中國政府投資項目成本控制的缺失及對策分析

王立國， 張?zhí)斐?/p>

（燕山大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，河北秦皇島 066004）

政府投資項目是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目。[1]從項目的資金來源上看，其本質(zhì)是公眾授予政府代理權(quán)，政府代理公眾進行投資，其投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展提供服務(wù)以及一些非盈利的公益性項目上，往往具有投資大、風(fēng)險大、影響面大等特點。因此，在整個政府投資項目建設(shè)中對項目成本進行科學(xué)有效地控制，具有非常重要的意義。

一、中國政府投資項目成本控制存在的問題及危害

就目前中國政府整個投資項目建設(shè)而言，從項目最初有投資意向開始到項目投資終結(jié)，都不同程度地存在成本失控現(xiàn)象，筆者認為主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.投資項目決策立項過程不規(guī)范

項目決策階段往往脫離實際，一個投資項目的決策立項一般應(yīng)充分考慮是否符合地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要、當(dāng)?shù)氐乩斫煌ㄎ恢眉爸饕ㄔO(shè)條件等，這些第一手的資料要求設(shè)計人員現(xiàn)場實地進行系統(tǒng)調(diào)研，而目前中國擬立項目的現(xiàn)場實地考察明顯不足，缺乏深層次技術(shù)分析和統(tǒng)籌考慮，收集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全面或不準(zhǔn)確，考察流程也有待進一步規(guī)范。投資項目擬立項后缺乏深度的預(yù)可研和可研分析、投資意向及機會研究報告、競爭力和風(fēng)險性分析以及合理的財務(wù)分析等，這些文字性的報告往往流于形式，有些地方政府部門甚至出于本位主義，為了自身的政績考慮，杜撰前期的一系列研究報告資料，欺上瞞下以爭取政府投資資金，結(jié)果在很大程度上造成了政府投資資金的浪費。項目審批程序不嚴格、不規(guī)范，有程序化傾向，甚至存在商業(yè)賄賂現(xiàn)象，這不僅助長了貪腐不正之風(fēng)，敗壞了社會風(fēng)氣，也必然造成總成本的上升，并為工程的安全問題埋下了隱患。

2.投資項目設(shè)計思想保守

3.施工管理不力

項目實施過程中對工程量增加的控制不規(guī)范，存在隨意變更設(shè)計的情況，造成施工計劃變化、合同更改、交叉施工嚴重等一系列問題出現(xiàn)。在設(shè)計發(fā)生變更后，不能及時組織相關(guān)技術(shù)人員重新采集并處理數(shù)據(jù)，重新進行系統(tǒng)規(guī)劃環(huán)節(jié)欠缺，造成工程停工、返工以及追加投資等情況發(fā)生，甚至延誤工期，難以控制成本。項目責(zé)任人缺乏對整個項目的統(tǒng)籌調(diào)配，監(jiān)督力度不夠，部門溝通欠佳，各施工小組僅以完成自身任務(wù)為終極目標(biāo)，致使項目施工時各工序間施工時間相互制約，有的甚至因為質(zhì)量問題出現(xiàn)返工而嚴重影響整體工期。在整個項目實施過程中部分項目管理人員甚至受不法利益的驅(qū)使存在權(quán)錢交易現(xiàn)象，比如采購材料和設(shè)備不達標(biāo)、工程審計滯后、虛增工程量、違反操作規(guī)程等，不僅使整個項目實施階段成本增加，而且由此可能導(dǎo)致的低質(zhì)量問題也為項目的運營與維護成本的增加埋下了隱患。

4.投資項目后評價失當(dāng)

