劉乃星,關(guān)變娜
(1、福州大學(xué) 管理學(xué)院;2、福州大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院 福建 福州 350108)
民生問題作為我國面臨的急需解決的重大社會問題,關(guān)系到每一個社會成員的切身利益,得到了政府和眾多學(xué)者的高度關(guān)注。我國政府已經(jīng)把解決民生問題作為當(dāng)今一個階段的重要任務(wù)。民生問題的解決離不開對其產(chǎn)生原因的深入透徹的分析,找到其根本原因并得到破解之道是政府和學(xué)者們的目的和任務(wù)所在。通過對已有的文獻(xiàn)進(jìn)行分析可知,學(xué)者們對民生問題產(chǎn)生的原因有諸多研究,如體制機制問題、政府越位或缺位問題、社會保障和社會福利問題等等,但是卻很少從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的角度對這一問題進(jìn)行研究的。在此,筆者認(rèn)為,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是民生問題產(chǎn)生的重要因素,應(yīng)該引起足夠的重視。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換一直是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家研究的重點,很多學(xué)者從理論的角度對其進(jìn)行了解釋,主要有劉易斯的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換理論、拉尼斯—費景漢的二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)換模型和舒爾茨的二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)變理論。
1954年劉易斯在其論文《勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》中提出二元經(jīng)濟模型。直到20世紀(jì)70年代末,該模型一直被認(rèn)為是解釋勞動力剩余國家經(jīng)濟發(fā)展過程的一般理論[1]。該理論以不變工資條件下的勞動力的無限供給為前提假設(shè),把國民經(jīng)濟分為兩個部門,一個是生產(chǎn)效率較高的現(xiàn)代化的工業(yè)生產(chǎn)部門,另一個是生產(chǎn)效率為零的傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門。工業(yè)部門的資本家不斷的利用利潤進(jìn)行再投資,擴大工業(yè)部門的產(chǎn)量和實現(xiàn)就業(yè)增加。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)初期,工業(yè)部門的生產(chǎn)效率較高,具有相對于農(nóng)業(yè)部門較高的工資,致使農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動力在此吸引下不斷的由農(nóng)業(yè)部門向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移,這也是資本家可以以不變工資獲得勞動力無限供給的原因。在勞動力不斷轉(zhuǎn)移、資本家不斷擴大生產(chǎn)規(guī)模的過程中,農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動力逐漸減少、生產(chǎn)效率不斷提高,最終使工業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門勞動生產(chǎn)率同時提高,工農(nóng)業(yè)趨向于均衡發(fā)展,這個過程的完成是自然進(jìn)行的。
美國經(jīng)濟學(xué)教授費景漢和古斯塔夫·拉尼斯認(rèn)為劉易斯的理論有兩個缺點:一是沒有足夠重視農(nóng)業(yè)在促進(jìn)工業(yè)增長中的重要性,把它完全看成了被動部門。二是沒有注意到農(nóng)村由于生產(chǎn)率提高而出現(xiàn)剩余產(chǎn)品,應(yīng)該是農(nóng)村中的勞動力向城市流動的先決條件[2]。他們在劉易斯模型的基礎(chǔ)上建立了自己的二元經(jīng)濟理論模型,也就是拉尼斯—費景漢二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)換模型。
