績效評價在政府建設(shè)中的作用

王鳳 王靖 李貝貝 胡文紅

戴維·奧斯本曾指出： 盡管比起其他途徑而言，績效管理改進績效的過程通常更為緩慢，它的實施也需要更長的時間（通常需要三年或四年），但是世界范圍內(nèi)的政府管理再造者都發(fā)現(xiàn)，使用績效管理可以使政府的效率獲得顯著、持續(xù)的增長[1]。盡管現(xiàn)在績效評價在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用還存在諸多的困難，但是經(jīng)過公共管理理論家和政府機關(guān)實踐者的不斷探索和共同努力，其應(yīng)用范圍日趨廣泛，手段、工具、方法等日趨完善，逐漸成為各地政府機關(guān)進行考核的首選方法。本文試圖從以下幾個方面來闡述機關(guān)績效評價在現(xiàn)代政府建設(shè)中的作用。

重新界定政府機關(guān)職能，推動政府職能轉(zhuǎn)變

目前，我國的社會主義市場經(jīng)濟體制已基本形成并處于不斷深化階段，與此相對應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變卻嚴(yán)重滯后，繁瑣的行政審批程序，壟斷性的資源開發(fā)利用，公開的地方保護主義，對企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的公然侵犯等現(xiàn)象還廣泛存在。這種政府職能上的錯位、缺位、越位正日益成為正常市場經(jīng)濟秩序的破壞力量，并直接影響到了地方經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因是多方面的，如利益的驅(qū)動，觀念的陳舊等，但根本原因還在于推動政府主動界定并轉(zhuǎn)變其職能的動力機制的闕如。

政府機關(guān)績效評價對政府職能界定與轉(zhuǎn)變的推動作用主要表現(xiàn)在：第一，社會公眾、企業(yè)及其他評價主體對特定政府職能的評判所形成的強大壓力可以促使政府對其職能以及職能行使的方式進行反思[2]。例如，我國的收容審查制度，城市暫住制度就是在社會的激烈聲討中被廢止的。同樣，各地紛紛實行的一站式服務(wù)、政務(wù)公開等也是在社會的強烈要求中產(chǎn)生的。第二，績效評價在很大程度上為政府衡量特定職能的合理性與必要性提供了一個較為清晰的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，這為政府主動界定其職能提供了方向。第三，在引入科學(xué)發(fā)展觀的理念后，績效評價中的行政效益測定機制可以更為科學(xué)全面、系統(tǒng)合理，更能全面反映政府的系統(tǒng)效益，引導(dǎo)政府舍小就大、趨利避害。

有利于明確機關(guān)的責(zé)任，正確選擇機關(guān)的行政目標(biāo)

對公眾負責(zé)是政府機關(guān)存在的重要理念基礎(chǔ)，績效評價有助于實現(xiàn)和落實政府的責(zé)任。政府機關(guān)對公民至少在以下三方面的事情上負有主要責(zé)任:“一是政府的支出必須獲得人民的同意并按正當(dāng)程序支出； 二是資源必須有效地利用； 三是資源必須用于達成預(yù)期的結(jié)果[3]”?？冃гu價要求把政府使用資源的狀況、使用方式、使用的結(jié)果等都對公眾進行說明，以公眾滿意作為績效衡量的一個標(biāo)準(zhǔn)。政府實行績效評價有利于在思想層面明確政府各機關(guān)的責(zé)任，在操作層面兌現(xiàn)機關(guān)的責(zé)任意識。“責(zé)任”作為一個道德層面的概念，在政府機關(guān)中往往表現(xiàn)為公務(wù)員的處事準(zhǔn)則和道德標(biāo)準(zhǔn)。政府機關(guān)績效評價的引入為實踐政府的責(zé)任觀念提供了可操作的、具體的方法，從而充分體現(xiàn)了績效評價的社會服務(wù)價值，為正確選擇政府的行政目標(biāo)奠定了良好的思想理論基礎(chǔ)。