項目竣工和總結(jié)階段審核工作做得不細不實，對投資項目缺乏系統(tǒng)的后評價，缺少對項目的質(zhì)量、進度和造價的實際變化情況的分析總結(jié)，甚至存在政府“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的內(nèi)部審核評價模式，使得整個項目竣工后的審核考評工作流于形式。同時由于受專業(yè)認知有限和資金投入不足的影響，項目后評價往往會出現(xiàn)統(tǒng)計化的現(xiàn)象，即做了大量的基礎(chǔ)性的統(tǒng)計工作，而對項目專業(yè)性意見分析深度和廣度不夠，不能根據(jù)項目投資方向和趨勢靈活運用評價方法和變更評價側(cè)重點，項目后評價工作浮于表面，因此既不能深入發(fā)現(xiàn)投資項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，也不能為今后的投資項目決策提供具有針對性的科學(xué)依據(jù)，項目后評價的現(xiàn)實意義沒有得到充分的體現(xiàn)。

二、中國政府投資項目成本控制的對策建議

筆者基于上述對中國政府投資項目成本控制中存在的問題分析，結(jié)合現(xiàn)實中中國政府對成本控制的實際需求，分別從技術(shù)手段和制度建設(shè)上對其政府投資項目的成本控制提出可行對策。

1.中國政府投資項目成本控制的技術(shù)手段

（1）優(yōu)化投資項目設(shè)計

實質(zhì)上設(shè)計階段基本確定了建設(shè)項目75%的造價，控制工程造價的關(guān)鍵是在設(shè)計階段。[2]中國政府在優(yōu)化投資項目設(shè)計時可從按分配的投資限額來控制設(shè)計入手，嚴格控制總投資額和不合理變更，按照概算不突破估算、預(yù)算不突破概算的方式進行各階段設(shè)計，使絕大多數(shù)投資項目均控制在投資限額以內(nèi)。

在確定最終設(shè)計方案時進行多方案比較，以整個社會的總效益最大化作為出發(fā)點，本著“安全、經(jīng)濟、綠色、適用”的原則，既要進行經(jīng)濟評價，也應(yīng)考慮其社會價值，廣泛聽取專家學(xué)者的專業(yè)意見，必要時可舉行聽證會等搜集民意，不僅使整個過程陽光化、透明化，而且最大限度地為政府投資項目的成本主體最終從諸多合理設(shè)計方案中選出最佳設(shè)計方案。在投資項目整個設(shè)計過程中，要不斷強化主設(shè)計人員把技術(shù)和經(jīng)濟統(tǒng)一起來的思想意識，要把項目建設(shè)期的成本和項目建成后的運營和維護成本都考慮進整個項目的設(shè)計中，注意新工藝和新耗材的使用，并通過對整個政府投資項目全程進行科學(xué)分解，層層進行限額設(shè)計，從而對整個投資項目的設(shè)計進行科學(xué)優(yōu)化。

（2）加強項目全面預(yù)算管理

根據(jù)語言學(xué)理論，語言學(xué)是以人類語言為研究對象的學(xué)科。探索范圍包括語言的結(jié)構(gòu)、語言的運用、語言的社會功能和歷史發(fā)展，以及其他與語言有關(guān)的問題[1]。語言是人類社會行為的一種形式，英語語言有許多不同的種類。英語方言是英語語言的一種次類，即是一種語言變體。本文就英國英語方言的定義、特征、語域以及語言體系等方面進行分析研究。

加強項目全面預(yù)算管理是有效控制政府投資項目成本的重要手段。對項目進行管理并不是單純按照合同、設(shè)計等被動地對項目資金使用情況進行核實，而是需要借助于預(yù)算這一工具來對整個項目進行系統(tǒng)的成本約束，做到財政資金科學(xué)化、精細化管理。

全面預(yù)算的編制應(yīng)從預(yù)計總收入、總成本和目標(biāo)利潤入手，以加強成本預(yù)算為重點，以現(xiàn)金流預(yù)算為核心，預(yù)算包括項目前期經(jīng)費、施工工程費、設(shè)備采購費、管理費等構(gòu)成項目總投資的全部支出，可組織財務(wù)、審計等方面的業(yè)務(wù)和技術(shù)人員加強對施工圖設(shè)計和項目預(yù)算的審核，最大限度地提高預(yù)算準(zhǔn)確度。預(yù)算管理應(yīng)貫穿于整個項目的始終，不經(jīng)批準(zhǔn)不準(zhǔn)隨意突破已確定預(yù)算，如因特殊原因確需變更預(yù)算的，必須按照正常程序報批和審核，使項目全面預(yù)算管理經(jīng)?；?、制度化。

