國際碳交易發(fā)展及我國碳市場構(gòu)建

許春燕

(北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市 101149)

責(zé)任編輯:林英澤

2009年，在聯(lián)合國氣候大會前夕，我國向世界承諾:到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。[1]2011年3月，全國人大通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出了我國“十二五”時期應(yīng)對氣候變化的約束性目標(biāo):到2015年，單位GDP二氧化碳排放比2010年下降17%。[2]2011年底我國又在南非德班聯(lián)合國氣候大會上明確表態(tài)，愿意在2020年之后有條件地接受具有法律約束力的全球減排協(xié)議。這些都彰顯了我國在承擔(dān)共同的國際責(zé)任方面的大國風(fēng)范。2011年11月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動(2011)》白皮書，[3]全面介紹中國“十一五”期間應(yīng)對氣候變化采取的政策與行動、取得的積極成效，以及“十二五”應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)和任務(wù)，并對主要的政策行動進(jìn)行了總體部署。在11項(xiàng)應(yīng)對氣候變化的工作部署中，“逐步建立碳排放交易市場”一項(xiàng)起到了承前啟后、用市場機(jī)制破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二律背反難題的重要作用。2012年1月13日，國家發(fā)展和改革委員會在其網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改辦氣候[2011]2601號)，[4]宣布同意北京、天津、上海等七省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，逐步建立國內(nèi)碳排放交易市場，這標(biāo)志著我國碳排放交易開始了實(shí)質(zhì)性的啟動。加強(qiáng)對碳排放權(quán)交易問題的研究，充分了解國際溫室氣體排放權(quán)交易的基本規(guī)則，吸取發(fā)達(dá)國家發(fā)展碳排放權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國碳排放權(quán)市場已勢在必行。

一、世界碳排放市場結(jié)構(gòu)及發(fā)展

1.世界碳排放權(quán)市場結(jié)構(gòu)

圖1 世界碳排放權(quán)市場結(jié)構(gòu)

當(dāng)前世界碳排放權(quán)市場如圖1所示，以是否簽署《京都議定書》為依據(jù)劃分為京都市場和非京都市場。其中，京都市場主要由歐盟排放交易體系(EU-ETS)、清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism，CDM)和聯(lián)合履約(JI)市場組成，非京都市場主要包括自愿實(shí)施減排的美國各州立市場和強(qiáng)制實(shí)施減排的澳大利亞減排體系和零售市場等。

上述市場的交易品種均依據(jù)《京都議定書》界定的京都機(jī)制設(shè)置，它們不是一般意義上的有形商品，而是以合同形式出現(xiàn)的AAU、ERU、CER、RMU等(圖1中以方框表示)碳排放權(quán)商品，其內(nèi)涵及使用范圍參見表1。

2.世界碳排放市場分類

當(dāng)前世界碳排放市場按照法律框架、機(jī)制基礎(chǔ)、交易動機(jī)和交易層次的不同有四種分類方法，如圖2所示。

3.世界碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展?fàn)顩r及趨勢

國際碳排放交易市場在2005年2月《京都議定書》生效后進(jìn)入快速發(fā)展階段，參與主體的范圍不斷擴(kuò)大，成交量也成倍上升。2009年，全球碳市場交易量為87億噸二氧化碳當(dāng)量(tCO2e)，比2004年增長67.9倍，年均增長1.3倍；交易額為1437.35億美元，比2004年增長162.5倍，年均增長1.8倍。但是，由于2013年開始的下一承諾期的減排制度框架尚不明確，2010年全球碳市場交易額在連續(xù)5年快速增長后稍有回落，碳市場總價值為1420億美元，略低于2009年。在世界各碳交易市場普遍低迷的情景下，歐洲排放權(quán)配額(European Union Allowance，EUA)市場的主導(dǎo)地位顯得更為突出，其在2010年全球碳交易市場交易額中占有84%，加上清潔發(fā)展機(jī)制二級市場的成交額，這一比例升至97%，歐盟溫室氣體排放交易體系在國際碳排放交易市場上占據(jù)絕對優(yōu)勢(詳見表 2)。

