論邊疆自治州行政管理體制改革目標確立的思路——以文山壯族苗族自治州為個案

阮朝奇

（云南大學公共管理學院，云南 昆明 650091）

自20世紀80年代后期以來，行政管理體制改革成了一個世界性的話題，幾乎所有的現(xiàn)代化國家和追求現(xiàn)代化的國家，都在致力于行政管理體制改革。中國是這場全球性改革運動中屈指可數(shù)的先驅(qū)者之一?！靶姓母锸侵袊母锟傮w工程中的重要組成部分，它向下回應(yīng)著經(jīng)濟體制改革的深入，向上激蕩著政治改革的進程，成為我國特定環(huán)境中一個可以避免震蕩、張揚創(chuàng)新、反復操練、內(nèi)涵豐富的改革試驗區(qū)。”［1］改革開放以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟體制歷史性變遷的需要，包括十七大后，以建立服務(wù)型政府為目標的大部制改革，中國已進行了6次大的行政管理體制改革，每次改革都取得了一定的成效。但是相對于政府面臨的社會問題和矛盾，相對于以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的和諧社會建設(shè)、全面小康建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的目標來說，行政管理體制改革目標尤其是邊疆自治州的行政管理體制改革目標的確立，更需要突破實踐和理論上的障礙進行科學確立，以利于促進改革的發(fā)展。

邊疆自治州行政管理體制改革目標是改革所要達到的預期效果，是確定改革內(nèi)容、明確改革思路，穩(wěn)步、高效推進改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和改革成功與否的主要判斷標準。理論界至今尚未達成科學確立邊疆自治州行政管理體制改革目標的共識，實踐中缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗，為此需要進行理論創(chuàng)新和實踐探索。本文以毗鄰越南的邊疆自治州——云南文山壯族苗族自治州（以下均簡稱文山州）為個案，通過查找問題，剖析原因，提出邊疆自治州行政管理體制改革目標確立的思路。

一、邊疆自治州行政管理體制改革目標確立中存在的問題

改革開放以來，我國10個邊疆自治州先后進行了5次行政管理體制改革，每次改革都根據(jù)國務(wù)院和上級政府的部署和要求確立了具體的目標。雖然行政生態(tài)環(huán)境有一定的差異性，改革的側(cè)重點不盡相同，但總體看，各邊疆自治州改革目標的確立無論是從過程到結(jié)果都基本相同，進而也存在基本相同的問題。

（一）改革目標高度趨同

邊疆自治州行政管理體制改革都是自上而下由政策推動進行。上級政府掌握了改革的決定權(quán)，改革目標必須經(jīng)上級主管部門批準才能實施，目標的確立始終處于被動狀態(tài)。邊疆自治州根據(jù)特殊行政生態(tài)環(huán)境和具體問題，確立改革目標的主導權(quán)受到抑制，改革目標無論從內(nèi)容到表述都與國務(wù)院和上級政府高度趨同，基本上是上面怎么說，就“依葫蘆畫瓢”進行。黨的十一屆三中全會以來，雖然文山州歷次改革目標都提到要體現(xiàn)民族區(qū)域自治和邊境特點，但所進行的每一次行政管理體制改革均依照國務(wù)院確定的改革總目標，確立了基本相同的目標，未能在堅持實事求是和精簡、統(tǒng)一、效能原則的基礎(chǔ)上充分考慮自身所處行政生態(tài)環(huán)境的特點，有針對性地確立適合本州經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展需要的改革目標，致使改革目標仍然存在“上下一個樣”的弊病。邊疆自治州特殊的行政生態(tài)環(huán)境決定了改革目標不應(yīng)該與全國特別是發(fā)達地區(qū)完全“同步走”，根據(jù)全國總體情況制定的改革總目標克隆到邊疆自治州，就會缺乏實踐性而流于形式。

