江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行狀況及效果研究*

東 鋒汪君民

(1.南通大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院 南通 226019)

江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行狀況及效果研究*

東 鋒1汪君民1

(1.南通大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院 南通 226019)

體育服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行或有效實施對引導(dǎo)和促進體育服務(wù)業(yè)發(fā)展具有重要作用，是體育產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的支持與保障。在對江蘇省各地市充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，運用文獻資料、政策分析、問卷調(diào)查和實地考察等研究方法，結(jié)合政策執(zhí)行過程相關(guān)理論，對江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策表現(xiàn)形式、政策執(zhí)行狀況進行研究，評價目前江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行效果，分析江蘇省在發(fā)展體育服務(wù)業(yè)的政策執(zhí)行過程中存在的各種問題并提出建議。

體育服務(wù)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；政策執(zhí)行；執(zhí)行效果；江蘇省

體育服務(wù)業(yè)作為體育產(chǎn)業(yè)的一部分不斷受到國家的重視，它的發(fā)展對帶動體育產(chǎn)業(yè)中其他領(lǐng)域的發(fā)展有直接的拉動作用，并且通過各種政策文件體現(xiàn)出要大力發(fā)展我國體育產(chǎn)業(yè)，要使體育產(chǎn)業(yè)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上得到更大的發(fā)展，重點應(yīng)發(fā)展體育服務(wù)業(yè)。2010年3月國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》，明確指出要以體育服務(wù)業(yè)為重點，建立門類齊全、結(jié)構(gòu)合理的體育產(chǎn)業(yè)體系和規(guī)范有序、繁榮的體育市場，并且把健身娛樂業(yè)、體育競賽業(yè)和體育中介業(yè)作為重點發(fā)展任務(wù)。國家政策往往比較宏觀，難以直接干預(yù)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而地方性體育產(chǎn)業(yè)政策特別是省級政策對體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有較直接的影響作用。因此研究地方性特別是省級體育產(chǎn)業(yè)政策，對促進地方體育服務(wù)業(yè)的發(fā)展和優(yōu)化地方體育產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行過程具有重要意義。

江蘇省一貫重視體育政策的制定和實施，在群眾體育、競技體育和體育產(chǎn)業(yè)等政策的制定和實施方面均取得較好的效果，各項體育事業(yè)成果都名列前茅。體育服務(wù)業(yè)作為江蘇省的重要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，出臺的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)是不是對其發(fā)揮了重要作用，政策的內(nèi)容是否科學(xué)合理，政策的執(zhí)行是否充分需要作為一項課題來研究，這對促進江蘇省體育服務(wù)業(yè)的發(fā)展、對優(yōu)化江蘇省體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容、調(diào)整江蘇省體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程等具有重要意義。

1 體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行與效果評價的依據(jù)

政策執(zhí)行是指政策方案經(jīng)過合法化后，擬訂執(zhí)行細則，確定專職機構(gòu)，配置必要資源，以適當(dāng)?shù)墓芾矸椒ǎ扇”匾膶?yīng)行動，使政策方案付諸實施，以達成預(yù)定目標(biāo)的所有相關(guān)活動的動態(tài)過程[1]。臺灣政策學(xué)專家施能杰認(rèn)為政策執(zhí)行效果反映在政策執(zhí)行過程中，在一定的政策環(huán)境下，各相關(guān)執(zhí)行機關(guān)間相互協(xié)調(diào)按照政策規(guī)定的內(nèi)容，共同對服務(wù)對象干預(yù)，產(chǎn)生影響作用，行政機關(guān)之間存在一定的協(xié)調(diào)和合作關(guān)系[2]。政策執(zhí)行效果是檢驗政策本身和政策執(zhí)行是否科學(xué)的重要依據(jù)。政策的執(zhí)行效果主要包括政策政策影響程度、政策執(zhí)行成本、目標(biāo)實現(xiàn)的程度等，政策的執(zhí)行效果往往要通過政策評估或者政策評價來判斷的，政策的評價分為正式評價和非正式評價[3]。