據(jù)世界銀行估計(jì)，根據(jù)《京都議定書》規(guī)定的2008～2012年發(fā)達(dá)國家的減排目標(biāo)，減排義務(wù)國在5年內(nèi)需減排50億～55億tCO2e，其中一半需通過碳交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)。據(jù)聯(lián)合國和世界銀行預(yù)測，2012年全球碳交易額將達(dá)1500億美元。國務(wù)院參事、科技部原副部長劉燕華在2011中國國際氣候變化論壇上表示，全球碳排放交易量到2020年預(yù)計(jì)將達(dá)到3.5萬億美元，或超過石油市場成為第一大能源交易市場。[5]

二、歐盟排放交易體系可供我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)

1.歐盟排放交易體系發(fā)展過程

表1 世界碳交易市場的交易品種及含義

圖2 碳排放權(quán)交易市場分類

表2 2005～2010年全球碳交易市場概況單位:10億美元

歐盟的碳排放權(quán)交易市場是目前全球最為活躍的碳交易市場。自2005年正式啟動后，一直是世界上規(guī)模最大的碳排放權(quán)交易市場。

歐盟溫室氣體排放權(quán)交易體系采用的是“總量限制交易”(Cap-and-Trade)體系，政府負(fù)責(zé)給每個限排企業(yè)分配排放許可額度，即歐洲排放權(quán)配額(European Union Allowance，EUA)，所有企業(yè)的排放總量不得超過此許可配額。企業(yè)的實(shí)際排放量如果小于其排放許可額度，多余的排放額度就可以在市場上進(jìn)行交易，以獲取額外利潤；反之，企業(yè)就必須到市場上購買排放額度。從2008年起企業(yè)的二氧化碳排放量每超過配額1噸，將被罰款100歐元，并相應(yīng)扣減次年的排放許可額度(此規(guī)定為2008年以后實(shí)行，2005～2008年處罰決定為二氧化碳排放量每超過1噸罰款40歐元)。

從2005年開始?xì)W盟鏈接指令(EU Linking Directive)生效，允許清潔發(fā)展機(jī)制和聯(lián)合履約項(xiàng)目產(chǎn)生的核證減排量指標(biāo)來抵消歐盟減排成員的碳排放量，實(shí)現(xiàn)了歐盟交易體系與清潔發(fā)展機(jī)制和聯(lián)合履約項(xiàng)目機(jī)制的結(jié)合。不僅如此，歐盟排放交易體系還積極與世界其他碳排放權(quán)交易制度進(jìn)行銜接，不僅擴(kuò)大了其自身的影響力，還使得歐盟企業(yè)履行溫室氣體減排成本進(jìn)一步降低。

歐盟的碳排放權(quán)交易制度分為三個階段實(shí)施，如表3所示。

2.可供我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)

首先，排放交易體系有較為完善的法律框架，對碳排放權(quán)交易市場的構(gòu)建作出了明確規(guī)定，包括碳排放權(quán)交易市場配額的分配流程及方式、管理主體、準(zhǔn)入對象、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、處罰措施與相應(yīng)法律責(zé)任等，并詳細(xì)規(guī)定了排放交易體系各運(yùn)行階段，保證了機(jī)制運(yùn)行的流暢性與持續(xù)性。我國目前尚沒有專門的限制溫室氣體排放的法律法規(guī)，導(dǎo)致地方政府和各大型企業(yè)減排的動力不足，這也是當(dāng)前眾多碳排放權(quán)交易所成交量稀少的原因之一。因此，必須制定專門的減少溫室氣體排放、促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)，用法律的方式來規(guī)范和保障我國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展。

