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    尋求價值均衡:現(xiàn)代和諧憲政建構(gòu)的必由之路*

    2012-12-09 01:02:05陳德順普春梅
    關(guān)鍵詞:憲政制約公民

    陳德順,普春梅

    [1.復(fù)旦大學(xué),上海 200433;2.云南民族大學(xué),昆明 650031]

    尋求價值均衡:現(xiàn)代和諧憲政建構(gòu)的必由之路*

    陳德順1,2,普春梅2

    [1.復(fù)旦大學(xué),上海 200433;2.云南民族大學(xué),昆明 650031]

    憲政發(fā)展;和諧憲政;價值均衡;控權(quán)機制;有效政府

    審視現(xiàn)代西方憲政制度運行所面臨的諸多問題和價值沖突,本文認(rèn)為,尋求政治價值的某種均衡與和諧,是現(xiàn)代憲政發(fā)展的必然選擇。尋求政治價值均衡既是現(xiàn)代社會多元利益關(guān)系相互博弈的合理抉擇,也有著厚實的理論基礎(chǔ)。從政府權(quán)力運用這一維度來考察,實現(xiàn)政治價值均衡的路徑主要是解決公共權(quán)力“有限”與政府“有為”之間的關(guān)系問題。解決權(quán)力“有限”的核心是建構(gòu)多元化的、相互補充的有機控權(quán)機制;實現(xiàn)政府“有為”的基礎(chǔ)是塑造有效政府,保障政府治理在實現(xiàn)公共性、公平性、回應(yīng)性、開放性、合作性、凝聚性等方面積極有為,增進(jìn)社會和諧。

    面對20世紀(jì)以來憲政制度運行的內(nèi)在張力和外在尷尬,各種理論流派都在尋求解決憲政沖突之道。審視20世紀(jì)后期的種種憲政理論,我們發(fā)現(xiàn),盡管各個理論派別的理論進(jìn)路和具體的憲政主張存在著差別,但總的來說,它們有一個共同的理論取向,即通過憲政諸要素的博弈達(dá)成某種程度的均衡,并在如何構(gòu)建一個更合理、更和諧的立憲政府方面進(jìn)行探索。

    一、尋求價值均衡是現(xiàn)代憲政發(fā)展的合理抉擇

    西方憲政制度自確立之日起,就將“有限政府”作為政府權(quán)力行使的底限倫理和政府政策輸出的“金科玉律”。但現(xiàn)代社會的發(fā)展卻要求政府積極調(diào)控社會經(jīng)濟生活,因而便出現(xiàn)了憲政內(nèi)部價值的張力。建立在價值反思基礎(chǔ)上的當(dāng)代憲政理論,盡管不可能完全解決憲政的內(nèi)部矛盾,但這些憲政理論給我們最大的啟示是:尋求憲政價值的某種均衡,走和諧憲政之路是現(xiàn)代憲政發(fā)展的必然邏輯。解決憲政價值沖突問題既可以從“權(quán)利”維度 (公民社會權(quán)利主張的調(diào)適)去思考,也可從“權(quán)力(權(quán)力的使用與運行)的維度來探索。本文著重從“權(quán)力”維度來探討這一問題。從權(quán)力使用與運行這一維度來看,現(xiàn)代憲政發(fā)展的基礎(chǔ)在于政府變革,解決憲政沖突的合理抉擇是尋求權(quán)力“有限”與政府“有為”平衡的過程。所謂“有限”即如何約束公共權(quán)力的問題,而政府“有為”則是指政府如何實現(xiàn)對社會的積極調(diào)控與治理。至于平衡,《辭?!返慕忉屖?“均衡,指矛盾的暫時的相對的統(tǒng)一?!保?](P96)可見,平衡就是事物運動變化過程中的某種均衡。

    尋求憲政價值均衡既是現(xiàn)代憲政過程中諸多利益與價值相互博弈的結(jié)果,也是在汲取古今政治智慧基礎(chǔ)上的一種中道抉擇。東、西方思想史上都有關(guān)于事物平衡與和諧的豐富思想資源。中國古代儒家經(jīng)典崇尚中庸哲學(xué)?!爸小保兄泻?、中正、不偏不倚等義; “庸”,有平常、常道等義;“中庸”,即不偏不倚、無過無不及。[2](P3991)即兼顧事物不同的方面,把握適當(dāng)限度,從而保持事物的平衡。在亞里士多德看來,人的一切行為都有過度、不及和適中三種狀態(tài)。過度和不足是惡行的特性,中庸則是美德的特性。“要使事物合于正義 (公平),須有毫無偏私的權(quán)衡;法律恰恰正是這樣一個中道的權(quán)衡”?!皩σ粋€政制來說,相稱之必要就如五官的相稱”。[3](P63)據(jù)此,亞里士多德認(rèn)為最好的政體是由中產(chǎn)階級執(zhí)政的共和政體。因為中產(chǎn)階級既不對別人抱有任何陰謀,也不會自相殘害。