有利于降低行政成本，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率

受傳統(tǒng)官僚體制的影響，我國政府機關(guān)管理的成本意識一直很淡薄，龐大的財政支出不僅妨礙了機關(guān)效率的提高，而且嚴(yán)重影響了機關(guān)的形象。加入WTO后，我國政府機關(guān)逐漸意識到機關(guān)降低成本，提高效率的重要性，績效評價的引進為政府全方位降低行政成本、提高效率提供了依據(jù)。在市場化條件下，政府最重要的職能和根本性任務(wù)是根據(jù)社會的發(fā)展要求和社會公眾的需要提供公共服務(wù)，政府成為公共服務(wù)的供給者，而不是高高在上的官僚機構(gòu)。對政府職能范圍內(nèi)管理活動的績效進行評價，也就是要對“政府確定供給的質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn)，抓好績效管理，把好市場準(zhǔn)入，以保證供給者無法利用提供服務(wù)的機會牟取不當(dāng)?shù)睦?，保障社會公平，增加顧客選擇的機會，更好滿足顧客需要等活動的績效進行評價[4]”，有利于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

進入21世紀(jì)，國家的資源危機和財政危機凸現(xiàn)，要求政府部門能夠以有限的資源提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?？冃гu價從制度上確保了機關(guān)必須以成本意識、效率意識和競爭意識為支撐，確保其服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、高效。

有利于改善政府的信譽和形象，推動政府與社會建立良好的關(guān)系

績效評價的特點是評價過程的透明和信息的公開，把機關(guān)在各方面的表現(xiàn)情況做出科學(xué)、全面、系統(tǒng)的描述并公之于眾，有助于廣大群眾了解、監(jiān)督和參與政府機關(guān)的工作，有利于改善政府的信譽和形象?？冃гu價要求政府向公眾展示機關(guān)業(yè)績和為提高績效所做的努力，同時也幫助政府發(fā)現(xiàn)工作中的不足，有助于政府鞏固和強化公眾對政府的信任。

同時，績效評價有助于改進政府與社會公眾之間的關(guān)系，推動政府各機關(guān)、部門與社會建立良好的關(guān)系。隨著政府角色和職能的重新界定，政府機關(guān)與社會公眾之間的關(guān)系發(fā)生了根本性變化，表現(xiàn)為由治理者與被治理者的關(guān)系變?yōu)楣卜?wù)的提供者與被服務(wù)者之間的關(guān)系。政府績效評價貫徹和體現(xiàn)的是上升為國家意志的廣大公民的意志，政府權(quán)力的行使主要是為了實現(xiàn)公共利益以及為社會謀福利。績效評價通過政府公共責(zé)任以及公眾利益至上的管理理念將體現(xiàn)廣大人民利益的意志表現(xiàn)出來，在政治上加強和維護了現(xiàn)有的基本社會秩序，增強了政府機關(guān)的號召力和社會公眾的凝聚力，推動了政府機關(guān)與社會良好關(guān)系的建立。

有利于強化激勵機制，推動資源有效配置，提高政府機關(guān)績效

績效評價既是考察政府機關(guān)實現(xiàn)公共目標(biāo)程度及所履行職責(zé)程度的一種方法，也是衡量機關(guān)服務(wù)對公眾需求與愿望的回應(yīng)程度，更是對機關(guān)公務(wù)人員工作的一種考評。作為一種動力機制，機關(guān)績效評價使公務(wù)員績效與機關(guān)目標(biāo)、責(zé)任、獎勵、培訓(xùn)等有機結(jié)合起來，既有利于公務(wù)員隊伍的建設(shè)，又能創(chuàng)造一種充滿競爭、積極向上、追求卓越的機關(guān)文化。政府機關(guān)績效評價將權(quán)力與責(zé)任直接掛鉤，績效與獎懲相聯(lián)系，進一步強化了機關(guān)的激勵約束機制，推動了資源的有效配置，使得政府機關(guān)行為以一種科學(xué)、公正、合理的形式進行，以做到合理行政、廉潔行政、高效行政，從而極大地提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，提高政府的行政績效。

1 [美]戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克.擯棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略[M].譚功榮，劉霞譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002:146

2 包國憲.績效評價：推動地方政府職能轉(zhuǎn)變的科學(xué)工具[J].中國行政管理，2005(7)

3 胡稅根.公共部門績效管理——迎接效能革命的挑戰(zhàn)[M].浙江大學(xué)出版社，2005:27

4 陳振明.公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑[M].中國人民大學(xué)出版社,2003:280