此理論模型的前提假設(shè)是期初只有農(nóng)民,并且農(nóng)民的工資是由制度規(guī)定的平均農(nóng)產(chǎn)品。工業(yè)的出現(xiàn)使得資本家可以以不低于農(nóng)民制度規(guī)定的工資招到工人,但是隨著農(nóng)民不斷的由農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門,農(nóng)民勞動的邊際產(chǎn)品在不斷的上升,由起初的等于零到大于零,最后大于制度工資。他們指出,由于農(nóng)民的邊際產(chǎn)品不斷上升會導(dǎo)致勞動力的流動相對于劉易斯理論提前終止,由此城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不能自然完成,在這時就需要利用工業(yè)利潤對農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資,以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)和勞動生產(chǎn)率的提高。
舒爾茨反對以輕視和犧牲農(nóng)業(yè)來發(fā)展經(jīng)濟的做法[3]。舒爾茨認(rèn)為農(nóng)民低收入的原因是低收入的路徑依賴和缺乏高收入的經(jīng)濟刺激,因此,他主張采用市場方式對農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟刺激,以調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。另外,舒爾茨強調(diào)人力資本的作用,認(rèn)為改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)也是非常重要的。他認(rèn)為由于農(nóng)民對于新生產(chǎn)要素的購買力較低,所以需要政府給予相應(yīng)的資助。舒爾茨的理論對農(nóng)業(yè)的分析非常透徹,但是他忽視了工業(yè)化發(fā)展對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極帶動作用,這成為該理論的一大缺憾。
通過以上分析可知,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在具有一定的必然性。但是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與特定的制度、政策密切相關(guān),這也導(dǎo)致了我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有中國特色,主要表現(xiàn)在行政主導(dǎo)性濃厚。
建國之初,我國是一個貧窮落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家,農(nóng)民面臨饑餓的困擾。鑒于此種情況,國家根據(jù)蘇聯(lián)的成功經(jīng)驗制定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略路線[4]。但由于我國工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,嚴(yán)重缺乏發(fā)展重工業(yè)所需的資本,于是,國家就從農(nóng)業(yè)著手,在計劃經(jīng)濟的環(huán)境中通過行政命令制定工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格,使二者之間出現(xiàn)“剪刀差”,以此為工業(yè)發(fā)展積累啟動資本。這種農(nóng)產(chǎn)品在交易中的價格低于其價值,而工業(yè)產(chǎn)品的價格高于其價值的做法嚴(yán)重地影響了農(nóng)民的收入和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
隨著工業(yè)的發(fā)展,工人和農(nóng)民之間的收入差距日益明顯,這使農(nóng)民產(chǎn)生了向城市轉(zhuǎn)移的動力。而此時城市工業(yè)的發(fā)展才剛剛開始,無法承載更多的人口,一旦大量農(nóng)民進(jìn)入城市,將會引起造成城市失業(yè)人口增加等社會問題??梢哉f,城市經(jīng)濟發(fā)展的不足限制了農(nóng)民向城市的流動。
為了緩解農(nóng)民進(jìn)城給工業(yè)和城市發(fā)展帶來的巨大壓力,我國政府開始采取強制措施限制農(nóng)村人口進(jìn)入城市,于1958年1月9日的全國人民代表大會常務(wù)委員會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》,以法律的形式將城鄉(xiāng)有別的戶口登記制度與限制遷徙制度固定下來[5]。
戶籍制度的確立限制了農(nóng)民向城市的流動,這就使得農(nóng)村人多地少的矛盾長期得不到解決。這個矛盾的存在和加劇,嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)出,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升緩慢,農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重受阻。戶籍制度的確立不但影響了人口的流動,還影響了后來許多公共財政制度和社會保障制度的內(nèi)容。