    在近代西方政治思想家中,托克維爾一方面認(rèn)識到了平等和自由的分殊,另一方面又希望能建立一種民主 (平等)與自由平衡的民主政治,他認(rèn)為:“我想象這樣的社會,在這個社會里,人人都把法律視為自己的創(chuàng)造,他們愛護(hù)法律,并毫無怨言的服從法律……雖然民主社會不如貴族社會那樣富麗堂皇,但苦難不會太多。在民主社會,享樂將不會過分,而福利將更為普及;科學(xué)將不會特別突出,而無知將大為減少;情感將不會過于執(zhí)拗,而行為將更加穩(wěn)健;雖然還會有不良行為,但犯罪行為將更為減少?!保?](P11)

    當(dāng)然,平衡并不是一個可以輕易辨認(rèn)的權(quán)力之間、職能之間的均衡狀態(tài),它似乎更應(yīng)是一個持續(xù)進(jìn)行的價值抉擇過程。然而,憲政的理論與實踐上“有限”和“有為”矛盾的不可避免性,決定了如何正確處理二者之間的沖突是憲政產(chǎn)生伊始就始終面對的一個重大課題。由于二者缺一不可,因而解決這個矛盾的惟一正確途徑只能是雙方兼顧,通過協(xié)調(diào)與平衡,使之達(dá)到和諧統(tǒng)一,而不能抑此揚彼,有所偏廢。質(zhì)言之,理想的憲政應(yīng)當(dāng)是:既要對政府權(quán)力嚴(yán)加限制,使其不能為所欲為,危害社會自由,又要給予它足夠的權(quán)威、能量和自主活動空間,讓政府能夠積極作為,保護(hù)和促進(jìn)自由。《美國式民主》的作者伯恩斯等人則指出真正的憲政“既是政府的一種積極的工具,使統(tǒng)治者能夠管理被統(tǒng)治者,又是對政府的一種約束力量,使被統(tǒng)治者能夠制約統(tǒng)治者”。[5](P34當(dāng)代新憲政論者同樣認(rèn)為,除了控制權(quán)力濫用這一目標(biāo)之外,對政治制度的設(shè)計還必須注意保證這些制度所制定和執(zhí)行的政策能夠提高國民的福利。憲政政體必須不止是限制權(quán)力的政體,它還必須能有效地利用這些權(quán)力,制定政策,提高公民的福利,“憲法對政府權(quán)力規(guī)定本身,既是限制,也是保護(hù)”。[6](P14)實現(xiàn)控權(quán)和保權(quán)的統(tǒng)一,是一種辯證的憲政運行規(guī)律?!靶聭椪摬环裾J(rèn)在憲政制度中政治生活的民主化是件好事,但它需要表明民主政府怎樣能夠既是受到制約的又是能動進(jìn)取的——也就是說,既積極促進(jìn)社會福利,與此同時,又不陷入在組織得最好的公民之間分配利益的專制之中”。[7](P39)在這一點上,以吉登斯為代表的新左派理論家們也提出類似的主張,即要重新定位國家,就必須超越“政府是個問題”和“政府是解決問題的答案”的偏激觀念,重建國家和政府。

    那么,實現(xiàn)“有限”與“有為”的平衡是否可能呢?答案是肯定的。有的學(xué)者指出,一個權(quán)力“有限”的政治體制因為約束了統(tǒng)治者的恣意妄為,因而能夠提高政府決策的民主性和科學(xué)性。這樣的政府肯定會受到人民的信賴和擁護(hù)因而必定是強大有力的。限權(quán)政府還為社會提供了一個良好的制度框架,使不同的個人和集團(tuán)可以通過正常渠道順暢無阻地表達(dá)自己的利益要求,包括釋放和宣泄自己的不滿情緒,并在正當(dāng)法律程序的框架內(nèi)相互沖撞、妥協(xié),以實現(xiàn)和解,從這個意義上講,限權(quán)政府反而更有利于國家的穩(wěn)定和長治久安,更有利于政府積極“有為”。不過,“要做到有限政府和有為政府的有機結(jié)合,必須在憲政制度的設(shè)計上花大力氣”。[8]另一方面,政府在一定程度上的“有為”不僅不會妨害人們的自由,反而可以促進(jìn)人們的公民權(quán)利的實現(xiàn)。20世紀(jì)以來西方國家的公民權(quán)利和經(jīng)濟文化權(quán)利,尤其是有色人種、少數(shù)民族和婦女、兒童權(quán)利的增長,也可理解為政府積極作為,將這些權(quán)利納入立法議程的結(jié)果。而且,正是政府為廣大公眾提供了充分的教育機會,使公民的能力和素質(zhì)得到普遍提高,才使人民能夠更好地行使自己的權(quán)利。

