勞教廢改，何去何從？

徐利平 斯偉江

2012年5月以來，隨著方洪、唐慧和村官任建宇勞教案的持續(xù)發(fā)酵，勞教的廢改問題又進(jìn)入人們的視野，成為近期社會(huì)話題的焦點(diǎn)。

大家普遍意識(shí)到，勞教廢改成為歷史的必然，只是個(gè)時(shí)間問題，但我們不猜測(cè)會(huì)是什么時(shí)間，有多快。我們關(guān)注的有兩點(diǎn)，一個(gè)是廢改以后的事情，二是廢改以前這段時(shí)間怎么辦？

“改革派”占上風(fēng)

人們總是津津樂道于2003年孫志剛事件后，一舉廢除實(shí)施了21年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的好事，期待這次也一舉廢了勞教制度。殊不知，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》于2003年8月1日被廢止時(shí)，同日又有一部《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺(tái)，兩者是無(wú)縫對(duì)接的。只是，后者取消了前者一些侵犯公民人身自由的丑陋做法。可見沒有替代品，幾無(wú)廢除的可能。

據(jù)了解，早在2003年《收容遣送辦法》被廢除之前，全國(guó)人大就有以“違法行為矯治法”取代勞教制度的立法計(jì)劃，但招致抵抗，公安部門的反對(duì)聲最強(qiáng)。因此，法律草案一直未被交付實(shí)際審議，最終不了了之，至今勞教制度巋然不動(dòng)。

廢除勞教并非易事，除了現(xiàn)實(shí)的利益部門干擾外，廢改以后下一步怎么走，也未完全理清，需要進(jìn)一步深化，凝聚勞教廢改共識(shí)。

關(guān)于勞教的廢改方案，社會(huì)上知道的基本有兩大類。一是廢除派；二是改革派。但人們總是停留于表面字眼，對(duì)他們的具體想法，缺乏深刻認(rèn)識(shí)。

廢除派里頭也有多種觀點(diǎn)，但其主旨是廢止帶有強(qiáng)制教育性質(zhì)的行政措施的勞教制度，對(duì)相關(guān)的違法行為實(shí)行刑法制裁或治安處罰制裁。也就是說，他們認(rèn)為在刑法和治安管理處罰法之間不存在“空白地帶”。改革派則主張保留對(duì)勞教的“行政強(qiáng)制教育措施”的性質(zhì)定位，認(rèn)為刑法和治安管理處罰法之間留有“空白地帶”，這個(gè)“空白地帶”要以行政強(qiáng)制教育的辦法來處理，而不是走“輕罪化”道路而入刑。在此基礎(chǔ)上，改革派主張實(shí)行改革，包括制定新法（比如《違法行為矯治法》），廢除國(guó)務(wù)院1957年和1979年兩個(gè)舊文件的做法，包括強(qiáng)制教育的決定權(quán)交給法院，或至少是嚴(yán)格的“準(zhǔn)司法化”模式。

勞教廢改下一步怎么走，這有歷史偶然性，現(xiàn)在是“改革派”占上風(fēng)，并和國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)的意圖基本契合。不出意料的話，未來國(guó)家將以制定《違法行為矯治法》的形式，廢除目前實(shí)行了近六十年的的勞教制度，歷史將翻開新的篇章。

今后該怎么改

新的篇章是什么樣子？我們不能占卜算卦，但我們得思考，得準(zhǔn)備好。

按改革派“司法化”改造的思路，強(qiáng)制勞動(dòng)教育決定權(quán)（即現(xiàn)在的勞教決定權(quán)，以下均為此意，不再注明）由法院行使。但目前法院審判適用的只有三大訴訟程序法，即刑事、民事和行政訴訟程序，并沒有和強(qiáng)制勞動(dòng)教育匹配的司法程序。也就是說，實(shí)際操作缺乏程序法基礎(chǔ)。

關(guān)于訴訟程序制度，依《立法法》，須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定“法律”，這個(gè)工作也是個(gè)復(fù)雜的過程，但目前似乎沒見著這方面有多少深入的研究和討論。是模仿勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛解決程序框架，即實(shí)體法（勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法）和程序法（勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法）分開制定，還是未來的《違法行為矯治法》一并規(guī)定實(shí)體和程序內(nèi)容？這其中爭(zhēng)論和探討的空間很大。