2 江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策內(nèi)容及表現(xiàn)形式

2.1 體育服務(wù)業(yè)政策內(nèi)容

江蘇省發(fā)展體育服務(wù)業(yè)的政策內(nèi)容主要由三部分構(gòu)成，一部分是在體育產(chǎn)業(yè)或者體育市場的政策文件中體現(xiàn)出來的，如《省政府關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的實施意見》（蘇政發(fā)〔2010〕110號，2010.10）、江蘇省體育經(jīng)營活動監(jiān)督管理規(guī)定（江蘇省人民政府令第16號，2003.6），這些政策的主要圍繞如何發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)和體育服務(wù)業(yè)而制定的各種行為規(guī)范或者要求。第二部分是體現(xiàn)在體育政策中對體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)的涉及，如早在1997年的《江蘇省體育設(shè)施管理辦法》中就涉及到了體育服務(wù)業(yè)發(fā)展內(nèi)容，其中規(guī)定需要消耗水、電、氣或者器材有損耗的體育設(shè)施，可以適當(dāng)收費；再如2007年的《省體育局關(guān)于命名江蘇省首批體育強縣（市）的決定》將發(fā)展體育服務(wù)業(yè)作為體育強縣（市）的重要指標(biāo)，《江蘇省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省體育局關(guān)于深入推進體育強省建設(shè)意見的通知》提出在“十一五”期間體育服務(wù)業(yè)增加值占全省第三產(chǎn)業(yè)增加值 1.5%以上。第三部分是江蘇省服務(wù)業(yè)政策中所涉及的內(nèi)容，如中共江蘇省委、江蘇省人民政府《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的若干政策》（蘇發(fā)[2005]17號），江蘇省對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展非常重視，對體育服務(wù)業(yè)的涉及也比較多。

2.2 體育服務(wù)業(yè)政策表現(xiàn)形式

從江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策表現(xiàn)形式看，體育服務(wù)業(yè)政策與其他體育和服務(wù)業(yè)政策具有較強的相容性。如省政府2010年110號文件就提出以滿足廣大人民群眾日益增長的多元化、多層次體育需求為目標(biāo)，建立健全有利于體育產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的體制機制和市場環(huán)境。從相關(guān)體育服務(wù)業(yè)政策看，體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)是作為發(fā)展群眾體育的重要途徑，最終目的也是為了促進群眾體育的參與程度。從其他體育政策內(nèi)容看，在很大程度可以培育大量的體育消費群體，隨著這些消費群體消費能力的提高，將成為拉動體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力，如“社區(qū)體育健身俱樂部政策”、“推進體育強省政策”、“農(nóng)村文體工程”、“萬村體育健身工程”和“新、舊四個一工程”都是培育大量的體育消費人群的重要政策方案。從江蘇省服務(wù)業(yè)政策看，在發(fā)展服務(wù)業(yè)方面具有較強的力度，而體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)恰恰是服務(wù)業(yè)的種類而享受到各種優(yōu)惠政策，如110號文件直接規(guī)定體育產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，享受國家和省有關(guān)扶持服務(wù)業(yè)發(fā)展各項政策，此處的體育產(chǎn)業(yè)主要指體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)。江蘇省體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容與服務(wù)業(yè)政策的融合性較強。江蘇省關(guān)于發(fā)展服務(wù)業(yè)的政策中幾乎都涉及到體育服務(wù)，并明確提出給予稅收、水、電、氣等各種優(yōu)惠政策。在2011年江蘇省服務(wù)業(yè)政策明確把體驗性的體育特色旅游項目、體育競賽表演、大眾體育健身設(shè)施建設(shè)及服務(wù)列為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的范疇并享受現(xiàn)代服務(wù)業(yè)政策的優(yōu)惠政策。

