促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府機(jī)制研究

高 杰，匡 萍

(1.青島科技大學(xué)，山東 青島 266200;2.聊城大學(xué) 商學(xué)院，山東 聊城 252059)

作為21 世紀(jì)發(fā)展速度最快的新興產(chǎn)業(yè)之一，體育產(chǎn)業(yè)在西方各國特別是發(fā)達(dá)國家受到了較多重視，政府紛紛制定相關(guān)政策促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，并收到了較好的效果。近年來，伴隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化水平的提高，公民對于體育鍛煉以及休閑消費(fèi)的觀念正在不斷轉(zhuǎn)變，給體育產(chǎn)業(yè)帶來了較大的發(fā)展空間和較高的發(fā)展?jié)摿?。然而，相比較于發(fā)達(dá)國家而言，我國體育產(chǎn)業(yè)的比重依然偏低，體育經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢尚未得到發(fā)揮。因此，重新審視政府在促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的職能作用，并借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有較強(qiáng)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1 問題分析的邏輯起點(diǎn)

伴隨著改革開放的不斷深化，在由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，政府職能也在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)下，市場是資源配置的主導(dǎo)，通過價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)市場行為主體通過追求自身利益最大化的行為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。政府的職能主要是彌補(bǔ)市場失靈，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。市場和政府職能的明確劃分，一方面使政府?dāng)[脫了繁瑣的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，另一方面也提高了市場運(yùn)行效率。因此，市場配置資源的主導(dǎo)作用依然是分析研究政府職能的出發(fā)點(diǎn)和前提。

在現(xiàn)代化、市場化背景下，新興的體育產(chǎn)業(yè)具有市場潛力大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度廣、啟動(dòng)速度快、就業(yè)拉動(dòng)效果好等特點(diǎn)，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)效應(yīng)和巨大發(fā)展?jié)摿Γ豢醋魇前l(fā)展前景廣闊的“朝陽產(chǎn)業(yè)”。從本質(zhì)上講，體育產(chǎn)業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)中的一種產(chǎn)業(yè)類型，其發(fā)展載體仍然是市場。實(shí)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展要充分發(fā)揮政府的作用，但是必須首先明確市場與政府的分工，明確市場失靈才是政府職能發(fā)揮的領(lǐng)域。因此，研究體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府作用，其邏輯起點(diǎn)依然是市場失靈。

2 我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的市場失靈

所謂市場失靈，就是市場本身無法有效率的配置資源。其主要表現(xiàn)包括公共產(chǎn)品、外部性、壟斷、信息不充分、分配不公平和宏觀經(jīng)濟(jì)總量失衡。改革開放34 年來，我國市場發(fā)育在深度和廣度上仍與發(fā)達(dá)國家存在較大差距，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在較多的市場失靈。

2.1 體育產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的屬性

現(xiàn)實(shí)生活中的體育產(chǎn)品可劃分為私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和混合品三種類型。私人體育產(chǎn)品，比如職業(yè)足球、網(wǎng)球等項(xiàng)目，具有競爭性和排他性，可以通過價(jià)格機(jī)制，交給市場生產(chǎn)和提供。公共體育產(chǎn)品，比如社區(qū)體育俱樂部以及單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)，具有非競爭性和非排他性，應(yīng)該以政府提供為主導(dǎo)，保證公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量，避免發(fā)生“公共地的悲劇”和“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象。混合體育產(chǎn)品，比如公共體育場館和公共體育活動(dòng)綠地等，或者具有非競爭性，或者具有非排他性。對于此類產(chǎn)品，可以通過市場機(jī)制和政府的共同參與，即通過市場機(jī)制獲得部分收入，政府可視其經(jīng)營收入情況確定是否需要財(cái)政補(bǔ)貼或上繳稅收。

2.2 體育產(chǎn)業(yè)具有正外部性

外部性指私人收益與社會(huì)收益、私人成本與社會(huì)成本不一致的現(xiàn)象。根據(jù)其對社會(huì)的影響，可分為正外部性與負(fù)外部性。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的外部性問題很多，體育產(chǎn)業(yè)則表現(xiàn)為典型的正外部性。一方面，體育產(chǎn)業(yè)帶來較高的經(jīng)濟(jì)效益。特別是隨著社會(huì)對健康消費(fèi)、體育休閑娛樂的重視，與體育有關(guān)的消費(fèi)越來越受歡迎，促進(jìn)體育生產(chǎn)的擴(kuò)大，繼而拉動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)。更重要的一點(diǎn)是體育產(chǎn)業(yè)不會(huì)帶來環(huán)境的污染，能源消耗較低，是名符其實(shí)的“綠色產(chǎn)業(yè)”。另一方面，體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有社會(huì)效益。體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為社會(huì)帶來了綠色健康的運(yùn)動(dòng)消遣、休閑娛樂方式，緩解了社會(huì)工作壓力，維護(hù)了身體健康，還有利于培養(yǎng)人的意志品質(zhì)和團(tuán)隊(duì)意識、集體主義觀念等。正外部性會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品的供給不足，因此需要通過政府補(bǔ)貼等方式使私人收益提高到社會(huì)收益的水平。