（二）改革目標缺乏針對性

文山州從1958年建州至1992年的34年中，由于特殊的政治軍事形勢和特定的歷史條件，政府的主要行政活動都是為了支援前線，在1992年中越關(guān)系正常化后，才開始著力進行戰(zhàn)區(qū)恢復建設(shè)。在全國大部分地區(qū)逐步完善社會主義市場經(jīng)濟的時候，文山州剛開始發(fā)展市場經(jīng)濟，有些縣甚至還沒有步入市場經(jīng)濟的軌道。但由于“上下齊步走”的目標確立模式，文山州在國家歷次行政管理體制改革中毫不例外地被動“參與”，并制定了與內(nèi)地自治州、其它轄縣的市幾乎一樣的改革目標。同時改革目標在職能定位、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責劃分以及運行機制等各方面的表述主要體現(xiàn)著對效率價值目標的追求，更多的是強調(diào)效率技術(shù)指標，突出工具理性，如功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、權(quán)責對等、分工合理、職責分明、機構(gòu)精干、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、靈活高效、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力等，對行政管理體制改革的政府自身建設(shè)意義和推進民主化的價值則體現(xiàn)不夠。［2］高度趨同并片面追求效率的改革目標不能適應(yīng)邊疆自治州特殊的行政生態(tài)環(huán)境，改革目標缺乏針對性和可操作性，因而不能從實際出發(fā)找準并消除行政管理體制中存在的痼疾，改革難以取得理想的成效。

（三）改革目標不斷反復

邊疆自治州行政管理體制改革目標與國家每一輪行政管理體制改革目標一樣都是針對當時存在的突出問題確立的。這樣的改革目標每五年都有變化，但每次改革基本上是解決相同的問題，都把解決機構(gòu)精簡、人員分流作為主要目標，改革目標的確立也就出現(xiàn)反復“炒回鍋肉”的現(xiàn)象。就文山州機構(gòu)設(shè)置情況看，1983年改革，政府機構(gòu)精簡調(diào)整為37個。1993年改革，組建3個、更名5個、保留24個、撤銷7個、轉(zhuǎn)為事業(yè)單位7個、成建制轉(zhuǎn)為經(jīng)濟實體2個，最終設(shè)政府機構(gòu)32個；表明從1983年到1993年政府機構(gòu)增加了11個。2002年改革，組建4個、更名7個、保留19個、撤銷8個、轉(zhuǎn)為事業(yè)單位5個，最終設(shè)政府機構(gòu)30個，另設(shè)部門管理或議事協(xié)調(diào)辦事機構(gòu)4個；①1998年全國開始的一輪改革，文山州直到2002年才開始實施。由此不難看出，從1993年到2002年政府機構(gòu)增加了15個。2004年改革，改組1個、組建3個、更名2個、保留26個、撤銷3個，最終設(shè)政府機構(gòu)32個；2010年改革，改組4個、組建6個、保留22個、撤銷3個，最終設(shè)政府機構(gòu)32個；［3］2002年、2004和2010年改革，雖然政府機構(gòu)設(shè)置總數(shù)沒有大的增減，但是反反復復地僅只是就機構(gòu)增減機構(gòu)，改革的其它目標任務(wù)基本沒有涉及，反反復復地“折騰”，“走過場”的情況較明顯。

