高職院校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及成因分析

（株洲職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖南株洲412001）

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理和堅(jiān)持依法理財(cái)。要建立科學(xué)化、精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，防范學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建設(shè)，完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度；加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督，強(qiáng)化重大項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程審計(jì)，確保經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范、安全、有效；建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用考評(píng)；加強(qiáng)學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)管理，建立健全學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、處置管理制度，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，提高使用效益。隨著高職院校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，客觀上對(duì)高職院校財(cái)務(wù)管理工作提出了更高要求。如何進(jìn)一步控制財(cái)務(wù)管理過(guò)程中出現(xiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完善內(nèi)部控制體系，是擺在各高職院校面前的一項(xiàng)迫切而重要的新課題。

一、高職院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)現(xiàn)狀

高職院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府撥款、社會(huì)資助、捐贈(zèng)和事業(yè)性收費(fèi)。地方政府制定本地區(qū)高職院校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)制定本部門(mén)高職學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府按照學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)足額撥付給公辦的高職院校教育經(jīng)費(fèi)。民辦的高職院校只能依靠學(xué)生個(gè)人學(xué)費(fèi)及社會(huì)資助、捐贈(zèng)。除國(guó)家示范性高職院校和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的高職院校情況外，其余高職院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源有50％以上來(lái)自學(xué)費(fèi)收入。發(fā)展中國(guó)家對(duì)教育成本的研究結(jié)果表明，高職教育的辦學(xué)成本一般為普通高等教育的2.64倍，我國(guó)高等職業(yè)教育的政府預(yù)算內(nèi)撥款占其學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)總額的比重不到50％。各級(jí)政府對(duì)高職教育投入的嚴(yán)重不足，使得高職院校難以實(shí)現(xiàn)教學(xué)資源的優(yōu)化和辦學(xué)條件的改善。

二、高職院校的主要財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從高職院校發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，由于很多高職院校是由原來(lái)的中專(zhuān)學(xué)校通過(guò)合并、組建升格而成的，在快速發(fā)展的過(guò)程中必然存在很多的問(wèn)題和矛盾。隨著高職教育的投資主體的多元化，逐步形成了國(guó)家、地方政府、企業(yè)和個(gè)人多渠道依法籌集高職教育發(fā)展資金的多元化投資體制，社會(huì)環(huán)境辦學(xué)模式復(fù)雜多變，高職院校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日漸突出。

（一）財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入不足。很多高職院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源較為單一、數(shù)量有限、缺口較大。高職院校的人才培養(yǎng)目標(biāo)定位是以就業(yè)為導(dǎo)向，培養(yǎng)高素質(zhì)的技能型專(zhuān)門(mén)人才，這就要求其注重實(shí)踐性教學(xué)。為了達(dá)到規(guī)定的人才培養(yǎng)目標(biāo)，高職院校實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)設(shè)備投入較大，辦學(xué)成本相對(duì)較高。經(jīng)費(fèi)的緊張?jiān)诤艽蟪潭壬现萍s了高職教育的發(fā)展，從而造成對(duì)外舉債，或者自籌資金來(lái)辦學(xué)，因而形成高職院校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。從教育資源投入、政府的重視程度上看，高職教育雖然規(guī)?；l(fā)展，國(guó)家也大力倡導(dǎo)，但其經(jīng)費(fèi)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于高等教育，辦學(xué)成本卻高于高等教育。高職教育經(jīng)費(fèi)由于財(cái)政投入不足，保障機(jī)制不健全等，形成高職院校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（二）預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不到位。預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的核心和關(guān)鍵，高職院校應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)和實(shí)際情況安排好預(yù)算指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化。從目前高職院校財(cái)務(wù)預(yù)算編制和執(zhí)行情況來(lái)看，主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：預(yù)算目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略性，預(yù)算管理沒(méi)有提到應(yīng)有的高度，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用；觀念落后、認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致全面預(yù)算執(zhí)行效果不佳；預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不健全，人員配備不到位，職責(zé)權(quán)限不明確，內(nèi)部協(xié)調(diào)不順暢；預(yù)算編制方法不合理、不科學(xué)，只注重預(yù)算的編制，不注重預(yù)算的控制、預(yù)算的考核與評(píng)價(jià)。全面預(yù)算執(zhí)行機(jī)制不力，執(zhí)行控制不到位，這都將使預(yù)算的執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題。總之，現(xiàn)有預(yù)算管理模式已不適應(yīng)當(dāng)前高職院校財(cái)務(wù)管理的要求。