    總之,尋求有限與有為的平衡是現(xiàn)代憲政文明發(fā)展的必然趨勢。那么,政府的有限與有為的平衡如何實現(xiàn)呢?我們認(rèn)為,要實現(xiàn)有限與有為的平衡,首先應(yīng)當(dāng)從相反相成的原則出發(fā),革新“有限”和“有為”的觀念。這就是:有限是有為的前提,而有為則是有限的目標(biāo);限權(quán)而不致使政府無能,有為同樣離不開監(jiān)督和約束。同時,還要從建設(shè)性的角度豐富“有限”和“有為”的內(nèi)容。具體而言,就是要從兩個維度出發(fā)建設(shè)一個“受約束的有效政府?!?/p>

    二、現(xiàn)代憲政對公共權(quán)力的控制:建構(gòu)多元化的有機控權(quán)機制

    盡管傳統(tǒng)的“憲政就是有限政府”的消極憲政觀念在現(xiàn)代公民社會中已不合時宜,但是,誠如新憲政論者所言,從20世紀(jì)的政治生活來看,“政治權(quán)力可能被用于最大的邪惡。限制政治權(quán)力的行使這個問題必須仍然是關(guān)于政治制度的適當(dāng)概念的中心問題——而且那些不言而喻的限制權(quán)力的手段,例如分權(quán),特別是一個獨立的司法制度的中心地位,必須是制度設(shè)計的中心”。[7](P144)這就是說,無論是在古典政治哲學(xué)的語境下,還是在現(xiàn)代政治生活中;無論憲政的價值取向和功能定位如何變遷,“權(quán)力需要制約”,這是一個不可移易的規(guī)律。既然政治權(quán)力今天仍然需要加以約束,那么,又如何來制約權(quán)力呢?我們認(rèn)為,在公民社會不斷成長的今天,傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治方式正在向治理與善治轉(zhuǎn)型,因而必須建立多元化的有機制控權(quán)機制在控權(quán)方式上,必須突破以正規(guī)的法律形式控制權(quán)力的傳統(tǒng)控權(quán)框架,尋求社會力量控權(quán)發(fā)揮非正式手段的控權(quán)作用。在權(quán)力制約的機制建構(gòu)中,除傳統(tǒng)的“以權(quán)力制約權(quán)力”這一核心體制之外,還應(yīng)當(dāng)補充“以程序制約權(quán)力”這一體制內(nèi)的制約,以及“以權(quán)利制約權(quán)力”和“以社會制約權(quán)力”這兩種權(quán)力體制外部的非正式制約形式。

    (1)權(quán)力的剛性制約——以權(quán)力制約權(quán)力。以權(quán)力制約權(quán)力簡稱以權(quán)制權(quán),其核心就是公共權(quán)力的相互分立與權(quán)力平衡。以權(quán)制權(quán)的關(guān)鍵,就在于通過分立的國家權(quán)力之間的“制約 (check)”實現(xiàn)“平衡 (balance)”。但從西方國家憲政民主實踐的歷史來看,以權(quán)制權(quán)是有缺陷的。首先,制約過于“剛性化”政府各部門之間的過分獨立會造成一種松散狀態(tài),而不是緊密狀態(tài)?!笆聦嵣希獪?zhǔn)確地劃分各部門之間的界限是絕對不可能的。因此,真正的做法應(yīng)當(dāng)是設(shè)計這樣一種利益和動機的平衡,以保證三種權(quán)利不是絕對分立,而是永遠(yuǎn)相互依存?!保?](P58)縱觀現(xiàn)代西方憲政實踐過程同樣不能忽視公民權(quán)利這個公權(quán)力的對應(yīng)物。

    (2)法治基礎(chǔ)上的權(quán)利保障——以權(quán)利制約權(quán)力。將“以權(quán)利制約權(quán)力”作為一種權(quán)力制約形式,是現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志。法治是“以權(quán)利制約權(quán)力”的現(xiàn)實保障。權(quán)利制約最終要依靠法治才能成為現(xiàn)實。其次是權(quán)利保障的制度化。當(dāng)代社會已經(jīng)總結(jié)出一些以權(quán)利制約權(quán)力的具體措施,如廣泛分配權(quán)利、集體行使權(quán)利、優(yōu)化權(quán)利結(jié)構(gòu)、強化權(quán)利救濟、提高權(quán)利意識、把握權(quán)利制衡度等。[10]