（四）改革目標缺乏科學性

邊疆自治州行政管理體制改革是一個不斷進行探索和深化的過程，具有長期性、復雜性、艱巨性特征，需要持續(xù)穩(wěn)步深入地推進。然而邊疆自治州由于沒有自覺尋求科學理論的指導，在學習、借鑒中外行政管理體制改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合自身所處的特殊行政生態(tài)環(huán)境，并充分考慮行政生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的趨勢，把握行政生態(tài)環(huán)境與行政管理體制改革的互動關(guān)系和作用，科學研究、前瞻預測、系統(tǒng)規(guī)劃好行政管理體制改革目標，導致改革目標的確立缺乏科學性。文山州歷次行政管理體制改革沒有抓住科學配置政府權(quán)限職能、健全確保行政自治權(quán)有效行使的完整運行機制、理順府際間關(guān)系等改革的重點和實質(zhì)，制定出近期、中期、長期持續(xù)漸進的改革目標，改革目標盲目而隨意。同時簡單地把行政管理體制改革等同于政府機構(gòu)改革，政府機構(gòu)只是邊疆自治州政府職權(quán)、職能的載體，沒有依法確定職權(quán)和轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)在推動，簡單地就機構(gòu)增減作為改革的目標，這樣的改革治標未治本。隨著管理事務(wù)、服務(wù)對象的增加，必然需要比原來規(guī)模更大的機構(gòu)和更多的人員作載體，機構(gòu)減而復增的強勁反彈無法避免。

二、邊疆自治州行政管理體制改革目標確立過程中存在問題的原因

邊疆自治州改革目標確立存在問題的原因是多方面的，但只要準確、透徹地分析、把握住主要原因就能為有針對性地提出解決問題的措施打好基礎(chǔ)。邊疆自治州改革目標確立存在問題的主要原因有以下幾個方面：

（一）理論指導不強

隨著邊疆自治州行政管理體制改革的逐步深化，改革進入攻堅期，難度越來越大，加之各邊疆自治州情況特殊，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，更沒有現(xiàn)成的模式和樣板可以照搬。目前關(guān)于自治地方尤其是邊疆自治州行政管理體制改革的理論研究滯后，改革目標的確立缺乏理論指導，往往只是用一般的行政管理體制改革理論分析邊疆自治州特殊的改革目標確立，用一般的改革方法解決改革目標確立中遇到的特殊問題。由于一般的行政管理體制改革理論和方法的運用難以解決特殊行政生態(tài)環(huán)境中的邊疆自治州行政管理體制改革目標的確立問題，造成改革目標的確立未能在理論指導下進行，僅僅是完成上級安排的任務(wù)或憑經(jīng)驗和上級的指示進行改革目標的確立，造成改革目標確立的科學性不足。

（二）系統(tǒng)規(guī)劃不夠

邊疆自治州行政管理體制改革的目標確立存在問題的一個重要原因是缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和對目標進行頂層設(shè)計，沒有充分考慮行政生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的趨勢，科學預測、系統(tǒng)規(guī)劃行政管理體制改革的近期、中期、遠期目標，制定一套完善的具有系統(tǒng)性、科學性、連續(xù)性的改革目標體系，使改革的近期、中期、遠期目標有機銜接，并能分階段逐步實施。由于系統(tǒng)規(guī)劃被忽視，前瞻思考不夠，邊疆自治州行政管理體制中存在的弊端往往只有到了非常突出的地步，才會在上級政府的強力推動下被動地進行，改革目標也就不可避免地缺乏科學性、長遠性、針對性和可操作性。

（三）改革激情不高

在我國目前“條塊分割”的政府管理體制下，邊疆自治州行政管理體制改革更多強調(diào)的是“上下對口，左右對齊”，導致政府缺乏法律規(guī)定的與行政自治權(quán)相適應(yīng)的機構(gòu)編制管理自治權(quán)，只有執(zhí)行權(quán)。同時政府機關(guān)及公務(wù)員既是改革目標的制定者，也是改革的對象，改革更主要的是觸動了政府機關(guān)自身的既得利益，加之改革目標的確立僅局限在政府機關(guān)內(nèi)部進行，結(jié)果是邊疆自治州政府對行政管理體制改革目標的確立出現(xiàn)淡漠情緒，從而缺乏通過調(diào)查研究主動對改革目標進行科學謀劃的激情和熱情，上級政府推一步走一步，上級政府怎么布置就怎么執(zhí)行，改革目標確立過程中“走過場”的情況也就不可避免。