（3）強化項目外部監(jiān)理

中國政府在整個投資項目中要充分發(fā)揮外部監(jiān)理的作用，杜絕自我的內(nèi)部監(jiān)理，要通過公開招投標(biāo)方式來選擇具有相應(yīng)資質(zhì)條件的監(jiān)理單位并真正強化其監(jiān)理權(quán)力，選擇監(jiān)理單位時要充分考慮其監(jiān)理資質(zhì)，考察其已監(jiān)理的工程項目并科學(xué)評估已結(jié)項目的監(jiān)理效果，還要分析其監(jiān)理能力是否真正符合被監(jiān)理項目的需求，并考慮監(jiān)理成本。

選定外部監(jiān)理單位后，要做到充分合理的授權(quán)，并明確其在工程計量、質(zhì)量、簽證、預(yù)決算、工期、合同文件等各方面的權(quán)利和義務(wù)，使整個投資成本控制工作的各個階段自始至終置于科學(xué)有效的監(jiān)理之下，對監(jiān)理公司反映上來的實際問題，要組織相關(guān)專家認真考慮，不能為了監(jiān)理而監(jiān)理，使監(jiān)理流于形式。與此同時還應(yīng)切實落實監(jiān)理責(zé)任以杜絕監(jiān)理過程中的失職行為，對項目總監(jiān)理工程師、各專項監(jiān)理工程師以及基層監(jiān)理人員都要建立嚴格的崗位責(zé)任制，完善相應(yīng)的考核與獎罰制度并嚴格貫徹執(zhí)行，真正實現(xiàn)外部監(jiān)理對工程質(zhì)量、項目工期以及資金使用的監(jiān)督和管理。

2.完善中國政府投資項目成本控制的制度建設(shè)

（1）項目管理責(zé)任人制度

中國政府在整個投資項目管理中應(yīng)當(dāng)實行項目管理責(zé)任人制度，項目管理責(zé)任人對整個項目管理的全過程負責(zé)，并在投資項目的各個層級進行管理調(diào)控。政府應(yīng)培養(yǎng)和選拔工作能力強、政治覺悟高、有一定項目管理實際經(jīng)驗的專門項目管理人才，明確其相應(yīng)責(zé)任，并對其進行定期或不定期的考核檢查，重點檢查其對項目質(zhì)量、進度和投資的控制，對相關(guān)合同的管理，以及各部門間的組織協(xié)調(diào)力度。同時從長遠角度考慮，由于項目管理責(zé)任人既要求具備扎實的專業(yè)知識，又要求有很強的組織協(xié)調(diào)管理能力，因而中國政府還應(yīng)建立與國際慣例接軌的項目管理人才培養(yǎng)制度，加大資金投入和政策扶持，著手培養(yǎng)復(fù)合型高素質(zhì)的具有實際項目管理經(jīng)驗的項目管理專門人才。

（2）項目審批和可行性分析制度

中國政府必須建立一整套科學(xué)完善的政府投資項目決策程序，嚴格落實項目可行性分析報告，使之真正成為政府項目投資決策立項和編制設(shè)計任務(wù)書的依據(jù)。政府要以當(dāng)前中國的經(jīng)濟形勢、市場需求、產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)，根據(jù)國家宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)的要求對擬投資項目從經(jīng)濟、技術(shù)、生態(tài)、人文、可持續(xù)等各方面進行評價，對其預(yù)期經(jīng)濟效益和社會效益進行科學(xué)測算和全面論證。政府可組織技術(shù)、財務(wù)、環(huán)保、法律等相關(guān)專家學(xué)者對項目可行性研究報告的科學(xué)性、完整性進行專業(yè)分析并出具完善的評審意見，以此作為政府投資項目審批立項的重要參考依據(jù)。整個投資項目可行性分析一定要避免純粹為分析而進行分析的現(xiàn)象，可以運用前文所述的技術(shù)手段中的監(jiān)理手段進行技術(shù)保障，堅決反對“邊決策、邊設(shè)計、邊實施”的不負責(zé)任的草率做法。

