我國健康城市建設(shè)指標(biāo)體系比較分析

于海寧 成 剛 徐 進(jìn) 王海鵬 常 捷 孟慶躍

1.山東大學(xué)衛(wèi)生管理與政策研究中心 衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)與政策研究重點實驗室 山東濟(jì)南 250012

2.北京大學(xué)中國衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191

健康城市理念源于1985年世界衛(wèi)生組織(WHO)歐洲區(qū)開展的“健康促進(jìn)項目”。［1]面對城市化問題給人類健康帶來的挑戰(zhàn)，WHO于20世紀(jì)80年代倡導(dǎo)開展了建設(shè)健康城市活動，并以此作為一項全球性戰(zhàn)略行動。健康城市(healthy city)是指一個由健康人群、健康環(huán)境和健康社會有機(jī)結(jié)合發(fā)展的整體，應(yīng)該能改善其環(huán)境，擴(kuò)大其資源，使城市局面互相支持，以發(fā)揮最大的潛能。［2]

“健康城市”在20世紀(jì)90年代初引入我國。［3]1992年，WHO建議我國衛(wèi)生部在部分城市開展健康城市試點;1993年8月，我國衛(wèi)生部組團(tuán)參加WHO西太區(qū)會議，正式介入健康城市規(guī)劃活動;1994年，衛(wèi)生部與WHO合作，開始了創(chuàng)建健康城市的試點工作，北京市東城區(qū)、上海市嘉定區(qū)被納入試點范圍;1997年，衛(wèi)生部將正處于啟動階段的健康城市項目移交給愛國衛(wèi)生辦公室［4];2003年，受 SARS的影響，我國開始從綜合方面考慮健康，健康城市建設(shè)進(jìn)入全面實質(zhì)性發(fā)展階段。我國開展健康城市建設(shè)，對于預(yù)防疾病流行，特別是慢性非傳染性疾病的流行具有重要意義，是實現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化、實現(xiàn)全民健康的有效途徑。

健康城市建設(shè)的核心內(nèi)容之一是指標(biāo)體系的確定，指標(biāo)體系可以用來對健康城市的建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督檢測，并對建設(shè)過程進(jìn)行評估，指標(biāo)體系也是體現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)原則的主要內(nèi)容之一;健康城市的指標(biāo)應(yīng)該具有國際公信力、能夠反映建設(shè)效果、可以區(qū)域量化比較，在內(nèi)容上應(yīng)該涵蓋健康人群、健康環(huán)境和健康社會［5];但由于各個城市基礎(chǔ)不一，背景不同，所選取的指標(biāo)也有所區(qū)別，健康城市建設(shè)的切入點和側(cè)重點也不一樣。本研究正是基于這一現(xiàn)狀，對北京、上海、廣州和杭州4個城市的指標(biāo)體系進(jìn)行歸類、比較，尋找異同，為我國其他城市健康城市建設(shè)指標(biāo)選取提供借鑒，為政策制定提供依據(jù)。

1 四個城市指標(biāo)體系的比較

在選取研究城市之前，我們進(jìn)行了專家訪談，得到的意見表明，北京、上海、廣州和杭州的健康城市建設(shè)起步比較早，經(jīng)驗相對比較成熟，并且具有相對完善的指標(biāo)體系。根據(jù)專家的意見結(jié)合研究資料的可得性，我們將4個城市選作研究對象。另外，北京、上海、廣州、杭州均為開展健康城市建設(shè)的一、二線城市，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和衛(wèi)生體系建設(shè)均走在全國前列，相互之間具有可比性，分析他們的健康城市指標(biāo)體系更具有代表性、可借鑒性和推廣價值。