（三）財(cái)務(wù)管理制度不健全。隨著高職教育改革的深化，高職院校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)也越來(lái)越復(fù)雜。目前高職院校財(cái)務(wù)管理制度尤其是內(nèi)部控制制度依然存在許多薄弱環(huán)節(jié)，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，資金安全存在隱患；有些甚至根本就沒(méi)有什么制度，不能有效地防范和控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。很多高職院校在預(yù)算管理、現(xiàn)金管理、專(zhuān)項(xiàng)資金管理、結(jié)余分配、固定資產(chǎn)管理、費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)管理和往來(lái)款項(xiàng)管理等方面都存在著管理制度不健全、不合理問(wèn)題，財(cái)務(wù)管理滯后于高職教育規(guī)模高速擴(kuò)張的需要；銀行貸款增長(zhǎng)迅速，資金的使用效率不高，日積月累必然加劇財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體不明確。高職院校根據(jù)自身辦學(xué)模式及層次的不同，選擇了差異性的財(cái)務(wù)管理體制，從而形成高職院校各具特色、形式多樣的財(cái)務(wù)管理體制。我國(guó)《高等教育法》明確規(guī)定：高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，高校的校長(zhǎng)為學(xué)校的法定代表人。雖然國(guó)家已經(jīng)明確了高職院校作為一個(gè)法人主體，但經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體并沒(méi)有明確，或沒(méi)有具體的規(guī)定，這將導(dǎo)致因決策失誤造成重大資產(chǎn)損失而無(wú)法追究。在現(xiàn)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制高校管理體制中，由于職責(zé)權(quán)限劃分不清，出現(xiàn)過(guò)分集權(quán)與分權(quán)的矛盾。責(zé)任不明，如出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或資產(chǎn)損失，誰(shuí)作為第一負(fù)責(zé)人該負(fù)什么責(zé)任，這些都沒(méi)明文規(guī)定，集體負(fù)責(zé)制卻變成了無(wú)人負(fù)責(zé)。

（五）融資和投資風(fēng)險(xiǎn)加劇。高職教育發(fā)展迅速，僅僅依靠財(cái)政性撥款與學(xué)費(fèi)收入兩個(gè)主渠道已無(wú)法滿足高職教育的資金需求，通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)、基金、科研等渠道籌集的資金對(duì)絕大多數(shù)高職院校來(lái)說(shuō)也是杯水車(chē)薪，于是銀行貸款成為很多高職院校融資辦學(xué)的主要渠道，或通過(guò)“以貸還貸”維持辦學(xué)的現(xiàn)金流缺口。巨額債務(wù)壓力與辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊缺的矛盾，加劇了高職院校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高職院校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的另一來(lái)源就是高職院校的投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于校辦產(chǎn)業(yè)很多高職院校從經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，集中所有資金進(jìn)行項(xiàng)目投資，由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足或投資機(jī)制不健全等將導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（六）審計(jì)監(jiān)管工作的缺失。高職院校在發(fā)展過(guò)程中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)以教學(xué)科研為中心，忽視了財(cái)務(wù)管理在學(xué)校建設(shè)和發(fā)展中的作用。有些高職院校的財(cái)務(wù)制度松散，缺乏有效的約束機(jī)制；有些高職院校的制度形同虛設(shè)，缺乏有效的監(jiān)督，這都助長(zhǎng)了財(cái)務(wù)管理的混亂。高職院校的審計(jì)監(jiān)督十分薄弱，未形成財(cái)務(wù)監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。隨著高職院校參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)和活動(dòng)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，由于監(jiān)管手段的缺失，審計(jì)監(jiān)管職能的缺位和錯(cuò)位，沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，致使違規(guī)行為無(wú)法得到及時(shí)的預(yù)警和控制，往往在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，已經(jīng)造成了難以彌補(bǔ)的巨大財(cái)產(chǎn)損失。