2.3 體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在壟斷的特征

壟斷指在生產(chǎn)集中和資本集中高度發(fā)展的基礎(chǔ)上，一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)大企業(yè)對相應(yīng)部門產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的獨(dú)占或聯(lián)合控制。從體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家的歷史發(fā)展軌跡可以看出，體育產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從自由競爭階段發(fā)展到了壟斷競爭階段。世界著名體育品牌，如NIKE、ADDIDAS 等跨國公司的產(chǎn)品約占全球運(yùn)動(dòng)鞋服市場的4/5，年銷售額已達(dá)到數(shù)十億美元。此外，目前一些大型體育賽事的廣告經(jīng)營權(quán)也逐漸呈現(xiàn)壟斷趨勢。壟斷帶來的直接后果是整個(gè)社會(huì)效益配置效率降低，因此需要政府介入促進(jìn)競爭，減少和消除壟斷。

信息不充分、收入分配不公和宏觀總量失衡等現(xiàn)象在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也依然存在，也是需要政府介入和干預(yù)的領(lǐng)域。

3 我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的政府失靈

體育產(chǎn)業(yè)存在的市場失靈為政府部門的介入提供了理論依據(jù)。政府可以通過制定政策以及采取各項(xiàng)措施對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中表現(xiàn)出來的市場失靈現(xiàn)象進(jìn)行限制與管理，從而為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。但是，由于政府活動(dòng)的局限性以及其他客觀因素的制約，政府的介入與管理也會(huì)導(dǎo)致新的缺陷，進(jìn)而無法使社會(huì)資源配置達(dá)到最佳，這就是政府失靈。在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，政府的職能發(fā)生了較大改變，更加注重市場調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)。然而，在體育產(chǎn)業(yè)化過程中，政府的很多職能卻依然停留在原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，于是出現(xiàn)了大量的與市場調(diào)節(jié)不符的越位、缺位和錯(cuò)位問題，影響了體育產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步繁榮與發(fā)展。

3.1 政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的越位問題

政府職能的越位是指本來應(yīng)該由市場做的，政府卻越俎代庖，也就是做了不該做的事。在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府職能應(yīng)該主要體現(xiàn)在為經(jīng)濟(jì)主體提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、矯正外部性等方面，而不是替代經(jīng)濟(jì)主體從事市場活動(dòng)。從這一角度上講，政府不應(yīng)該參與任何體育賽事的招商、贊助等活動(dòng)，而應(yīng)該將此類工作交由賽事組委會(huì)以及體育協(xié)會(huì)等去做。但是從公共選擇理論角度來說，政府其實(shí)也是“經(jīng)濟(jì)人”，也在追求自身利益的最大化，特別是某些活動(dòng)可能會(huì)與地方利益、政績考核掛鉤時(shí)，政府往往會(huì)超越市場。目前，一些賽事如全運(yùn)會(huì)等，依然主要由地方部門負(fù)責(zé)管理、組織，主要原因是這樣一些活動(dòng)往往能夠體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)力，是地方政府政績的集中體現(xiàn)，因而政府部門往往熱衷于參與此類活動(dòng)。

3.2 政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的缺位問題

政府職能的缺位是指本來應(yīng)該由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒有盡職盡責(zé)，也就是該做的沒有做。由于對體育產(chǎn)業(yè)的公共產(chǎn)品屬性認(rèn)識不足，在我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，就存在很多的政府缺位問題。一方面，政府在宣傳教育、體育設(shè)施建設(shè)與完善、促進(jìn)市場發(fā)育等方面都缺乏相關(guān)的政策支持、法律支撐和管理體制保障，沒有建立促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)化的外在動(dòng)力和內(nèi)在利益機(jī)制。另一方面，受自身利益驅(qū)動(dòng)，政府特別是地方政府熱衷于投入小、見效快、具有較高經(jīng)濟(jì)效益的體育項(xiàng)目，而對于前期投入大、見效慢的大眾體育以及學(xué)校體育教育等關(guān)注不足。

3.3 政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的錯(cuò)位問題

政府職能的錯(cuò)位往往是指政府內(nèi)部的職能混亂，也就是你做了我的事，我越了你的權(quán)。市場條件下，政府與市場職能界限清晰，政府不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，否則就會(huì)違背公平競爭原則，既影響市場效率又損害政府形象。但是，在市場利益的驅(qū)動(dòng)下，政府部門與很多體育協(xié)會(huì)依然有著千絲萬縷的聯(lián)系，是實(shí)際上的所有者、投資者以及受益者，“尋租”現(xiàn)象突出，甚至造成了體育行業(yè)的壟斷，破壞了自由競爭的環(huán)境。