公共財政制度和社會保障制度的建立基本都以城市和農(nóng)村或者城市人口和農(nóng)村人口(戶籍)作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),形成了城鄉(xiāng)不同的公共財政和社會保障制度。比如說,公共財政支出中的教育和醫(yī)療制度一直以來都具有明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特性,城市的公共支出占公共財政支出的比例一直居高不下,這就拉大了城市和農(nóng)村之間的差距,再加上社會福利的剛性特點,使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有不可逆的性質(zhì)。養(yǎng)老制度在城鄉(xiāng)之間則是更加不同,農(nóng)村一貫的是養(yǎng)兒防老,而城市則有退休金或養(yǎng)老金。
公共財政制度和社會保障制度的二元化直接導(dǎo)致了城市和農(nóng)村之間巨大的福利差距,促使更多的農(nóng)村人口想方設(shè)法地成為城市人口。而農(nóng)村籍的大學(xué)生在這方面的表現(xiàn)尤為突出,很多從貧困地區(qū)走出來的大學(xué)生都迫切希望留在城市工作、生活,很少愿意再回老家。同時東中西三部在福利方面的巨大差異,也促使這些大學(xué)生向沿海地區(qū)的大城市流動。人才的流失,導(dǎo)致農(nóng)村形成一個越發(fā)貧困的惡性循環(huán),而這個惡性循環(huán)的起因則是城市和農(nóng)村之間巨大的福利差異。
循環(huán)累積因果關(guān)系是由岡納·繆爾達(dá)爾提出的,是斯密得的《制度與行為經(jīng)濟學(xué)》中制度狀態(tài)的一種[6]。農(nóng)村貧困的循環(huán)與累積因果分析是指農(nóng)村地區(qū)和西部地區(qū)在城鄉(xiāng)二元福利結(jié)構(gòu)的作用下,優(yōu)質(zhì)人力資本只有大量輸出而缺乏輸入,導(dǎo)致這些地區(qū)貧困的惡性循環(huán)。眾所周知,教育是民生之基,國家為了全國教育的均衡發(fā)展,幾乎在每一個省市都設(shè)有“211”工程院校。這些院校為我國的經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)了大批人才,但這其中愿意深入基層、扎根西部的人才卻少之又少。人才的流動具有很強的趨利性,很多西部地區(qū)的高中畢業(yè)生希望到沿海大城市讀大學(xué),并且他們中很少有人再愿意畢業(yè)后回到農(nóng)村老家。由此可見,這些貧困地區(qū)人力資本的投資的最終結(jié)果是優(yōu)質(zhì)人力資本離開,這就導(dǎo)致了這些地區(qū)的繼續(xù)貧困(見圖1)。
圖1 循環(huán)與累積因果分析
根據(jù)循環(huán)累積分析圖,我們可以清楚的看到信息流、求學(xué)的學(xué)生流和留在城市的學(xué)生流三者組成一個循環(huán),并且信息流強化學(xué)生流的流動。這種強化是潛移默化的,也是人們心中爭強好勝的潛在要求。從追求美好生活的愿望方面來講循環(huán)是無可厚非,但是在我國現(xiàn)行的決策體制下,長期以來參政議政者主要為城市人口,在福利剛性前提下,他們勢必努力保證自己利益優(yōu)先得到滿足。我們也不得不承認(rèn),由于循環(huán)的存在,真正適合參政議政的人選確實也集中在城市,但是他們卻沒法從根本上代表農(nóng)民利益,由此自然造成我國現(xiàn)在民生問題凸顯的現(xiàn)狀,收入分配、醫(yī)療教育、住房就業(yè)等民生問題亟待解決。
許多學(xué)者認(rèn)識到體制機制是民生問題產(chǎn)生的主要因素,但卻忽略了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與體制機制的網(wǎng)狀結(jié)合以及由此而產(chǎn)生的循環(huán)與累積因果關(guān)系。這致使他們提出的解決民生問題的措施僅聚焦在點對點的針對性上,而忽視了產(chǎn)生民生問題的各種原因之間的相互聯(lián)系。同時,很少有學(xué)者用SSP理論來分析這一問題。在此,筆者結(jié)合以往研究的缺陷,本著創(chuàng)新的原則,運用SSP理論對與民生有關(guān)的制度和制度變遷問題進(jìn)行深入分析,并在此基礎(chǔ)上提出對策建議。