1.1 健康城市指標(biāo)體系的指標(biāo)數(shù)量及構(gòu)成

北京市健康城市指標(biāo)體系包括35項指標(biāo)，其中，健康水平10項，健康服務(wù)10項，健康環(huán)境15項。［6]廣州市健康城市指標(biāo)體系包括34項指標(biāo)，其中，健康人群7項，健康服務(wù)4項，健康環(huán)境9項，健康社會8項，市民滿意度6項。［7]上海市健康城市指標(biāo)體系包括31項指標(biāo)，其中，人人健康膳食行動4項，人人控?zé)熛蘧菩袆?項，人人科學(xué)健身行動2項，人人愉悅身心行動2項，人人清潔家園行動7項，重點項目13項。［8]杭州市健康城市指標(biāo)體系包括44項指標(biāo)，其中，環(huán)境指標(biāo)7項，人群指標(biāo)10項，服務(wù)指標(biāo)10項，社會指標(biāo)10項，民意指標(biāo)7項。［9]按照影響健康的因素(環(huán)境、生物遺傳、行為和生活方式、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù))對指標(biāo)體系進(jìn)行分類歸納，將其分成環(huán)境、人群、服務(wù)和社會指標(biāo)，另外，認(rèn)識到健康城市建設(shè)的社會動員性質(zhì)，取得全民的認(rèn)可是關(guān)鍵，許多地方增加了民意指標(biāo)，因此我們在分類中也予以體現(xiàn)。各城市指標(biāo)體系歸類如表1。

表1 北京、廣州、杭州健康城市指標(biāo)體系歸類

上海市健康城市指標(biāo)體系的選取側(cè)重于行動計劃，突出了人人參與的特點，是按照五個“人人”行動和重點項目開展來制定的，并沒有按照人群、環(huán)境、社會等大類來進(jìn)行指標(biāo)的選取，故本研究只在特性指標(biāo)分析中對上海市的指標(biāo)體系進(jìn)行闡述，而共性指標(biāo)分析將重點比較北京、廣州和杭州指標(biāo)體系的異同。

1.2 共性指標(biāo)分析

環(huán)境指標(biāo)中，3個城市均選取的有4項，分別為全年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例、生活垃圾無害化處理率、人均公園綠地面積、集中式飲用水水源地水質(zhì)合格率;兩個城市選取的有2項，分別為生活污水集中處理率、森林覆蓋率。

人群指標(biāo)中，3個城市均選取的有4項，分別為人均期望壽命、嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率、健康基本知識知曉率;兩個城市選取的有3項，分別為國民體質(zhì)監(jiān)測合格率、健康行為形成率、經(jīng)常參加體育鍛煉的人口比例。

服務(wù)指標(biāo)中，3個城市均選取的有1項，為城鄉(xiāng)居民健康檔案建檔率;兩個城市選取的有4項，分別為人均體育設(shè)施用地面積、每千人擁有床位數(shù)、每千人擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師(助理)數(shù)、重性精神疾病患者管理治療率。

社會指標(biāo)中，3個城市均選取的有2項，分別是基本醫(yī)療保險參保率、食品質(zhì)量抽檢合格率;兩個城市選取的有5項，分別是人群吸煙率、城市公共交通出行比例、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、萬車交通事故死亡率、億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率。

民意指標(biāo)中，廣州與杭州共同選取的有5項，分別為市民對衛(wèi)生服務(wù)滿意度、對環(huán)境質(zhì)量滿意度、對食品安全滿意度、對社會保障滿意度、對健康城市建設(shè)滿意度;而北京市的指標(biāo)體系中沒有民意指標(biāo)。

3個城市中若有兩個及以上城市選取該指標(biāo)，我們就將該指標(biāo)定義為共性指標(biāo)。通過對3個城市的指標(biāo)體系進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，共性指標(biāo)共有30項，其中，環(huán)境指標(biāo)6項，人群指標(biāo)7項、服務(wù)指標(biāo)5項、社會指標(biāo)7項、民意指標(biāo)5項。具體指標(biāo)內(nèi)容見表2。

表2 構(gòu)成健康城市指標(biāo)體系的共性指標(biāo)