（四）社會參與不足

邊疆自治州行政管理體制改革基本上是行政系統(tǒng)內(nèi)部進行自我調(diào)整，缺乏社會力量參與目標確立的渠道。行政系統(tǒng)內(nèi)部“閉門造車”的改革目標確立方式既沒有引入社會力量，特別是具有相對獨立性的智囊機構(gòu)參與改革目標的制定，也沒有引入社會力量對改革目標的實施進行監(jiān)督和評價，由于缺乏公眾的參與和支持，改革目標的確立缺失了外在的動力，行政系統(tǒng)一廂情愿確立的改革目標往往難以滿足社會對行政管理體制進行改革的需求，進而造成改革目標與社會需求的偏離，改革效果的社會認同度也就不高。

三、邊疆自治州行政管理體制改革目標確立的路徑

邊疆自治州行政管理體制改革本身具有高度復雜性，改革目標的確立受多方面因素的制約，在確立過程中應(yīng)著重把握以下幾個維度。

（一）尋求科學理論指導改革目標的確立

“一項改革的成功需要有科學的理論來指導，忽視理論的指導作用，必將重蹈覆轍，甚至陷入失敗的境地”［4］，改革目標的科學確立也將成為一句空話。要使邊疆自治州行政管理體制改革目標確立既符合國家行政管理體制改革總目標的要求，又體現(xiàn)特殊性，需要突破一般行政管理體制改革的理論和方法，積極借鑒西方發(fā)達國家行政管理體制改革的理論成果和成功經(jīng)驗，以及關(guān)于行政管理體制改革目標確立的不同理論主張，按照行政管理和行政發(fā)展的一般規(guī)律和基本要求，自覺地組織實務(wù)工作者和專家學者緊密結(jié)合，在對未來發(fā)展趨勢，對改革的進程，對改革的近期、中期和長期目標，對改革的具體方法和步驟以及如何更好地反映邊疆自治州各族群眾的根本利益和基本要求等進行深入研究、科學論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際對改革的目標選擇作深層次研究和系統(tǒng)構(gòu)思，并在實踐探索中不斷地進行概括、歸納、總結(jié)，形成符合邊疆自治州行政生態(tài)環(huán)境的科學理論來指導改革目標的確立，減少改革目標確立的盲目性和隨意性。

（二）著力做好改革目標的系統(tǒng)規(guī)劃

邊疆自治州行政管理體系是國家行政體系大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，在其內(nèi)部又存在若干更小的子系統(tǒng)，它們之間相互依存、相互作用，構(gòu)成一個完整統(tǒng)一的整體。［5］因此，改革目標的確立必須充分考慮系統(tǒng)的整體性和綜合性特征，做好系統(tǒng)規(guī)劃和頂層設(shè)計，使改革目標的確立走上系統(tǒng)化、規(guī)范化的軌道。應(yīng)將邊疆自治州行政管理體制改革目標與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、社會管理體制改革等各項改革目標相配合，與中央政府和上級政府改革目標相銜接，使各項改革目標緊密聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互促進，保證各項改革的整體推進，同時防止上下級政府間改革目標的錯位或脫節(jié)，確保改革目標的總體一致性；應(yīng)著眼全局和整體，考慮邊疆自治州行政體系內(nèi)部各子系統(tǒng)之間的密切配合和協(xié)同，通過系統(tǒng)思考、通盤籌劃、協(xié)同聯(lián)動，追求整體和綜合效果，而不能追求單一的局部“效益”而孤立地確立。在此基礎(chǔ)上進行改革目標的系統(tǒng)規(guī)劃，系統(tǒng)規(guī)劃要有利于把改革目標的確立引向健康發(fā)展的軌道，形成一個近期目標、中期目標、長期目標構(gòu)成的一個完整有機的目標體系。應(yīng)注意近期、中期、長期改革目標在縱橫向上和時空上的銜接，切實保證改革目標的連續(xù)性和正確方向，避免出現(xiàn)今天確立的改革目標，明天又改回去的現(xiàn)象發(fā)生；要保證改革目標實現(xiàn)的每一步成果既有利于鞏固和維護以前改革取得的成果，又有利于下一步改革的順利展開，為下一步改革創(chuàng)造條件，往復循環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，使近期改革目標的實現(xiàn)，有力促進中期改革目標的完成；中期改革目標的完成，既有利于鞏固近期改革取得的成果，又有利于長遠目標、整體目標的實現(xiàn)，從而順利、健康地把改革不斷引向深入。另外，改革目標的確立應(yīng)該考慮多元的價值需求，既要依照國家的統(tǒng)一部署，堅持國家行政管理體制改革目標的方向性，從而維護國家行政系統(tǒng)的完整、統(tǒng)一和高效，又要堅持靈活性原則，使改革目標適合邊疆自治州經(jīng)濟、政治、社會和文化發(fā)展的需要，符合本行政區(qū)域內(nèi)各民族的心理要求和價值取向，從而建立具有本地方特色的行政管理體系。