3 江蘇省體育服務(wù)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行狀況

3.1 體育服務(wù)業(yè)政策本身的執(zhí)行力

政策本身的表現(xiàn)形或者其頒布的政府機關(guān)決定了政策本身固有的執(zhí)行力，政策頒布機構(gòu)的級別越高，政策的執(zhí)行力越強；參與頒布政策的部門越多，政策執(zhí)行力越強。從江蘇省體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)專門政策和相關(guān)政策文件看，政策的發(fā)布機關(guān)多位省政府文件，是政策權(quán)威性和可執(zhí)行性的有力保證。江蘇省體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金就是依據(jù)兩件政府直接出臺的兩項政策《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》（江蘇省人民政府令第63號）和《江蘇省人民政府關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的實施意見》（蘇政發(fā)[2010]110號）而得以設(shè)立的。再如《江蘇省體育經(jīng)營活動監(jiān)督管理規(guī)定》也是由江蘇省政府頒布，這對有效規(guī)范江蘇省體育經(jīng)營活動和充分利用體育設(shè)施具有重要意義。而《關(guān)于印發(fā)＜江蘇省運動員聘用暫行辦法＞的通知》采取了江蘇省體育局、江蘇省機構(gòu)編制委員會辦公室、江蘇省教育廳、江蘇省公安廳、江蘇省財政廳、江蘇省人事廳、江蘇省勞動和社會保障廳聯(lián)合發(fā)布的方式，也是有效實施政策的重要保證。

3.2體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行方案

政策執(zhí)行方案也常常被稱為執(zhí)行細則，政策執(zhí)行方案是否具有操作性，方案是否將政策執(zhí)行任務(wù)歸責(zé)到具體的部門，所需的資金是否能到位，是決定政策方案是否可行的關(guān)鍵因素，這也是政策執(zhí)行需要成本的原因所在。江蘇省在實施加快江蘇省體育產(chǎn)業(yè)政策中，采取了引導(dǎo)資金的方案，首先設(shè)立引導(dǎo)資金使用管理協(xié)調(diào)小組，由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，省財政廳會同省體育局負(fù)責(zé)引導(dǎo)資金使用、管理工作，并賦予各項職責(zé)。其次設(shè)定了體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的申報程序、資助方式和資助范圍，以及如何審核和批準(zhǔn)。再次，設(shè)定了資金來源由體育彩票公益金和財政廳撥款共同組成引導(dǎo)資金。整個執(zhí)行方案確保了體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的有序到位，在首批體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的實施中，有89個項目獲得資助，總額為六千萬，其中包括了較多體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)項目。江蘇省體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的執(zhí)行方案是對江蘇省體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了較好的促進作用，但是并不是每一項體育服務(wù)業(yè)政策都有相對應(yīng)的政策正式執(zhí)行方案，目前體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一些稅收政策、融資政策有的已經(jīng)體現(xiàn)在服務(wù)業(yè)政策中。也有一些政策執(zhí)行方案并沒有形成文字，但是依然可以得到政策支持。

3.3 體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行機關(guān)

在政策的執(zhí)行過程中，各種執(zhí)行行為都源自于政策執(zhí)行機關(guān)，能否設(shè)計出可行的執(zhí)行方案往往取決于政策執(zhí)行機關(guān)的態(tài)度。江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行較好的主要原因之一是江蘇省相關(guān)政策執(zhí)行機關(guān)的重視和執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行能力。首先江蘇省各級政府有較好的政策法規(guī)執(zhí)行傳統(tǒng)，長期以來，江蘇在勞動、醫(yī)療和體育等領(lǐng)域的政策執(zhí)行力表現(xiàn)出較好的水平。其次，發(fā)展體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)是目前拉動江蘇第三產(chǎn)業(yè)和調(diào)整江蘇省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效途徑，也是江蘇省政府的重要職責(zé)，因此政府對體育服務(wù)業(yè)政策的執(zhí)行態(tài)度很積極。再次，江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策的執(zhí)行機關(guān)并不限于體育行政機關(guān)，體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)也沒有被限制在體育行政機關(guān)的職責(zé)內(nèi)，其他財政、稅收、物價等行政機關(guān)都視體育服務(wù)業(yè)政策的執(zhí)行為自己的職責(zé)。這實際上也是江蘇省政策執(zhí)行機關(guān)較高政策執(zhí)行水平的體現(xiàn)。

