露天礦用地演化特征與租地制度探索

韓武波，殷海善，白中科

（1.山西省國(guó)土資源廳，山西太原030024；2.山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與經(jīng)濟(jì)研究所，山西太原030006；3.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京100083）

露天礦場(chǎng)是在敞露的空間里采掘有用礦物的場(chǎng)所。目前中國(guó)擁有各類(lèi)露天礦1900多座，在能源建設(shè)中占有一定地位，隨著技術(shù)的發(fā)展，露天開(kāi)采的規(guī)模會(huì)越來(lái)越大。與井工礦用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地相比，露天礦用地具有自身獨(dú)特的演化特征，采用建設(shè)用地的統(tǒng)一征地制度來(lái)管理，并一定不適合露天礦。因此，研究露天礦用地的特征，探討適合露天礦用地的土地管理方式，對(duì)于露天礦的發(fā)展、完善土地審批制度以及土地資源集約節(jié)約利用具有積極意義。

1 露天礦用地特征分析

1.1 露天礦建設(shè)用地的演化階段

露天礦用地可以分為工業(yè)場(chǎng)地、露天礦采掘場(chǎng)和排土排矸場(chǎng)3類(lèi)，本文研究的對(duì)象是指可以復(fù)墾為農(nóng)用地的露天采掘場(chǎng)和剝離物排土區(qū)。與一般工礦用地相比，露天礦用地處于一種動(dòng)態(tài)演化狀態(tài)中，其演化過(guò)程可以分為4個(gè)階段，相應(yīng)的，露天礦用地的權(quán)屬狀態(tài)演化過(guò)程也分為4個(gè)階段（表1）：（1）第一階段是原地貌狀態(tài)下農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地、林地、草地和未利用地類(lèi)型以及少量?jī)?nèi)存居民點(diǎn)等建設(shè)用地，土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體，耕地的使用權(quán)主體是土地承包制下的村民家庭。（2）第二階段是指經(jīng)過(guò)辦理征地手續(xù)以后處于剝離表層覆蓋物開(kāi)采礦產(chǎn)的狀態(tài)。按照土地管理法，需要由國(guó)家征用礦山企業(yè)使用，土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。（3）第三階段是指礦藏開(kāi)采和巖石堆放和表土填埋以后處于復(fù)墾恢復(fù)狀態(tài)，這是一種過(guò)渡狀態(tài)。排土場(chǎng)進(jìn)行土地復(fù)墾，實(shí)際上是快速形成新的生態(tài)系統(tǒng)，一般需要土地平整、水土保持、土壤熟化、種植林草作物等措施，保持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和提高土地生產(chǎn)力，復(fù)墾期限根據(jù)自然條件和投入水平的差異一般需要多年。（4）第四階段是指經(jīng)過(guò)復(fù)墾重新成為有生產(chǎn)力的農(nóng)用地，而且耕地是復(fù)墾農(nóng)用地的主體，可以承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能，而且生產(chǎn)能力比原地貌下有所提高。權(quán)屬上，土地的所有權(quán)為國(guó)家，使用權(quán)為礦山企業(yè)。

1.2 露天礦建設(shè)用地的臨時(shí)性與農(nóng)用地的終極性

1.2.1 露天礦用地的階段性 在露天礦用地類(lèi)型演化的4個(gè)階段里，只有第二階段處于建設(shè)用地狀態(tài)，而且第二階段的時(shí)間非常短暫，土地作為建設(shè)用地具有階段性，這是露天礦用地特有的性質(zhì)。在露天礦用地的整個(gè)演化過(guò)程中，礦石開(kāi)采和土地長(zhǎng)期耕作利用相比，只是短暫的臨時(shí)階段，而土地農(nóng)業(yè)利用是終極的。因此，和一般城鄉(xiāng)建設(shè)用地相比，露天礦用地具有類(lèi)似臨時(shí)用地的性質(zhì)。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)用地成為建設(shè)用地是不需要逆轉(zhuǎn)的，也難以逆轉(zhuǎn)。而露天礦用地，從建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地是生產(chǎn)過(guò)程的自然延伸，在國(guó)家耕地保護(hù)政策干預(yù)下成為必然結(jié)果?？梢哉f(shuō)，露天礦用地是一種特殊的建設(shè)用地，其利用過(guò)程與利用結(jié)果和其他建設(shè)用地明顯不同。

1.2.2 露天礦用地階段性的原因 露天礦建設(shè)用地的階段性質(zhì)是由于資源開(kāi)采的一次性決定的。一般建設(shè)用地利用的是土地的承載功能，井工礦在地下采掘回避了對(duì)上層土地的管理，而露天礦開(kāi)采則不同。礦藏是不可再生的，儲(chǔ)量是有限的，一旦礦產(chǎn)資源開(kāi)采殆盡，土地作為露天開(kāi)采的建設(shè)功能就會(huì)消失。同時(shí)，由于開(kāi)采、復(fù)墾時(shí)間長(zhǎng)短的差異，露天鋁土礦用地比露天煤礦用地具有更加典型的臨時(shí)用地特征。