（三）鼓勵全社會參與確立改革的目標

全社會參與的開放型改革目標制定策略是邊疆自治州行政管理體制改革變政府封閉式改革為社會參與式改革的前提和基礎(chǔ)。隨著邊疆自治州行政管理體制改革的進一步深化，改革進入“深水區(qū)”，各種難點問題逐步顯露出來，問題更加復雜。［6］要充分調(diào)動邊疆各族人民的聰明才智，集思廣益、群策群力，落實公民對行政管理體制改革的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、話語權(quán)，生成外部壓力，促使政府改革目標的制定能博采眾長，達到理想的效果。為此，邊疆自治州行政管理體制改革目標要改變過去基本上是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我確立，社會力量無法參與的局面，通過不斷引入社會力量，特別是具有相對獨立性的智囊機構(gòu)，建立由政府實際工作部門和專家學者組成的改革目標制定班子，共同制定改革目標。在具體操作上，應(yīng)采取實際工作者和理論工作者、領(lǐng)導與群眾結(jié)合的方式組成研討小組，自下而上、自上而下反復研討，應(yīng)用系統(tǒng)科學方法，堅持科學化、民主化的決策規(guī)則和程序，充分發(fā)揚民主，集中各方面的智慧，科學制定出積極穩(wěn)妥、針對性和可操作性強的改革目標。

（四）堅持從實際出發(fā)確立改革的目標

邊疆自治州行政管理體制改革目標是由改革者制定的，改革目標受改革者的價值取向、主觀意愿等多種主觀因素的影響，但最主要的影響因素是邊疆自治州特殊的行政生態(tài)環(huán)境。我國10個邊疆自治州行政生態(tài)環(huán)境雖然有一定的差異性，但總體來看，地處邊境一線，各少數(shù)民族多居住在高、寒、旱、石漠化、荒漠化地區(qū)，具有特殊的經(jīng)濟社會環(huán)境、政治環(huán)境、歷史文化環(huán)境、自然地理環(huán)境和錯綜復雜的邊疆環(huán)境。同時邊疆自治州政府和其他自治地方政府一樣具有雙重職權(quán)，除了享有憲法和法律賦予同級一般地方政府的權(quán)力外，還享有多于同級一般地方政府行政權(quán)力的行政自治權(quán)，即享有經(jīng)濟貿(mào)易管理自治權(quán)、財政稅收管理自治權(quán)、自然資源開發(fā)利用和環(huán)境保護管理自治權(quán)、社會管理自治權(quán)等。從邊疆自治州政府所處的特殊行政生態(tài)環(huán)境和雙重職權(quán)的性質(zhì)、功能、作用等方面看，改革目標涉及的范圍要大于同級其他地方政府。因此，邊疆自治州行政管理體制改革目標的確立必須針對行政管理體制存在的弊端，針對特殊的行政生態(tài)環(huán)境，針對特殊的行政管理事務(wù)和行政管理體制改革后的未來狀態(tài)，在透徹研究、清晰掌握上級改革要求、精神和尊重客觀現(xiàn)實、遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合本民族、本地方實際，注重可行性分析，創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行上級有關(guān)行政管理體制改革的方針、決議、政策，因地制宜地確立符合各自特點的“本土化”改革目標。決不能盲目照搬照抄，也不能搞“一刀切”、“一個樣”，唯上級政府的改革目標是從。

