浙江對策研究”（10CGGL13YB）；浙江師范大學(xué)人文社科研究項目“浙江省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價研究”（SKYB201061）。

李洪江（1964－），男，黑龍江集賢人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，研究方向：國際直接投資、創(chuàng)業(yè)投資。