三、高職院校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因

（一）國(guó)家政策執(zhí)行不到位。近年來(lái)，高職教育進(jìn)入了蓬勃發(fā)展階段，由于財(cái)政性投入不足，教育經(jīng)費(fèi)仍然傾向于高等教育，很多高職院校在擴(kuò)招后陷入了財(cái)務(wù)困境。在快速發(fā)展的過(guò)程中，相關(guān)政策沒(méi)有落實(shí)到位，高職院校面臨著新的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)務(wù)管理制度滯后。財(cái)務(wù)管理是高職院校內(nèi)部管理的重要組成部分，財(cái)務(wù)管理的好壞直接影響著高職院校的生存和發(fā)展。隨著高職院校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)也越來(lái)越復(fù)雜，原有的財(cái)務(wù)管理體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的需要。院系二級(jí)管理是加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，提高管理水平的客觀要求。高職院校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制，建立院系兩級(jí)財(cái)務(wù)制度，規(guī)范兩級(jí)財(cái)務(wù)管理已迫在眉睫。管理粗放，財(cái)務(wù)管理制度的滯后，必然會(huì)導(dǎo)致教育資源的浪費(fèi)。

（三）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足。目前，不少高職院校的管理者或財(cái)務(wù)人員財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)資金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，不能正確測(cè)算學(xué)校的承受能力，盲目追求發(fā)展，資金運(yùn)用不合理，致使辦學(xué)經(jīng)費(fèi)入不敷出；有些高職院校盲目投資，隨意鋪攤子，造成重復(fù)和嚴(yán)重浪費(fèi)，甚至不能達(dá)到預(yù)期的收益，投資損失較為嚴(yán)重。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不健全也是高職院校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因之一。

（四）融資渠道相對(duì)單一。雖然政府加大了對(duì)高職教育的經(jīng)費(fèi)投入，但仍不能滿足高職教育的需求的擴(kuò)大。政策性貸款雖具有還款期限長(zhǎng)、無(wú)息或低息等優(yōu)點(diǎn)，但其資金是有限的，并且需要政府財(cái)政擔(dān)保。社會(huì)捐贈(zèng)教育還存在很大局限性，捐贈(zèng)政策需要進(jìn)一步優(yōu)化。高職院校是非盈利性的事業(yè)單位，吸引資金合作辦學(xué)非常困難。多元化拓展融資渠道不暢，嚴(yán)重制約了高職教育的持續(xù)健康發(fā)展。

（五）校辦產(chǎn)業(yè)權(quán)責(zé)不明。高職院校在高速發(fā)展的同時(shí)，政府也出臺(tái)了一系列措施，鼓勵(lì)和支持校辦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。校方是大多數(shù)校辦企業(yè)唯一的投資主體，由于校辦企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)沒(méi)有分離，事企不分，產(chǎn)權(quán)不明，造成權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)。不少校辦產(chǎn)業(yè)實(shí)際上是一個(gè)獨(dú)立核算的單位，不具備自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人資格，也不能取得有限責(zé)任地位。運(yùn)行機(jī)制不靈活，審計(jì)監(jiān)督不到位，一旦校辦產(chǎn)業(yè)無(wú)力償債或出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，高職院校不僅投資損失還將要承擔(dān)連帶責(zé)任。

（六）內(nèi)部審計(jì)流于形式。長(zhǎng)期以來(lái)，很多高職院校的內(nèi)部審計(jì)局限于以“查錯(cuò)防弊”、“堵塞漏洞”等為主的財(cái)務(wù)審計(jì)，管理審計(jì)還沒(méi)有得到廣泛的應(yīng)用，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全，隸屬關(guān)系不明確，審計(jì)職能模糊不清，這些都不利于內(nèi)部審計(jì)工作的有力開(kāi)展，或嚴(yán)重?fù)p害了內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性原則。內(nèi)部審計(jì)只有建議權(quán)，無(wú)處置權(quán)，在領(lǐng)導(dǎo)不是十分重視和支持的情況下，審計(jì)建議只能流于形式，給高職院校的財(cái)務(wù)安全埋下了隱患。