1.3 特色性指標(biāo)分析

上海市本身的健康水平較高，處于國際先進(jìn)行列，其健康城市建設(shè)重在行動。它的健康城市建設(shè)是以五個“人人”行動為切入點，輔之以重點項目進(jìn)行的。它的指標(biāo)體系的選取沒有按照人群、環(huán)境、社會等維度進(jìn)行分類，而是選取了一系列對行動進(jìn)展情況進(jìn)行評價的行動指標(biāo)，有很強(qiáng)的針對性。31項指標(biāo)中，健康知識知曉的有11項，占35.5%，健康行為和健康服務(wù)提供的有8項，占25.8%，二者合占60%以上，可以看出，上海健康城市建設(shè)對“知、信、行”理念的踐行和廣泛的社會參與。

北京市作為國際化大都市，旨在建設(shè)中國特色的世界城市，進(jìn)行健康城市建設(shè)顯得尤為重要。從指標(biāo)體系的選取上也可以看出北京市健康城市建設(shè)的決心，在選取人群指標(biāo)時，除了選取人均期望壽命、嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率這幾個常用指標(biāo)外，還選取了損傷和中毒年齡別死亡率、惡性腫瘤年齡別死亡率、心臟病年齡別死亡率、腦血管病年齡別死亡率4個疾病指標(biāo)，這些指標(biāo)的變化需要幾年甚至十幾年的時間;此外，北京市還選取了突出實現(xiàn)健康公平性的指標(biāo)，比如城鄉(xiāng)期望壽命差距、中小學(xué)生肥胖率、農(nóng)村居民飲用水水質(zhì)合格率等，涉及到了衛(wèi)生部門以外的環(huán)保、交通、教育、農(nóng)業(yè)等部門。

廣州市健康城市的建設(shè)，按照世界衛(wèi)生組織提出的健康城市10條標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)健康城市的準(zhǔn)則，選取了人群、環(huán)境、社會、服務(wù)等指標(biāo)。廣州市健康城市指標(biāo)的選取，除了上述常規(guī)指標(biāo)之外，還選取了健康村建設(shè)率、健康社區(qū)建設(shè)率、健康單位(學(xué)校、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等)建設(shè)率等“細(xì)胞”工程指標(biāo)，從基礎(chǔ)入手，以點帶面，擴(kuò)大健康城市建設(shè)的范圍和影響。廣州市選取的指標(biāo)體系全面，開展行動有所側(cè)重，便于健康城市建設(shè)由點及面的推進(jìn)，在全國有較好的借鑒意義。

2 討論與建議

2.1 與世界衛(wèi)生組織健康城市指標(biāo)體系的比較

世界衛(wèi)生組織健康城市指標(biāo)體系包括健康指標(biāo)、健康服務(wù)指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)、社會指標(biāo)4大類，32個具體指標(biāo)。與世界衛(wèi)生組織制定的指標(biāo)體系比較，二者在健康指標(biāo)與環(huán)境指標(biāo)上的重合率較高(約50%)，我國的健康指標(biāo)更全，世界衛(wèi)生組織的環(huán)境指標(biāo)更全。二者在健康服務(wù)指標(biāo)與社會指標(biāo)上的重合率較低，可能跟我國的國情以及各個城市的實際健康情況有關(guān)。另外，我國健康城市指標(biāo)體系增加了“民意指標(biāo)”一類，說明我國健康城市的決策更貼近民意，更注重居民對健康城市建設(shè)的感受。［10]但民意指標(biāo)的主觀性比較強(qiáng)，可以作為健康城市一個階段的驗收指標(biāo)，城市間的橫向可比性不大，僅可以在內(nèi)部不同時段進(jìn)行縱向比較，檢驗?zāi)骋浑A段的發(fā)展成果。

世界衛(wèi)生組織健康城市指標(biāo)體系制定于20世紀(jì)80年代，目的是對進(jìn)行健康城市建設(shè)的城市進(jìn)行指導(dǎo)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，以及各個國家、城市資料的可獲得性和健康城市工作重點的不同，選擇的指標(biāo)也各有差異，所以指標(biāo)體系應(yīng)根據(jù)各城市的實際情況來制定，各城市也可根據(jù)本地情況作相應(yīng)調(diào)整。［5]