    (3)公民社會作為制約力量——以社會制約權(quán)力。在現(xiàn)代公民社會,我們設(shè)計權(quán)力制約機制不能忽視各種以共同體形式存在的公民社會組織力量。社會制約權(quán)力是對權(quán)利制約權(quán)力的必然延伸。此處的“社會”就是公民社會,①盡管在理論上存在“公民社會”與“市民社會”的不同解釋,在本文中不對二者作刻意區(qū)分,二者都用來指涉在現(xiàn)代社會中形成國家與公民個體之間的中介,包括各種非政府的、非盈利性的社會組織。即非國家權(quán)力和非政黨的“組織”——各種政治社團(tuán)、行業(yè)協(xié)會,以及分類標(biāo)準(zhǔn)有別的大眾傳媒,等等?!笆忻裆鐣哂械种茋覚?quán)力過度膨脹的作用,但這種作用不是反抗國家,而是在國家與市民社會的二元結(jié)構(gòu)中保持平衡?!保?1](P6)

    (4)權(quán)力制約的程序化——以程序制約權(quán)力。在嚴(yán)格規(guī)范的意義上, “程序”同樣不屬于“政體”范疇,但是,程序又是政治權(quán)力合法、正常運行的必要規(guī)范。一個健全的憲政體制不僅要有一個完整的權(quán)力架構(gòu),而且還要有一套使其按既定方向運轉(zhuǎn)的法律程序??梢姡绦蛑萍s屬于政治體制內(nèi)部的制約?!盁o論程序多么不完善,它都是一種保護(hù)力量,破壞了這個程序,保護(hù)性力量也就消失了。無論是多數(shù)人的暴政還是其他暴政,程序都是他的天敵和永不屈服的對手。”[12](P226)

    現(xiàn)代憲政民主的實踐表明,單純的權(quán)力剛性制約體制,不僅在理論上有違人民主權(quán)這一核心價值,早已遭到詬病,而且在實踐中也大大削弱了政府的決斷能力和危機應(yīng)變能力。同時,現(xiàn)代社會治理的開放性、協(xié)調(diào)性要求從傳統(tǒng)的剛性憲政走向多因素協(xié)調(diào)的和諧憲政。這就要求四種權(quán)力制約機制應(yīng)形成一個有機的整體,在遏制政府非法行政、侵害公民權(quán)利的同時,又要讓政府有能力開展社會建設(shè)、拓展公民的權(quán)利,應(yīng)對全球治理面臨的挑戰(zhàn)。

    三、現(xiàn)代憲政下政府如何“有為”:塑造有效政府

    “有效政府”這一概念的提出是相當(dāng)晚近的事。從理論上說,它首先是基于對政府與市場關(guān)系的理性反思,同時也受到20世紀(jì)90年代以來諸多理論思潮如治理理論、 “第三條道路”等理論的影響。由于市場失靈和政府失靈的同時存在,許多經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為極端的干預(yù)主義和自由主義都是不可取的。一些經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為,經(jīng)濟和社會的可持續(xù)性發(fā)展所需要的,既不是“小政府”,也不是“大政府”,而是有效政府。本文認(rèn)為,現(xiàn)代政府的“有效”不能僅僅指涉經(jīng)濟方面,政府的效益也不能只看經(jīng)濟效益,還應(yīng)該考察其社會效益,乃至環(huán)境效益因為現(xiàn)代政府的職能范圍已擴展到經(jīng)濟、社會和文化等領(lǐng)域。所以,本文將從廣義上理解有效政府概念,將其視作一個涉及經(jīng)濟、社會文化諸領(lǐng)域的綜合性概念,并由此出發(fā)思考如何建構(gòu)一個適應(yīng)全球化時代的有效政府。

    有效政府不僅是必需的,也是可欲的。那么如何塑造理想的有效政府呢?在有效政府應(yīng)如何建設(shè)上,理論界雖有一些探討,但由于視角的差異,往往見仁見智。本文認(rèn)為,對有效政府的形塑應(yīng)考慮以下幾個方面:

    第一,準(zhǔn)確把握政府的職能定位,提高政府對公共產(chǎn)品的供給能力,促進(jìn)社會公平。在推進(jìn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中,一方面要加強政府自身的公共財政能力建設(shè),另一方面又要處理好政府與市場的關(guān)系,在部分公共產(chǎn)品的供給中,適當(dāng)引入市場因素,讓民營企業(yè)參與提供公共服務(wù),同時行使政府的監(jiān)管職責(zé)。