上述只是訴訟程序大的方面，還有具體層面的問題。比如，此類糾紛應(yīng)當(dāng)由法院的哪個(gè)庭室處理，是設(shè)置在刑事審判庭，還是設(shè)置在行政審判庭，或單獨(dú)設(shè)立審判庭？這也涉及《人民法院組織法》的修改調(diào)整問題，工作量不小。

更加值得思考和警惕的是，目前的勞教廢改的爭(zhēng)論基本局限于，國(guó)務(wù)院兩個(gè)決定的違憲性和要求司法來決定的問題，沒有涉及改革后的實(shí)體問題，即哪些人是違法矯治的對(duì)象？

這里我們不討論強(qiáng)制戒毒、收容教育等強(qiáng)制教育措施是否納入未來《違法行為矯治法》的問題，我們關(guān)注的是1982年公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第10條規(guī)定的6種勞教情形和2002年公安部《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》第9條規(guī)定的10種勞教情形是否原封不動(dòng)搬入“法律”的問題。

正如清華大學(xué)法學(xué)院易延友教授所言：“的確，中國(guó)沒有頒布勞動(dòng)教養(yǎng)的法律，但這并非問題所在。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，立法并不困難?！庇袊?guó)際學(xué)者就指出，如果國(guó)際社會(huì)或中國(guó)國(guó)內(nèi)的改革者堅(jiān)持為勞動(dòng)教養(yǎng)立法，則全國(guó)人大將會(huì)提供一部法律確認(rèn)勞動(dòng)教養(yǎng)這一非司法性拘禁的合法性。易延友教授還指出，行政拘留也是沒有經(jīng)司法審查的非司法性拘禁，但也被納入治安管理處罰法，當(dāng)時(shí)沒見有人反對(duì)。

問題的關(guān)鍵在于阻止政府以“法律”的名義，剝奪公民不應(yīng)該被剝奪的人身自由。思考及此，不少人反對(duì)把現(xiàn)行的勞教情形全盤搬進(jìn)“法律”，主張要有取舍。要以“人身危險(xiǎn)性”為基準(zhǔn)，只對(duì)那些對(duì)社會(huì)有現(xiàn)實(shí)的明顯的危險(xiǎn)性的人員，一般來講是常習(xí)性違法者和不良癮癖者，進(jìn)行矯治。反對(duì)將“不務(wù)正業(yè)游手好閑者”、“涉法涉訴上訪者”納為矯治對(duì)象，更反對(duì)對(duì)一般的不夠刑事處罰的輕微違法人進(jìn)行“兜底式”的勞教。西方國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐證明，強(qiáng)制勞動(dòng)處分達(dá)成的成效相當(dāng)有限。

2003年以來，社區(qū)矯正理論和實(shí)踐成為一股熱潮，國(guó)家對(duì)此下了大力氣，當(dāng)然這主要屬于刑罰執(zhí)行的領(lǐng)域，但我們注意到，有關(guān)部門也在研究制定《社區(qū)矯正法》，這部法律和勞教廢改有什么關(guān)系、如何與未來的《違法行為矯治法》協(xié)調(diào)和銜接，也是勞教“廢改立”中需要提前研究思考的。

過渡期怎么辦

以上是對(duì)勞教廢改下一步的重點(diǎn)思考。我們知道，廢改是件不易的事情，牽涉面很大。2003年國(guó)務(wù)院廢《收容遣送辦法》和制定《救助辦法》比較容易，因?yàn)檫@都是行政規(guī)章，國(guó)務(wù)院自己就可解決。廢改當(dāng)年經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的兩個(gè)勞教決定，就沒那么容易了。一是涉及部門多，層級(jí)高；二是同時(shí)要制定一部法律替代，從立法程序和技術(shù)上說也需要時(shí)間。尤其是，廢改立活動(dòng)實(shí)際是一場(chǎng)限制政府公權(quán)力的立法行動(dòng)，招致了極大阻力，絕非易事。所以，這之間肯定有過渡期。我們談廢改，不能不關(guān)注過渡期的事情，因?yàn)檫@期間可能還有大量冤案出現(xiàn)。