其次，排放交易體系采用的是分權(quán)化治理模式，歐盟委員會作為歐盟碳排放權(quán)交易體系的管理機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)該體系日常運(yùn)營和歐盟排放總量目標(biāo)的制定，而將各國排放權(quán)的分配、交易的監(jiān)督管理等下放給各成員國。歐盟碳排放權(quán)交易體系涵蓋27個主權(quán)國家，各成員國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制制度以及能源使用等方面存在較大差異，采用分權(quán)治理不僅能實(shí)現(xiàn)碳排放總量減排目標(biāo)，同時還考慮了各成員國的差異性，有效地平衡了各成員國和歐盟的利益。對于我國來說，各區(qū)域、各省份間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)差異明顯，如果能夠給予地方政府充分的自主權(quán)來確定減排量、分配排放權(quán)，總體減排目標(biāo)會更加符合實(shí)際，最終減排效果將會更好。

表3 歐盟實(shí)施碳排放交易各階段的內(nèi)容

第三，排放交易體系免費(fèi)為新的行業(yè)進(jìn)入者提供碳排放許可權(quán)，同時收回停運(yùn)企業(yè)或設(shè)備的排放許可權(quán)。一個地區(qū)的溫室氣體減排措施必須考慮其對投資的影響，減排政策可能導(dǎo)致碳壁壘，使減排成本阻礙新企業(yè)的設(shè)立。我國正處于經(jīng)濟(jì)快速增長階段，每年新增投資的規(guī)模很大，制定減排政策時必須考慮保障新投資的發(fā)展。這將直接影響地方政府是否愿意參與減排和構(gòu)建碳排放權(quán)交易體系，因?yàn)槿绻麥p排政策阻礙新的投資，必將損害地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、建立和完善我國碳排放市場的幾點(diǎn)思考

我國的碳排放交易市場必須滿足我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必要的碳排放基本需求，既在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困、改善民生的同時保護(hù)環(huán)境，又不能以犧牲經(jīng)濟(jì)增長為代價來減少溫室氣體的排放。

1.建立健全碳排放權(quán)交易制度的基本框架

完整的碳排放權(quán)交易制度框架應(yīng)包括總量控制制度、配額分配與管理制度、市場交易的管理制度和監(jiān)督與評估制度等四個方面(詳見表4)。

碳排放總量控制是進(jìn)行碳排放權(quán)交易的前提條件，只有保證碳排放權(quán)具有稀缺性的特點(diǎn)才能保證其具有交易價值?？偭磕繕?biāo)的設(shè)定是這個環(huán)節(jié)的核心問題。

排放配額是根據(jù)碳排放總量目標(biāo)按照一定的方法計(jì)算和轉(zhuǎn)換而得出的。分配機(jī)制設(shè)計(jì)是碳交易市場建設(shè)的重要內(nèi)容，也是將量化的排放權(quán)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的過程。與總量控制制度一樣，排放配額的初始分配與管理制度是排放權(quán)制度實(shí)施的前提條件，將直接影響排放權(quán)交易制度的實(shí)施效果。

市場交易管理是排放權(quán)交易制度實(shí)施的核心環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)排放權(quán)交易制度配置效率和達(dá)成溫室氣體減排目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。充分發(fā)揮市場與政府相結(jié)合在資源配置上的優(yōu)勢，克服單純依靠市場或政府產(chǎn)生的失靈而導(dǎo)致的效率損失是制度設(shè)計(jì)的難題。

監(jiān)督與評估制度是碳排放市場順利運(yùn)行的必要保障。建立與完善各級政府的自我監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮第三方監(jiān)督與評估機(jī)構(gòu)對政府行為的監(jiān)督作用從而保證市場的有效運(yùn)行是制度設(shè)計(jì)面臨的主要問題。

2.確定碳排放配額分配方式

目前的排放權(quán)指標(biāo)分配主要有拍賣和無償分配兩種方式，每種方式都有其自身的優(yōu)勢和不足。選擇合適的分配方式對碳排放權(quán)交易市場順利發(fā)展、參與主體公平競爭和資源配置效率有重要影響，分配碳排放權(quán)時不僅要考慮現(xiàn)有排放企業(yè)的情況，還考慮到行業(yè)未來潛在進(jìn)入排放企業(yè)的排放需求。