表1 露天礦用地演化的4個(gè)階段Tab.1 Four stages of the evolution of strip mine land use

1.3 露天礦用地的破壞性和建設(shè)性

露天開(kāi)采對(duì)自然環(huán)境具有劇烈的破壞性，露天開(kāi)采礦石時(shí)要?jiǎng)冸x大量的覆蓋巖土，同時(shí)又要異地堆存這些巖土。露天礦開(kāi)采產(chǎn)生的巨量疏松剝離堆積體，存在滑坡、沉陷等地質(zhì)災(zāi)害，以及水土流失、揚(yáng)塵等危害。海州露天煤礦2005年6月閉坑后，留下了一個(gè)面積為8 km2、垂直深度320 m的巨型礦坑[5]，安太堡露天礦的礦坑是一個(gè)面積為4 km2、垂直深度200 m的巨型礦坑，可見(jiàn)，露天開(kāi)采對(duì)地面擾動(dòng)的強(qiáng)度是驚人的。

露天礦開(kāi)采對(duì)土地資源的建設(shè)性表現(xiàn)為復(fù)墾以后地塊得以變平、變大。露天礦的挖掘、排土過(guò)程，是一個(gè)地貌重造過(guò)程。在礦業(yè)生產(chǎn)這一契機(jī)下，可以按照人為意圖，改造原狀地貌，推倒山梁填平山溝，建設(shè)人造小平原，從而形成更有利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。以平朔礦為例，礦區(qū)所在平魯區(qū)屬于黃土丘陵地貌，溝壑縱橫、地面切割嚴(yán)重，耕地地塊面積小、坡度大、質(zhì)量差，而露天礦的復(fù)墾土地比原地貌下的耕地平整、寬廣，露天礦在排土場(chǎng)堆放的過(guò)程中，造成坡度一般在7°以?xún)?nèi)的平臺(tái)。平臺(tái)可以占到采礦用地總面積的60%以上，內(nèi)排土場(chǎng)達(dá)到80%以上。同時(shí)，單個(gè)平臺(tái)的面積比較大，平朔礦的南排土場(chǎng)、西排土場(chǎng)、二鋪排土場(chǎng)，每個(gè)平臺(tái)都為10余hm2，這在原地貌下罕見(jiàn)。平朔露天煤礦的剝離物經(jīng)過(guò)重新堆放，復(fù)墾區(qū)地貌僅有平臺(tái)和邊坡，基本消除了荒草地和其他各類(lèi)未利用地，耕地比重大幅度提高。總的來(lái)說(shuō)，黃土丘陵區(qū)露天礦通過(guò)剝離、排土、復(fù)墾，可以建成大面積平整的耕地，開(kāi)采復(fù)墾后耕地?cái)?shù)量增加和質(zhì)量有提高，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十分有利[6]。

2 露天礦征地制度的缺陷

2.1 復(fù)墾土地的利用類(lèi)型與權(quán)屬歸屬存在矛盾

露天礦用地在采礦期結(jié)束后重新成為農(nóng)用地，農(nóng)用地是復(fù)墾土地的終極利用類(lèi)型，因?yàn)槿斯ざ逊e體堆體松散、穩(wěn)定性差，不適合繼續(xù)做建設(shè)用地。但是，在土地管理方面，露天礦用地在現(xiàn)有的征地制度下變成建設(shè)用地，農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地和其他地類(lèi)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有和礦山企業(yè)使用的建設(shè)用地。在土地權(quán)屬管理上，從第二階段開(kāi)始，就處于國(guó)家所有、礦業(yè)企業(yè)使用的狀態(tài)?？梢哉f(shuō)，復(fù)墾土地“建設(shè)用地”的名與“農(nóng)用地”的實(shí)是背離的。