2.2 對我國健康城市建設(shè)的建議

盡管健康城市概念引入我國已有二十余年，但真正開展健康城市建設(shè)的并不多，大部分城市的建設(shè)或者停留在制定規(guī)劃階段，或者其健康城市規(guī)劃中沒有明晰的指標(biāo)體系。像本研究所選取的具有具體指標(biāo)體系的城市是為數(shù)不多的幾個，這幾個城市制定的指標(biāo)體系較好的反映了健康城市的目標(biāo)和理念，但是這些現(xiàn)有的指標(biāo)體系以結(jié)果性指標(biāo)為主，缺乏行動性指標(biāo)，也缺乏監(jiān)督管理指標(biāo)，因此，有必要對我國健康城市建設(shè)的指標(biāo)體系構(gòu)建進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范的指導(dǎo)。

本研究表明，當(dāng)前我國各個城市對健康城市的認(rèn)識已達(dá)成共識，健康城市不再僅僅局限于衛(wèi)生部門，涉及到環(huán)保、交通、教育、民政等部門;不再只是人群健康，而是一個綜合性概念，涉及城市建設(shè)和發(fā)展的許多方面，需要部門協(xié)作和社會廣泛參與。同時，健康城市指標(biāo)體系不只是一個概念框架，僅僅有結(jié)果指標(biāo)是不夠的，還需制定一些具體的行動指標(biāo)，把健康城市的建設(shè)落實到實際行動，鼓勵全民參與。

各城市在進(jìn)行健康城市建設(shè)時，應(yīng)該從實際情況出發(fā)，切實分析城市當(dāng)前健康現(xiàn)狀及存在的問題，找準(zhǔn)切入點。指標(biāo)體系的制定過程中，首先建議選擇本研究比較出的30項共性指標(biāo)，因為其涵蓋了城市健康的主要方面，此外，也要結(jié)合城市本身特點制定一些行動指標(biāo)，指導(dǎo)健康城市的建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，還需要制定政策管理指標(biāo)(政府重視、組織健全、部門合作、考核獎勵等)，對指標(biāo)的落實、執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。健康城市的建設(shè)不可能一蹴而就，需要一個長期過程;指標(biāo)體系也不是固定不變的，需要在建設(shè)過程中進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)一個城市的經(jīng)濟(jì)水平、健康水平達(dá)到一定程度時，其健康城市建設(shè)指標(biāo)也可以具體到一系列行動、措施上，通過開展具體的行動，促進(jìn)全民參與，提高城市的健康水平。在健康城市建設(shè)的每一個階段，我們都要根據(jù)該階段制定的指標(biāo)體系，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，監(jiān)測健康城市的建設(shè)情況，適時調(diào)整行動方案，完善指標(biāo)體系。

［1]WHO.Ottawa Charter Health Promotion［J].Healthy Promotion，1986，1(4):3-5.

［2]Goldstein G，Kickbusch I.A Healthy City is a Better City［J].World Health，1996(1):4-6.

［3]王鴻春.建設(shè)健康城市保障和改善民生［J].紅旗文稿，2011(23):28-30.

［4]周向紅.加拿大健康城市實踐及其啟示［J].公共管理學(xué)報，2006，3(3):68-73，111.

［5]李忠陽，傅華.健康城市理論與實踐［M].北京:人民衛(wèi)生出版社，2007.

［6]北京市衛(wèi)生局.健康北京“十二五”發(fā)展建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)［Z].2011.

［7]廣州市人民政府.廣州市建設(shè)健康城市規(guī)劃(2011-2020年)［Z].2011.

［8]上海市人民政府.上海市建設(shè)健康城市行動計劃(2012-2014年)［Z].2012.

［9]杭州市人民政府.健康杭州“十二五”規(guī)劃(2011年)［Z].2011.

［10]周向紅.健康城市:國際經(jīng)驗與中國方略［M].北京:中國建筑工業(yè)出版社，2008.