狀態(tài)-結(jié)構(gòu)-績效(SSP)理論由美國密歇根州立大學(xué)教授阿蘭·斯密得在其《制度與行為經(jīng)濟學(xué)》一書中提出,此理論用以分析制度、制度變遷以及制定制度的規(guī)則的變遷。狀態(tài)是影響人們相互依賴性的環(huán)境與產(chǎn)品特性,制度的狀態(tài)就是制度要調(diào)整的對象。結(jié)構(gòu)是指人們選擇的制度方案,以此確定由各種技術(shù)條件的狀態(tài)決定的相互依賴性。制度的結(jié)構(gòu)決定了誰的利益得到滿足,同時誰的利益將受損失??冃t是對制度進(jìn)行比較的變量,績效衡量要回答的問題是制度A與制度B的比較中誰的利益得到滿足。斯密德根據(jù)物品的特性對狀態(tài)進(jìn)行了分類,他認(rèn)為不同的物品特性會帶來不同的狀態(tài),相同的制度或權(quán)利應(yīng)用于具有不同特性的物品時,會帶來不同的績效。制度的績效取決于競爭團體可表達(dá)的利益,而制度或權(quán)利選擇是績效變化的工具。這個范式在某種意義上講,所要探究的績效是既定狀態(tài)下制度或權(quán)利選擇的函數(shù)[6]。
繆爾達(dá)爾在分析美國黑人貧困、教育與期望之間的相互關(guān)系時發(fā)現(xiàn),黑人受到歧視,是他們接受教育少和收入低,結(jié)果導(dǎo)致黑人期望低且不可能進(jìn)行他們所擁有的糟糕選擇[6]。通過對比分析可知,城鄉(xiāng)之間福利的巨大差距,使得農(nóng)村人口產(chǎn)生了轉(zhuǎn)移到城市享受較好福利的期望。與此同時,現(xiàn)實的因素又致使他們只能通過接受高等教育這一種方法來實現(xiàn)進(jìn)入城市的夢想。于是,很多農(nóng)村學(xué)生奮發(fā)向上、刻苦學(xué)習(xí),最后他們中的一部分如愿進(jìn)入大學(xué)并最終留在城市。這在一定程度上就使更多的農(nóng)村學(xué)生強化了通過升學(xué)進(jìn)入城市的期望。由此,我們可以得到一個造成農(nóng)村人力資本短缺或者說農(nóng)民受教育年限較短的惡性循環(huán),這也是導(dǎo)致民生問題突出的一個重要原因(參見表1)。
表1 循環(huán)與累積因果關(guān)系
在此,筆者的分析之所以從循環(huán)與累積因果關(guān)系開始,是因為這一關(guān)系的破解屬于非正式制度變遷,是一個漫長的學(xué)習(xí)過程,需要借助正式制度變遷來實現(xiàn)。實際上,在農(nóng)民的認(rèn)識里,這已不是城市與農(nóng)村福利差距的問題,而是城里人與農(nóng)村人的性質(zhì)不同的問題。他們認(rèn)為農(nóng)村人與城市人的性質(zhì)不一樣,城市人高農(nóng)村人一等,農(nóng)村人就應(yīng)該享受低福利。這一錯誤的認(rèn)識導(dǎo)致很多農(nóng)村人忽視通過致富等合理渠道改變其福利低的局面,而是著力于通過改變其農(nóng)村人的身份來扭轉(zhuǎn)這一局面。改變這一認(rèn)識,不僅需要真正縮小城市和農(nóng)村福利差距,而且離不開多種制度的相互配合。在此,筆者就以行政主導(dǎo)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成作為基礎(chǔ)來分析破解循環(huán)與累積因果關(guān)系的制度優(yōu)化與變遷。
1.戶籍制度的改革
戶籍制度作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本制度,影響到了公共財政制度、社會保障(福利)制度、促進(jìn)內(nèi)需政策等多種制度與政策。城鄉(xiāng)二元的公共財政制度和社會保障制度使得城鄉(xiāng)收入差距人為的擴大。戶籍制度最初確立的目的是限制農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移,特別是在計劃經(jīng)濟時期,這種限制很難打破。(參見表2)
表2 戶籍制度
戶籍制度所面臨的社會經(jīng)濟狀態(tài)的改變是對其進(jìn)行改革的重要原因。戶籍制度確立之初,我國城市化和工業(yè)化剛剛開始,這就需要一個穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。而阻止勞動力自由流動政策恰好能夠創(chuàng)造一個相對穩(wěn)定的環(huán)境,促進(jìn)其發(fā)展。今天,我國的工業(yè)化已進(jìn)行到中后期,城市化也進(jìn)行到中期,大量的農(nóng)村人口(農(nóng)民工)已經(jīng)進(jìn)入城市,如若再對人口流動進(jìn)行嚴(yán)格的限制已經(jīng)沒有必要,反而戶籍制度的存在使得城市內(nèi)部又出現(xiàn)了復(fù)雜的二元結(jié)構(gòu),不利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。實現(xiàn)全國統(tǒng)一的戶籍制度和遷徙自由是戶籍改革的最終目標(biāo),近期的戶籍制度改革的關(guān)鍵在于城市落戶制度改革,特別是普通城市的農(nóng)民工與跟隨子女進(jìn)城的老人的落戶政策改革。要求落戶人員或其投奔人員是否具有合法固定住所可以成為能否落戶的條件。部分省市進(jìn)行的戶籍制度改革試點已經(jīng)取消了城市與農(nóng)村戶口的限制,而統(tǒng)一稱為居民戶口,這是戶籍制度改革中取得一大進(jìn)步。