2.2 難以做到合理開(kāi)發(fā)與利用

土地合理開(kāi)發(fā)利用應(yīng)是生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的相互統(tǒng)一。露天開(kāi)采要排土，排土占地需要礦山企業(yè)征用土地，而征地要付出巨額資金。礦業(yè)企業(yè)為了減少支出，總是傾向于減少占地面積，加大排土場(chǎng)堆積高度和角度。例如平朔礦排土場(chǎng)高度達(dá)到140 m，海州露天礦形成300 m高的人造山體。這種疏松高堆體，潛藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，影響著礦山的生產(chǎn)安全和群眾的生命安全。而如果將向外排土過(guò)程作為一個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程的話(huà)，和周邊丘陵山區(qū)農(nóng)田整理相結(jié)合，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工，將挖掘產(chǎn)生的巖石、黃土，用于周邊農(nóng)用地的筑壩、填溝，既改善周邊農(nóng)田的生產(chǎn)條件，又降低高堆疏松體的危險(xiǎn)，是有利于農(nóng)民和礦山的。但是由于征地制度帶來(lái)的利益矛盾，使得統(tǒng)一規(guī)劃不可行，造成巨大潛在風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，由于采礦安全生產(chǎn)的需要，加之土地權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移，土地上的原住民被安置到了原土地以外的土地上，發(fā)生人口大遷移。如平朔礦被征地農(nóng)民主要安置到縣城，成為人口城市化的一部分，導(dǎo)致相當(dāng)于幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的礦區(qū)成為無(wú)人區(qū)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)不利于復(fù)墾土地的利用與管理，更與人多地少的中國(guó)國(guó)情不適應(yīng)。

此外，還產(chǎn)生了資源配置錯(cuò)位的問(wèn)題。采礦是礦山企業(yè)的本職，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非其專(zhuān)長(zhǎng)。礦山企業(yè)從農(nóng)民手中征得土地，采礦復(fù)墾成為耕地以后，又排擠農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一邊是失地農(nóng)民無(wú)地可種，一邊是企業(yè)且采礦且種地，這種資源配置的失衡，不利于土地資源高效利用和礦地和諧穩(wěn)定。

3 露天礦用地管理的探索

3.1 露天礦租地制度

如果說(shuō)，城市建設(shè)用地需要的是土地永久的建設(shè)功能，用征地方式一勞永逸地獲得土地使用權(quán)是合適的話(huà)，那么露天礦用地需要的是土地一段時(shí)期內(nèi)的建設(shè)功能，因此，獲得露天采礦用地短期使用權(quán)是更加適宜的方式。露天礦土地租賃是指土地使用主體付出一定成本后取得對(duì)土地的臨時(shí)性支配權(quán)，是在某種補(bǔ)償辦法下集體土地暫時(shí)讓渡給采礦企業(yè)的行為。首先，租賃土地能夠滿(mǎn)足露天礦對(duì)采礦用地的需要，是有利于礦山的。其實(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，采礦已成為企業(yè)自主的經(jīng)濟(jì)行為，用租賃的方式取得土地更符合市場(chǎng)規(guī)律。

3.2 露天礦租地制度的優(yōu)越性

3.2.1 可以保護(hù)耕地資源，有利于維護(hù)國(guó)家糧食安全 耕地承擔(dān)著中國(guó)糧食安全的重任，保護(hù)耕地具有重要的意義。從農(nóng)用地利用的角度，露天礦用地復(fù)墾是一個(gè)土地整治的過(guò)程，耕地重建是采礦活動(dòng)的自然延續(xù)。從耕地管理角度，租賃制度強(qiáng)調(diào)建設(shè)占地的階段性，強(qiáng)化露天礦用地的終極耕地性質(zhì)。在租賃土地下，企業(yè)在采礦以后主動(dòng)實(shí)施耕地重建，以數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的耕地歸還農(nóng)民，采后復(fù)墾土地可以繼續(xù)承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，有利于耕地保護(hù)和糧食安全。

3.2.2 租賃制度將減少失地農(nóng)民，有利于社會(huì)穩(wěn)定 隨著采礦規(guī)模的擴(kuò)大，征地會(huì)造成大規(guī)模的失地農(nóng)民。如果失地農(nóng)民的社會(huì)保障和就業(yè)保障出現(xiàn)問(wèn)題，將影響社會(huì)穩(wěn)定。露天礦用地雖然會(huì)造出耕地，但是這些耕地的使用權(quán)是礦業(yè)企業(yè)而非農(nóng)民集體，即使耕地實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)平衡，但農(nóng)民還是失去了土地，沒(méi)有解決農(nóng)民失地問(wèn)題。在租賃制下，農(nóng)民不會(huì)失去作為農(nóng)用地的土地，土地從法律上講仍然是農(nóng)民的，農(nóng)民對(duì)得到土地會(huì)有樂(lè)觀(guān)的預(yù)期。而且，農(nóng)民在租賃期間能夠得到穩(wěn)定的租金收入，依然可以過(guò)上穩(wěn)定的生活。