（3）項目招投標(biāo)制度

招投標(biāo)是項目按期交接、成本控制以及質(zhì)量保證的基礎(chǔ)。中國政府應(yīng)按相關(guān)法律的明文規(guī)定和通行的國際慣例在政府投資項目過程中積極引入競爭機制，遵循“公平、公開、公正、誠信”的原則，在項目承發(fā)包上實行招投標(biāo)制度，以保證投資項目承包商和供應(yīng)商的資質(zhì)和信譽，從而降低投資項目的成本和風(fēng)險。在整個招投標(biāo)過程中，應(yīng)采取嚴格有效的管理措施，力求在保證質(zhì)量的前提下嚴把價格關(guān)，在合理低價中標(biāo)的基礎(chǔ)上，對各種方案從經(jīng)濟上和技術(shù)上進行綜合對比分析，以期達到資源和組織的最佳配置。

對于不是特別重要的小型工程，為了降低招投標(biāo)成本和縮短招投標(biāo)周期可以采用邀請招標(biāo)的形式，但對于國家特別重大的投資項目，鑒于其特殊性必須依據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，采取公開招投標(biāo)的形式，不能以任何原因為由簡化招投標(biāo)程序。

（4）項目責(zé)任追究制度

中國政府投資項目管理中有一個怪現(xiàn)象：人人都管卻很少有人對投資項目中出現(xiàn)的重大投資失誤負責(zé)，出現(xiàn)問題時往往以“主體難確定、責(zé)任難認定”為由推脫，這在很大程度上是由于在整個政府投資項目的各個環(huán)節(jié)、各個層次上缺乏嚴格有效的項目責(zé)任追究機制所造成的。因此，中國政府有必要嚴格落實并完善項目責(zé)任追究制度，進一步細化并明確項目從立項審批到項目決算各個環(huán)節(jié)的責(zé)任范圍和對責(zé)任主體的追究方式，使整個政府投資項目的各環(huán)節(jié)、各層次上所涉及的個人和部門的行為得到有效控制，對違反相關(guān)法律法規(guī)給國家造成重大損失的，應(yīng)依法追究當(dāng)事人的相關(guān)法律和行政責(zé)任。同時還應(yīng)完善政府投資項目的事后評價制度，并將相關(guān)評價信息及時對外公開，對于存在重大失誤的投資項目要及時嚴格問責(zé)。

（5）公眾輿論監(jiān)督制度

整個政府投資項目建設(shè)信息必須充分公開，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要建立系統(tǒng)化的文件公開機制，擴大公共投資項目建設(shè)過程中各項事項的公開范圍[3]，比如項目招投標(biāo)過程的公開，資金使用情況以及項目后評價的公示等。從法律上完善公眾參與輿論監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定，特別是程序上的認定，對涉及公眾切身利益的重大投資工程項目更要積極吸收公眾廣泛參與，參與范圍在不涉及泄漏國家商業(yè)秘密和不影響工程正常進度的前提下，最大限度地涵蓋項目周期的各個階段，并逐步規(guī)范公眾參與政府投資項目輿論監(jiān)督的程序，科學(xué)分析公眾訴求并形成書面文字予以公布，同時還應(yīng)逐步完善公眾輿論監(jiān)督的保障機制。

三、政府在投資項目成本控制中的關(guān)鍵作用

從對中國政府投資項目成本控制的對策分析不難看出，無論是技術(shù)手段的運用還是制度化建設(shè)的完善都離不開政府的穿針引線、宏觀調(diào)配，可見政府在整個投資項目成本控制中具有極其重要的作用。就現(xiàn)階段中國具體國情而言，筆者認為可先從以下三點入手，逐步強化政府在投資項目成本控制中的主體作用。

1.建立健全法律法規(guī)