(1)短期內(nèi)以免費(fèi)分配為主。我國現(xiàn)階段處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，碳排放權(quán)對企業(yè)的生存與發(fā)展乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行都有著重大意義，為減少推行該制度的阻力，促進(jìn)碳交易制度發(fā)展，主要應(yīng)采取免費(fèi)的方式來分配排放權(quán)指標(biāo)。

(2)遠(yuǎn)期采取拍賣分配方式。有償分配采取拍賣的分配方式更加合理。以固定價格出售雖然有利于糾正市場價格扭曲、增加財政收入，卻不利于根據(jù)不同地區(qū)和行業(yè)確定相對合理的碳排放權(quán)的初始價格，從而增加管理成本。通過公開競價方式可以發(fā)現(xiàn)排放權(quán)的真實(shí)市場價格，使碳排放權(quán)的價格接近環(huán)境治理成本，從而反映出整個社會治理環(huán)境的社會平均成本，有助于溫室氣體減排市場的進(jìn)一步完善。

表4 我國碳排放交易體系的基本框架

(3)過渡期采取混合分配方式。在過渡期可采用免費(fèi)分配與拍賣相結(jié)合的分配方式。在碳排放權(quán)分配中，由政府確定一個免費(fèi)分配比例，并隨著排放權(quán)交易制度的不斷完善逐步提高以拍賣形式分配的額度的比例，直至實(shí)現(xiàn)完全拍賣。

3.實(shí)施碳排放權(quán)分級管理

對于排放權(quán)的管理，應(yīng)該將中央和地方的職責(zé)分割開來，采取中央和各地方政府分級管理的模式，由中央負(fù)責(zé)排放總量的控制，同時增加地方政府在排放配額管理方面的權(quán)利。

具體來說，排放權(quán)額度的分配采取從上到下的方式，即由國家依據(jù)總量減排目標(biāo)進(jìn)行分解，將碳排放權(quán)初始分配的額度分發(fā)給各地區(qū)或各省，再由各地方政府分配給區(qū)域內(nèi)的排放企業(yè)。排放量的檢測、排放權(quán)的申請和審核等則采取自下而上的方式進(jìn)行，由各級政府負(fù)責(zé)，逐級上報。排放企業(yè)根據(jù)其所在地區(qū)、所屬行業(yè)的排放配額、企業(yè)的歷史排放與預(yù)計(jì)的未來排放，就企業(yè)排放配額提交申請，由地區(qū)和國家環(huán)保行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，綜合考慮加以認(rèn)定。超額排放的處罰收費(fèi)由地方執(zhí)行，所收取的費(fèi)用納入地方財政，用于地方環(huán)境污染的專項(xiàng)治理活動。

企業(yè)獲得排放配額后，按照規(guī)定完成碳排放減排目標(biāo)的企業(yè)可繼續(xù)申請下一年度的排放配額，超過排放配額排放的單位必須按照超額排放量接受處罰，實(shí)際排放量低于其擁有的排放配額的企業(yè)則可以將剩余排放額進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，獲取相應(yīng)的收益。這種管理方式有利于調(diào)動企業(yè)參與減排活動的積極性，促進(jìn)減排效率的提高，從而實(shí)現(xiàn)排放總量控制的最終目標(biāo)。

[1]楊華云.中美相繼公布減排目標(biāo)[N].新京報，2009-11-27(A01).

[2]中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[DB/OL].新華網(wǎng)，2011-03-17.

[3]約束性指標(biāo)彰顯中國決心[N].人民日報，2011-11-23(02).

[4]關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知[DB/OL].中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站，2012-01-13.

[5]公欣.2020碳交易量或超石油 健全市場機(jī)制呼聲“高漲”[N].中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報，2011-11-5(C02).