3.3 露天礦租地制的關(guān)鍵點(diǎn)與障礙分析

3.3.1 技術(shù)障礙 首先，要確定露天礦用地歸還的期限，通過(guò)科學(xué)預(yù)測(cè)，把采礦時(shí)間和復(fù)墾時(shí)間能夠控制在5年之內(nèi)，最多不能夠超過(guò)《合同法》規(guī)定的20年租賃期，遠(yuǎn)少于征地補(bǔ)償?shù)?9年年限，農(nóng)民才可能接受。如此，企業(yè)租地付出小，農(nóng)民失地時(shí)間短，租地才具有合理性。第二，要確定土地質(zhì)量恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。黃土區(qū)露天采煤排土場(chǎng)農(nóng)用地要達(dá)到地質(zhì)穩(wěn)定、生態(tài)穩(wěn)定、地力恢復(fù)，生活區(qū)的交通、電力、水、通信配套齊全。第三，要確定露天礦用地歸還的恰當(dāng)方式。由于采礦排土地貌重塑，以及工業(yè)廣場(chǎng)、道路等占用，復(fù)墾后土地的狀況發(fā)生極大改變，使得租賃土地不能夠按照原數(shù)量、原結(jié)構(gòu)、原位置歸還——露天礦用地租賃與普通物品的租賃有差別，這需要與鄉(xiāng)村干群充分溝通協(xié)商取得共識(shí)。第四，要確定露天礦用地租賃的范圍。露天開(kāi)采用地類(lèi)型是多樣的，既包括未來(lái)的農(nóng)用地，也包括為采煤服務(wù)的，比較永久的辦公、生活、生產(chǎn)等各種工業(yè)廣場(chǎng)。顯然，屬于臨時(shí)的、可租賃的只是其中一部分。此外，露天開(kāi)采無(wú)法回避農(nóng)村居民點(diǎn)用地的占用，這部分土地的搬遷與重建是難免的，是各種地類(lèi)中租賃困難最大的，要引起足夠重視。租賃期限、租賃—?dú)w還空間、租賃—?dú)w還地類(lèi)有關(guān)等問(wèn)題的解決，是露天煤礦租地制度的技術(shù)基礎(chǔ)。

3.3.2 利益障礙 土地征收涉及企業(yè)、農(nóng)民和地方政府三方，地方政府通過(guò)征地供地獲得了一定的經(jīng)濟(jì)利益。而露天礦土地租賃主要是用地企業(yè)與農(nóng)民集體之間的行為，更有利于企業(yè)和農(nóng)民，但可能損害地方政府在征地過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)利益。在土地租賃制度下，需要在制度設(shè)計(jì)中充分考慮地方政府的利益，獲得地方政府的積極支持。

3.3.3 法律障礙 露天礦用地具有臨時(shí)建設(shè)用地的性質(zhì)，但目前的臨時(shí)建設(shè)用地管理辦法尚不適用露天礦用地。依據(jù)新修改的《土地管理法》，臨時(shí)建設(shè)用地用途限于挖取砂石、建設(shè)項(xiàng)目取土場(chǎng)等項(xiàng)目，使用期限限于2年內(nèi)。一方面，煤炭、鋁土和砂石、取土場(chǎng)不一樣，由于資源分布差異、開(kāi)采的難易不同、對(duì)土地?cái)_動(dòng)的強(qiáng)弱有很大差異。另一方面，現(xiàn)行的臨時(shí)建設(shè)用地對(duì)時(shí)間的規(guī)定只限于2年，難以滿(mǎn)足露天礦生產(chǎn)的需要。可以說(shuō)《土地管理法》對(duì)臨時(shí)用地的對(duì)象和年限的規(guī)定限制著露天礦采取臨時(shí)用地的推行。

4 討論

本文從土地權(quán)屬、土地制度、土地合理利用以及農(nóng)民利益等方面，探討了露天礦租賃制度的可行性。但是露天礦用地，尤其是露天煤炭用地單獨(dú)管理在中國(guó)尚無(wú)先例，在礦地租賃實(shí)施過(guò)程中，還會(huì)遇到租賃土地歸還辦法、歸還后再利用的組織方式等問(wèn)題，需要在實(shí)施過(guò)程中繼續(xù)探索、協(xié)商解決，直至完善露天礦用地租賃的辦法。

（References）：

［1］韋玲.平果鋁采礦用地改征收為征用63畝采礦用地復(fù)墾后歸還于民［N］.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2009-02-03.

［2］陳國(guó)章，李德賢，黃宗東.平果鋁采礦用地改革創(chuàng)新成果通過(guò)驗(yàn)收，驗(yàn)收組認(rèn)為該創(chuàng)新成果可在符合條件的地方推廣［N］.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2009-04-17.

［3］唐星善，平果鋁.撐起一片和諧天地［J］.國(guó)土資源，2006，（7）：20-25.

［4］盧文華，韋永堅(jiān).平果巖溶堆積鋁土礦地貌特征及成礦規(guī)律研究［J］.廣西地質(zhì)，2000，（4）：23-28.

［5］任勇，楊成軍.亞洲最大露天礦將成中國(guó)首批礦山公園之一［N］.阜新日?qǐng)?bào)，2006-11-25.

［6］趙景逵，白中科，史源英.山西礦區(qū)土地的可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)系統(tǒng)的重建［J］.山西土地，1999，（3）：43-45.