不斷建立健全法律法規(guī)，對于從根本上有效控制成本的超支，充分保障政府投資項目的健康運行至關(guān)重要。目前，針對中國政府投資項目成本控制的相應(yīng)法律條文正在不斷完善，2011年1月14日，中國審計署發(fā)布了《政府投資項目審計規(guī)定》，同時廢止了2006年1月20日頒布的《政府投資項目審計管理辦法》。該《規(guī)定》擴充和細化了《審計法》、《審計法實施條例》對政府投資項目審計的內(nèi)容，提升了投資項目審計層次，進一步明確了政府投資項目審計的內(nèi)容、成本控制的重點，對項目跟蹤審計、竣工決算審計和項目績效審計等提出了規(guī)范性意見。與此同時，各省市也結(jié)合地方實際情況制定了相應(yīng)的更加細化的法規(guī)和條文，使政府投資項目成本控制更加有理有據(jù)。

2.提高審計監(jiān)督力度

中國政府應(yīng)對項目全生命周期進行審計并提高審計監(jiān)督的力度，即對項目的全過程進行跟蹤審計，控制項目從立項到竣工整個流程的經(jīng)濟行為。審計時應(yīng)以項目建設(shè)質(zhì)量和資金使用為主線，重點審核項目實施環(huán)節(jié)上程序的合法性、承包單位內(nèi)部控制制度的健全性以及項目合同是否存在重大變更等情況，不僅能盡早發(fā)現(xiàn)項目管理和資金使用中存在的問題，對項目成本進行有效控制，還能對工程項目的建設(shè)提供監(jiān)督和服務(wù)，促進項目管理機制的完善。

要充分發(fā)揮審計監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”功能。各級政府審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)《政府投資項目審計規(guī)定》的相關(guān)要求，依法實行公告制度，除涉及國家和商業(yè)秘密外，逐步實現(xiàn)所有政府投資項目審計結(jié)果及整改情況全面、客觀向公眾公示，對審計過程中出現(xiàn)的違法違紀(jì)案件，及時移交司法機關(guān)處理，特別是對于發(fā)改委批準(zhǔn)的政府重點投資建設(shè)項目，更應(yīng)作為審計監(jiān)督的重點。

3.落實投資項目后評價

政府可組織發(fā)改委、財政局、審計局、監(jiān)察局、規(guī)劃局、建設(shè)局等有關(guān)部門成立專門項目后評價小組，或直接委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)，運用科學(xué)、系統(tǒng)的分析評價方法，結(jié)合2009年1月1日開始正式施行的《中央政府投資項目后評價管理辦法(試行)》的有關(guān)規(guī)定，從前期準(zhǔn)備、成本控制、工程質(zhì)量、運營情況、經(jīng)濟效益和社會效益等方面進行綜合評價，若有特殊需要，也可專門針對整個投資項目的某一階段開展后評價。與此同時，還應(yīng)不斷細化政府投資項目后評價的內(nèi)容和指標(biāo)，構(gòu)建更科學(xué)的項目評價體系，通過對全過程進行總結(jié)式回顧，進一步強化政府對投資項目的監(jiān)管。

項目后評價完成之后，具體實施的中介機構(gòu)應(yīng)根據(jù)評價情況及時編寫《項目后評價報告》，做好項目完工后各數(shù)據(jù)信息的跟蹤工作，比較工程質(zhì)量和成本的實際變化情況，對政府投資項目成功度進行評分，并及時提交發(fā)改委等有關(guān)部門組織驗收，將相關(guān)信息錄入數(shù)據(jù)庫進行全面分析和綜合考評，以從根本上增強政府公共資金投入的實效性，并為將來新的投資項目的投資決策以及成本控制提供科學(xué)依據(jù)，促進政府決策水平的提高，同時項目后評價成果也將作為行政問責(zé)的重要依據(jù)之一。

[1] 孫萬江.對加強政府投資建設(shè)項目資金管理的思考 [J].中國管理信息化,2011(18):51.

[2] 朱大勇.試論建設(shè)項目投資成本的控制 [J].新財經(jīng):理論版,2010(9):163.

[3] 楊飛虎.公共投資項目決策公眾參與研究 [J].學(xué)術(shù)論壇,2010(2):98.