2.土地制度改革
戶籍制度的改革和農(nóng)民收入的提高需要土地制度改革的配合。土地制度改革可以促進(jìn)勞動力更多、更快的流動,以使更多的農(nóng)民享受到戶籍制度改革帶來的便利。通過促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),可以帶來農(nóng)民土地規(guī)模化經(jīng)營,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟,進(jìn)而增加農(nóng)民收入。土地經(jīng)營權(quán)流出的農(nóng)民就可以借助戶籍改革所提供的便利條件轉(zhuǎn)移到更有利于自己發(fā)展的地方,當(dāng)然這還需要農(nóng)村金融制度和基層政府的大力支持。
土地制度的改革可以包括耕地、宅基地和建筑用地三個方面。具體而言,農(nóng)民承包耕地要強調(diào)農(nóng)民權(quán)利的穩(wěn)定性和收益性,完善征地環(huán)節(jié)的管理,同時要保證耕地性質(zhì)不變;農(nóng)民使用宅基地則可以給農(nóng)民完全的權(quán)利,但是需要嚴(yán)格限制宅基地的面積;工業(yè)建筑用地需要在保證耕地的前提下進(jìn)行合理規(guī)劃。
3.共財政制度改革
公共財政制度改革主要指教育和醫(yī)療支出制度的改革。教育(除九年義務(wù)教育外)和醫(yī)療屬于準(zhǔn)公共物品的范疇,個人在求學(xué)和就醫(yī)的過程中發(fā)生的費用由國家財政和個人共同承擔(dān),而大量低收入者的存在造成許多孩子上學(xué)貴、許多病人看病難。此外,公共財政制度的二元結(jié)構(gòu)又導(dǎo)致教育資源和醫(yī)療資源集中在城市,這在一定程度上又加劇了農(nóng)村低收入者上學(xué)難、看病難的問題。解決這一問題,要求公共財政向民生財政轉(zhuǎn)變。
從總體上講,公共財政要調(diào)整城市與農(nóng)村的支出比重,加大對農(nóng)村的支持力度。在教育方面,公共財政需要加大對義務(wù)教育的投資,改善農(nóng)村中小學(xué)的硬件條件,合理提高農(nóng)村中小學(xué)教師的待遇,大力吸引更多師范院校的優(yōu)秀畢業(yè)生到農(nóng)村從事教育工作[7]。在醫(yī)療方面,公共財政需要加大對縣、鄉(xiāng)、村三級基層衛(wèi)生機構(gòu)的投資,改善相應(yīng)的硬件設(shè)施并引進(jìn)高水平的衛(wèi)生事業(yè)人才,控制基層衛(wèi)生服務(wù)價格,擴大農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的范圍。
4.社會保障制度改革
社會保障制度改革不是改革原有的制度,而是在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合或增加,進(jìn)而形成體系,以擴大社會保障的覆蓋范圍、增強社會保障的力度,實現(xiàn)城市和農(nóng)村享受均等的社會保障。首先,要盡快實現(xiàn)城市和農(nóng)村養(yǎng)老保險的接軌,改變農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)兒防老的狀況。計劃生育政策有效地減緩了我國人口總量的增長速度,但卻導(dǎo)致了以人口老齡化為代表的一系列問題。養(yǎng)老問題已經(jīng)成為擺在80后面前的重要問題,這就需要社會保障制度給以緩解。其次,要實現(xiàn)城市人口和農(nóng)民工的公平就業(yè)。戶籍制度和土地制度的改革放開了農(nóng)民進(jìn)城的條件,提高了農(nóng)民收入,但也出現(xiàn)了農(nóng)民工與城市人口同工不同酬等就業(yè)問題。這就需要就業(yè)制度的保障,一方面要規(guī)范企業(yè)的用工制度,另一方面要加強對農(nóng)民工的培訓(xùn),提高其維權(quán)意識。
消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對民生的消極影響,最好的解決方法就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,這既需要經(jīng)濟的快速發(fā)展、農(nóng)村人口自我努力,也離不開政府、市場以及第三部門的支持。不能簡單的認(rèn)為民生問題就是分配的問題,也是發(fā)展的問題,民生問題的解決需要在發(fā)展中完成;民生問題解決的過程中農(nóng)民要避免成為被動的接受者,而應(yīng)主動努力,抓住國家重視“三農(nóng)問題”的契機,加快自身發(fā)展;同時民生問題的解決不只是政府的責(zé)任,而是全社會共同的責(zé)任。
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