4 江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行效果

體育服務(wù)業(yè)政策的執(zhí)行效果指體育服務(wù)業(yè)政策體系對體育服務(wù)業(yè)的促進作用，如使體育服務(wù)業(yè)的發(fā)展更有秩序、規(guī)模更大、水平更好、增加更多的就業(yè)崗位。目前江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策的執(zhí)行效果總體上并不樂觀。調(diào)查結(jié)果顯示，體育服務(wù)業(yè)政策法規(guī)體系對體育健身娛樂業(yè)和體育彩票的的促進作用比較大，分別有76.7%和56.7%的專家認(rèn)為對這兩種產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了比較大的促進作用。而對江蘇省體育場館經(jīng)營、體育中介和體育賽事的促進作用比較小，分別有63.3%、86.7%、76.7%的專家認(rèn)為對這些產(chǎn)業(yè)僅發(fā)揮了較小作用。由此也可以看出江蘇省體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不平衡，由于體育場館經(jīng)營、體育中介和體育賽事三者是相互關(guān)聯(lián)性比較強的產(chǎn)業(yè)類型，因此，江蘇省將來的政策法規(guī)的制定和實施應(yīng)該側(cè)重這些領(lǐng)域，特別要關(guān)注和落實相關(guān)政策的執(zhí)行力。

經(jīng)營者對《省體育局關(guān)于創(chuàng)建省級社區(qū)體育健身俱樂部的通知》的熟悉程度較大，80%的人對其內(nèi)容都比較熟悉，而且不存在不知道這項政策的經(jīng)營者。這是一項給予社區(qū)體育健身俱樂部一定的資金資助的政策，而且在服務(wù)業(yè)政策中還給予政策減免的政策，可能是引起經(jīng)營者關(guān)注的主要原因。每個省級俱樂部可以獲得每年6萬元扶持資金，連續(xù)扶持三年，這是一部對江蘇省體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)推動力較大的政策。經(jīng)營者對《江蘇省政府關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的實施意見》的關(guān)注程度也比較大，在這項政策出臺不到一年的時間里，對其內(nèi)容熟悉的經(jīng)營者就達到了70%，且20%人雖然不熟悉內(nèi)容，也知道有這項政策。

5 江蘇省發(fā)展體育服務(wù)業(yè)政策存在的主要問題

5.1 體育服務(wù)業(yè)政策內(nèi)容缺少協(xié)調(diào)性

江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在體育產(chǎn)業(yè)政策、體育政策和服務(wù)業(yè)政策中，體育服務(wù)業(yè)政策的交叉性和融合性一方面可以提高政策的執(zhí)行效果，但是這些不同政策之間還缺少協(xié)調(diào)性，往往是體育政策的限制性較強，服務(wù)業(yè)政策的鼓勵性強，體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容比較粗略，執(zhí)行難度大。在體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程中，對體育用品業(yè)的關(guān)注程度大于體育服務(wù)業(yè)程度。

5.2 政策執(zhí)行力度不平衡

通過對江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行效果看，蘇南地區(qū)執(zhí)行效果較好，蘇北地區(qū)執(zhí)行效果較差，蘇中地區(qū)執(zhí)行效果一般。蘇南地區(qū)體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行資源豐富，體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行力較好，而蘇北地區(qū)政策執(zhí)行資源投入力度很小。在江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策的執(zhí)行對象上，側(cè)重于規(guī)模大的體育服務(wù)企業(yè)，而忽視中小體育服務(wù)企業(yè)。系統(tǒng)內(nèi)外體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)存在差異，依然存在傾向于系統(tǒng)內(nèi)政策的傾向。