總之，目前關(guān)于行政管理體制改革目標學術(shù)界有不同主張，主要可以分為以下幾類：一是行政管理體制改革以適應(yīng)經(jīng)濟體制改革為目標；二是效率是行政管理體制改革的核心目標；三是民主應(yīng)該成為行政管理體制改革的核心價值追求；四是行政管理體制改革的目標在于實現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化，即實現(xiàn)法制化、民主化、科學化、高效化。從理論界諸家觀點來看，雖然一些學者在效率這個目標之外還會設(shè)定其他一些目標，但總的來說效率作為行政管理體制改革的核心目標基本形成共識。但行政管理體制改革片面追求效率目標是不可取的。主要理由在于：現(xiàn)代社會政治與行政的界限日漸模糊，傳統(tǒng)政治——行政二分法所主張的政治追求“真正民主”、行政追求“真正效率”的觀念早已過時；由行政管理體制改革的從屬地位決定，政治體制改革的基本理念，諸如自由、民主、共和、法治、正義等應(yīng)該在行政管理體制改革中得到有效貫徹；由行政管理體制改革與經(jīng)濟體制改革的緊密度來看，經(jīng)濟體制改革的基本理念，諸如有序、和諧、誠信、公平等應(yīng)該在行政管理體制改革中得到相應(yīng)體現(xiàn)；相對于效率，自由、民主、共和、法治、正義、有序、和諧、誠信、公平更有價值，更具有長遠性、絕對性和優(yōu)先性。在效率之外的基本價值系統(tǒng)不確定或不清晰并且缺乏保障的前提下片面追求效率，必然產(chǎn)生效率與其他價值之間的沖突或者效率對其他價值的損害，結(jié)果是效率越高，其他價值受損害的程度越高，社會必然處于發(fā)展失衡的狀態(tài)。［7］筆者在美國工作時，對美國政府的行政系統(tǒng)進行考察。從表面上看，美國的大部分行政部門存在嚴重的官僚行為和效率低下的問題，但通過仔細研究發(fā)現(xiàn)，這些表象后面體現(xiàn)了更多的法治、正義、有序、誠信、公平價值，政府“官僚”而不霸道，“效率低下”而不浪費。因此，邊疆自治州在遵照、參考借鑒關(guān)于行政管理體制改革目標不同主張的同時，應(yīng)結(jié)合實際，對改革的目標選擇作深層次研究和系統(tǒng)構(gòu)思，制定出科學地改革目標。

［1］馬慶鈺.中國行政改革前沿視點［M］.北京：中國人民大學出版社，2008.

［2］張志堅.行政管理體制改革新思路［M］.北京：中國人民大學出版社，2008.

［3］云南省機構(gòu)編制委員會辦公室.云南機構(gòu)編制文存［M］.昆明：云南教育出版社，2011.

［4］段爾煜，劉寶明.中國民族自治地方行政管理學［M］.北京：中央民族大學出版社，1994.

［5］方盛舉.民族自治地方的行政改革：目標與原則［J］.思想戰(zhàn)線，2006，（4）.

［6］熊文釗，張步峰.我國行政管理體制改革步入“深水區(qū)”［J］.瞭望新聞周刊，2007，（5）.

［7］張志堅.行政管理體制改革新思路［M］.北京：中國人民大學出版社，2008.