4 政府促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇

發(fā)達(dá)國家體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們:體育產(chǎn)業(yè)化道路離不開政府與市場的分工合作。體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，市場化力量是主導(dǎo)，政府的作用是培育市場而非代替市場。因此，體育市場化中的政府職能應(yīng)該著力于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，克服外部性和壟斷等市場失靈問題，降低交易成本。

4.1 制定促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策規(guī)劃，培育完善的市場體系

市場經(jīng)濟(jì)下，市場是資源配置的主導(dǎo)，政府是有益補(bǔ)充。要尊重市場、培育市場，更要注重市場與政府的結(jié)合，對于新興產(chǎn)業(yè)來說更是如此。我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開市場與政府的雙重力量，特別是在起步階段更是離不開政府的引導(dǎo)與扶持。一方面，政府應(yīng)該認(rèn)識到促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展既有利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、拉動(dòng)投資與消費(fèi)、增加社會(huì)就業(yè)機(jī)會(huì)，又有利于節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境，培養(yǎng)正確的生活觀、消費(fèi)觀，在提高社會(huì)成員物質(zhì)需求的同時(shí)滿足精神需求。發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，加大對公益性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的扶持力度，有利于培育成熟的消費(fèi)群體并促使大眾體育得以發(fā)展。另一方面，體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開完善的體育市場，并通過市場之間的間接波及效應(yīng)和逆向波及效應(yīng)帶動(dòng)臨近產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，政府應(yīng)該結(jié)合我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及地區(qū)發(fā)展實(shí)際，分階段、分層次的制定體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略和方針，著力培育市場環(huán)境，促使外在收益內(nèi)部化，并注重消除過度競爭、兩級分化和對立。

4.2 理順各級政府職責(zé)，加大財(cái)政投入力度

由于體育產(chǎn)業(yè)具有一定的公共產(chǎn)品屬性，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新生力量之一，因此財(cái)政支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展責(zé)無旁貸。在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，各級政府要理順?biāo)悸罚鞔_政府職能可介入的范圍限于市場失靈的領(lǐng)域，加大財(cái)政特別是地方財(cái)政投入力度。一方面，為鼓勵(lì)各級政府支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以在明確政府職責(zé)的前提下，將其列入政績考核內(nèi)容，既有利于政府自身行為的制度化、法制化，又能夠確保政府有限的精力和財(cái)力集中發(fā)揮調(diào)控作用。另一方面，相比較發(fā)達(dá)國家而言，我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的一大瓶頸是體育基礎(chǔ)設(shè)施的不足。因此，政府應(yīng)該加大財(cái)政資金投入力度，通過土地、財(cái)政稅收、貨幣信貸等優(yōu)惠政策，加強(qiáng)體育基礎(chǔ)設(shè)施的興建，為培養(yǎng)成熟穩(wěn)定的體育消費(fèi)群體奠定基礎(chǔ)。

4.3 完善體育產(chǎn)業(yè)投融資制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入

在當(dāng)前我國政府財(cái)力背景下，僅僅依靠財(cái)政力量發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)是不夠的。制定科學(xué)高效的投融資政策，吸引社會(huì)資本投入才是促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要途徑。通過多元化投資主體、引入社會(huì)資本投入體育產(chǎn)業(yè)，可以進(jìn)一步優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)投融資環(huán)境，創(chuàng)新投融資體制，提高體育產(chǎn)業(yè)的投資回報(bào)率和市場化程度。比如，法國政府鼓勵(lì)企業(yè)參與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，甚至在一些例如奧運(yùn)會(huì)、歐洲杯等商業(yè)性體育比賽中由企業(yè)擔(dān)當(dāng)主要投資者，既有效彌補(bǔ)體育財(cái)政投入不足的問題，又有利于企業(yè)在參與過程中獲得知名度和美譽(yù)度，進(jìn)而提高市場份額。

4.4 制定并完善體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)法律

市場經(jīng)濟(jì)本身就是契約經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)中主體之間通過訂立自由平等的契約進(jìn)行交易。契約是經(jīng)濟(jì)交往的基本形式，是市場的法律原型，而契約必須以法律對契約原則、方式和結(jié)果的確認(rèn)和保護(hù)為前提。因此，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開法律制度的支撐。我國目前除了《中華人民共和國體育法》外，并沒有建立完整的體育產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)，法制建設(shè)較為薄弱，對市場的監(jiān)管力度不夠。應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)一系列指導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的、具有可操作性的法律法規(guī)，對體育產(chǎn)業(yè)的主體、地位、權(quán)利和義務(wù)等方面做出明確規(guī)定。例如，對近年來我國快速發(fā)展的體育博彩業(yè)，應(yīng)當(dāng)借鑒歐洲國家做法，完善法律支撐手段，避免糾紛。此外，政府還應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法監(jiān)督力度，保護(hù)體育產(chǎn)業(yè)合法主體的利益，消除壟斷和不當(dāng)競爭，創(chuàng)造公平穩(wěn)定的市場環(huán)境。

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