5.3 體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者政策意識差

江蘇省體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者的體育服務(wù)業(yè)政策意識差，特別是對江蘇省服務(wù)業(yè)政策的了解較少。他們不能積極主動通過各種渠道了解體育服務(wù)業(yè)政策信息，另一方面也體現(xiàn)出江蘇省體育服務(wù)業(yè)政策的宣傳力度不夠。從實地調(diào)研情況看，到目前為止，大多數(shù)經(jīng)營者只知道從市級執(zhí)行機關(guān)取得市級政策信息，卻不主動通過各種途徑了解省級和國家級體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，很多經(jīng)營者對體育服務(wù)業(yè)政策了解甚少。這可能和我國較低的法規(guī)政策意識以及以往體育服務(wù)業(yè)政策的低執(zhí)行力有關(guān)。

6 完善體育服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的建議

6.1 完善政策內(nèi)容

以已有的體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)新政策為基礎(chǔ)，結(jié)合目前體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行效果的實際狀況，在下一步的相關(guān)政策的制定中，適當(dāng)調(diào)正和優(yōu)化體育服務(wù)業(yè)政策內(nèi)容，特別是與服務(wù)業(yè)政策有效協(xié)調(diào)。體育服務(wù)業(yè)培育、扶持政策的手段由直接干預(yù)向間接引導(dǎo)偏斜，既要引導(dǎo)投資者資金投向，考慮生產(chǎn)者的收益，也要考慮由此造成的消費基金剩余的損失，應(yīng)在國家財力允許的范圍內(nèi)根據(jù)兩者的最佳結(jié)合點選取最佳的手段。

6.2優(yōu)化政策執(zhí)行過程

各個地區(qū)根據(jù)本地區(qū)體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行資源狀況和本地區(qū)體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)實際發(fā)展?fàn)顩r，適當(dāng)增加體育服務(wù)業(yè)政策執(zhí)行投入，尤其是蘇北經(jīng)濟欠發(fā)達地市的政策執(zhí)行投入，引導(dǎo)地方體育產(chǎn)業(yè)管理部門加快出臺相關(guān)優(yōu)惠政策法規(guī)，杜絕在重要政策頒布上的遲滯現(xiàn)象。組織對其他地市的信息共享與經(jīng)驗交流，以提高體育服務(wù)業(yè)政策在本地區(qū)的執(zhí)行效果。

6.3 加強政策宣傳

努力做好政策的宣傳工作，只有被知道和理解的體育服務(wù)業(yè)政策才能發(fā)揮政策效果。體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體也應(yīng)該通過各種途徑積極了解相關(guān)體育服務(wù)業(yè)政策內(nèi)容。省級政府應(yīng)該在國家政策基礎(chǔ)上制定適合本地區(qū)體育服務(wù)業(yè)發(fā)展需要的具體政策或者實施細則，完善體育服務(wù)業(yè)的人才激勵與培育政策，一方面提高國家政策在本地區(qū)的執(zhí)行效果，另一方面確保地方體育服務(wù)業(yè)政策得到更有效的實施。

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The status of implementation and effect of Jiangsu Province Sports service policy

DONG Feng, etal.
(School Of Physical Education of Nantong University,Nantong,Jiangsu, 226019,China）

Execution or effective implementation of the sports service industry development policy to guide and promote the sports service industry has an important role in the healthy development of the sports industry support and protection.In each city of Jiangsu Province Based on sufficient investigation, the use of literature, policy analysis, questionnaire survey and field investigation and other methods, combined with the policy implementation process related theory, to Jiangsu provincial sports service industry policy form, policy implementation research, evaluation of current Jiangsu province sports service industry policy effects, analysis of the Jiangsu in the development of sports service industry in the policy implementation process problems and suggestions.

sports service industry；industrial policy；policy implementation；implementation effect；Jiangsu

江蘇省2011年社科聯(lián)應(yīng)用研究項目“江蘇省體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策研究”階段性成果，項目編號：11SC—135。

東鋒（1979-），男，江蘇徐州人，碩士，講師，研究方向：體育人文社會學(xué)。