過渡期怎么辦？在現(xiàn)在和未來之間，如果我們有光明的未來的話，首先，我們呼吁國(guó)務(wù)院關(guān)注這個(gè)問題，監(jiān)督公安部嚴(yán)格執(zhí)行目前的國(guó)家規(guī)定；第二，坐實(shí)勞教委的權(quán)力，使由民政、公安和勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)人組成的勞教委能真正運(yùn)行自己的權(quán)力，而不是橡皮圖章；第三，政府法制部門應(yīng)當(dāng)參與、幫助政府監(jiān)督勞教行政活動(dòng)；第四，勞教決定的基本行政程序要執(zhí)行，要真正切實(shí)保障當(dāng)事人的聆訊聽證權(quán)；第五，切實(shí)保障當(dāng)事人的訴權(quán)，法院應(yīng)該硬一點(diǎn)。

任何一個(gè)制度，都可以找出積極的一面，對(duì)支持勞教制度的人來說，多少也能找到些支點(diǎn)。無(wú)論出發(fā)點(diǎn)如何，如果一個(gè)制度缺乏正常程序，缺乏權(quán)力制約，必定會(huì)走到濫用的階段。勞教目前的問題，整體來說，已經(jīng)完全和社會(huì)現(xiàn)狀脫節(jié)。如果再不正視這一現(xiàn)實(shí)，恐怕會(huì)連累整個(gè)政治制度。同時(shí)，對(duì)強(qiáng)力部門公安機(jī)關(guān)來說，太鋒利的刀，未必不會(huì)傷及自己，畢竟警察及其家人、親友也是生活在社會(huì)上的。

何謂勞教

勞動(dòng)教養(yǎng)制度是從前蘇聯(lián)引進(jìn)，但形成世界上中國(guó)獨(dú)有的制度。勞動(dòng)教養(yǎng)并非依據(jù)法律條例，從法律形式上亦非刑法規(guī)定的刑罰，而是依據(jù)國(guó)務(wù)院勞動(dòng)教養(yǎng)相關(guān)法規(guī)的一種行政處罰，公安機(jī)關(guān)毋須經(jīng)法庭審訊定罪，即可對(duì)疑犯投入勞教場(chǎng)所實(shí)行最高期限為四年的限制人身自由、強(qiáng)迫勞動(dòng)、思想教育等措施。

一般認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)制度始于1957年。1957年8月3日，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》。該決定的初衷是為了管理“游手好閑、違反法紀(jì)、不務(wù)正業(yè)的有勞動(dòng)力的人”，主要針對(duì)的對(duì)象是“不夠逮捕判刑而政治上又不適合繼續(xù)留用，放到社會(huì)上又會(huì)增加失業(yè)的”人員。國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》沒有規(guī)定勞教期限（1979年《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》，才規(guī)定勞教期限一至三年。必要時(shí)可延長(zhǎng)一年），勞教人員等于被判了無(wú)期徒刑。

鑒于勞動(dòng)教養(yǎng)制度本身的法理缺陷和廣受非議，中國(guó)官方把《違法行為矯治法》列入2005年的立法規(guī)劃，用以取代勞教制度。但受到公安部門的抵制，至今前景還不明朗。

2007年底，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾等69位中國(guó)學(xué)者和法律界人士聯(lián)署發(fā)表了公開信，呼吁取消勞動(dòng)教養(yǎng)制度。

據(jù)報(bào)道，甘肅、山東、江蘇、河南的四個(gè)城市正在進(jìn)行勞教制度的改革試點(diǎn)，試點(diǎn)工作由違法行為矯治委員會(huì)負(fù)責(zé)。此項(xiàng)試點(diǎn)是根據(jù)最高人民法院等十部委關(guān)于印發(fā)《違法行為教育矯治委員會(huì)試點(diǎn)工作方案》的通知進(jìn)行的。

勞教教養(yǎng)制度這些年一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。不久前，“上訪媽媽”唐慧事件再次將勞教制度推向輿論的風(fēng)口浪尖，改革勞動(dòng)教養(yǎng)再次被提上議事日程。