    第二,加強國家對全球化挑戰(zhàn)的回應(yīng)能力正如吉登斯所言,在全球化時代,國家必須對全球化作出結(jié)構(gòu)性的回應(yīng)。這種回應(yīng)要求變革傳統(tǒng)的“弱政府”的憲政觀,塑造一個能夠應(yīng)對復(fù)雜國際環(huán)境的“強政府”。當(dāng)然,強調(diào)“強政府”取向依然是有限度的,即它不能走向強權(quán)政治,它只能作為構(gòu)建和諧世界的一種須謹(jǐn)慎使用的工具理性。

    第三,重視公民社會的發(fā)展,走向政府與公民社會的共同治理。不管是國家還是公民社會,其治理能力都是有限的。庫伊曼指出:“不管是公共部門還是私人部門,沒有一個政府動輒能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”,[13](P4)它們之間不存在簡單的相互替代關(guān)系。而在這種情況下,治理除了政府機關(guān)和各種機構(gòu)外,還包括公民社會的參與,各種利益集團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)以及部門間的協(xié)商。

    第四,國家應(yīng)加強公民教育,培育公民美德和公共精神,增強政治共同體的凝聚力。這是政府有為的文化維度。本文認(rèn)為,現(xiàn)代政府的有為不能僅僅是提供福利或公共產(chǎn)品,建設(shè)公共文化,塑造公民性格也應(yīng)是它的重要使命。公民美德和公共利益能夠成為社群主義、現(xiàn)代共和主義①現(xiàn)代共和主義是“一種強調(diào)平等、政治參與和公共精神的政治模式”?!恫假嚳司S爾政治學(xué)百科全書》(中文修訂版),鄧正來譯,第698頁,中國政法大學(xué)出版社,2002年版。我國學(xué)者周葉中等人認(rèn)為,公民美德是共和主義和憲政主義的共同關(guān)注公民美德是立憲政治的精神依托。參見周葉中、戴激濤:《共和主義之憲政解讀》,第129~136頁,人民出版社,2005年版。和新憲政論共同的主題,這充分說明公共精神對于現(xiàn)代憲政國家的重要性。從西方社會的現(xiàn)實來看,公共精神的缺失是困擾西方國家現(xiàn)代化進(jìn)程的一個現(xiàn)實難題。“公民美德是一種關(guān)于公共事務(wù)的學(xué)問和一種認(rèn)真考慮公共目標(biāo)的能力……公民美德不是能從書本上或從授課中習(xí)得的,它是一種需要特定的道德品質(zhì)的能力,即一種歸屬、認(rèn)同某個社會的情感……公民美德包括一切遠(yuǎn)離僅僅關(guān)心個人利益而轉(zhuǎn)向關(guān)注公共目標(biāo)的歸屬感”[14](P3)追逐公共利益是公民的一種美德,政治參與作為積極的政治實踐是實現(xiàn)這一美德的重要方式。此外還可通過開放公共領(lǐng)域和擴展公共領(lǐng)域的作用發(fā)展協(xié)商民主,擴大參與式民主,提升反腐敗的水平,建設(shè)風(fēng)清氣正的廉政文化,密切政府與人民的關(guān)系。[15]簡言之塑造公民美德,擴大公民參與,拓展公共領(lǐng)域,培育公共精神,是增強政府治理凝聚力的價值基礎(chǔ),是現(xiàn)代治理的必不可少的 “軟件”。[16]

    總之,當(dāng)代國家只有在對“有限”與“有為”進(jìn)行精心設(shè)計,并付諸實施,充分考慮現(xiàn)代公共權(quán)力的使用及制約的復(fù)雜性,努力實現(xiàn)憲政價值的平衡,才能為實現(xiàn)憲政的和諧提供強有力的保障。

    [1]辭海編輯委員會.辭海[M].上海:上海辭書出版社,1979.

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    D03

    A

    1671-7511(2012)03-0106-05

    2011-03-03

    陳德順,男,復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)博士后,云南民族大學(xué)哲學(xué)與政治學(xué)學(xué)院教授;普春梅,女,云南民族大學(xué)外語學(xué)院教師。

    *本文為國家社會科學(xué)基金項目“平等與自由的博弈——西方憲政民主的價值沖突與演進(jìn)趨勢研究”(項目號:08BZZ010)中國博士后科學(xué)基金項目“西方憲政民主的價值沖突與整合路徑研究”(項目號:201104253)的階段性研究成果。

    ■責(zé)任編輯/張瑞臣

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