中外防止公務員利益沖突制度之比較及啟示

□ 李景平，程燕子

（西安交通大學，陜西 西安 710049）

中外防止公務員利益沖突制度之比較及啟示

□ 李景平，程燕子

（西安交通大學，陜西 西安 710049）

針對反腐敗過程中出現的新情況、新問題，很有必要借鑒、學習國外防止利益沖突在立法方面的成功經驗。本文從公務員利益沖突涉及的回避制度、兼職取酬制度、財產申報制度、禁止收受賄賂制度、崗位輪換制度、離職后的行為限制等主要方面進行了中外防止公務員利益沖突的制度比較。本文認為，借鑒發(fā)達國家在防止公務員利益沖突上的法律法規(guī)，可以彌補我國在防止公務員利益沖突方面的不足，從而使我國防止公務員利益沖突制度更加科學化和規(guī)范化。

公務員；利益沖突；比較

近年來，我國查處的公務員腐敗案件特別是高級公務員的腐敗案件令人觸目驚心，腐敗人數呈逐年增加的趨勢。腐敗嚴重地損害了人民的利益，影響了執(zhí)政黨和政府的公信力，削弱了黨的執(zhí)政基礎和群眾基礎。引起腐敗的原因縱然很多，但究其背后的深層原因是利益在作祟，即公務員的個人利益與國家和人民的利益發(fā)生了嚴重的沖突。公務員發(fā)生利益沖突時，其行為并不一定等同于腐敗，但是若不及時解決，就可能產生腐敗?，F實中很多腐敗案件都是由此引起的。隨著反腐敗斗爭的不斷深入，利益沖突問題在我國日益引起關注。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》第一次明確提出了“利益沖突”的概念，并且指出要“建立健全防止利益沖突制度”。2010年1月，胡錦濤總書記在十七屆中央紀委第五次會議上強調指出：“建立健全防止利益沖突制度”既是推進懲治和預防腐敗體系建設的重要內容，也是“推進反腐倡廉制度創(chuàng)新”的核心問題。

利益沖突是指政府公職人員所代表的公共利益與其自身所具有的私人利益二者之間的沖突。其中，公職人員私人身份的利益不恰當地利用會影響他們履行官方責任，即只要公職人員的私人利益不恰當地影響到他們履行公共職責，兩者就存在現實的利益沖突了。［1］從倫理上講，公共職務要求任職者必須百分之百地為國家利益或公共利益服務，恪盡職守，不得借公職之便為個人謀取利益。但在現實中，公共利益和私利之間潛在的沖突司空見慣。鑒于此，世界各國特別是發(fā)達國家都是通過立法來防止公務員利益沖突，實踐證明收效很大。因此，研究、借鑒國外防止公務員利益沖突的成功經驗，對我國防止公務員利益沖突會有所裨益。

一、中外防止公務員利益沖突的制度比較

防止公務員利益沖突制度作為有效預防腐敗的重要舉措已日益引起世界各國的重視?？v觀世界各國，防止利益沖突的制度主要涉及回避制度、兼職取酬制度、財產申報制度、禁止收受賄賂制度、崗位輪換制度、公務員離職后的行為限制等。本文主要選取美國、德國、日本、法國、瑞士、俄羅斯、澳大利亞和加拿大等國作為參照，以利益沖突為基礎，從以上六個方面對我國與國外防止公務員利益沖突制度展開橫向的比較分析。

⒈回避制度。回避制度是指公職人員在執(zhí)行職務的時候，凡是涉及與本人或一定親屬關系利益有關的事件，為了避免因參與其事，以致影響其作為或不作為的公正性，引發(fā)民眾的質疑或不信任而回避不參與其事。［2］回避制度旨在踐行“任何人不得是自己案件的法官”之基本程序規(guī)則，它要求任何一項行政決定都不能由和該決定利益牽連的人做出。美國《道德行為準則》、瑞士《聯(lián)邦官員法》、我國《公務員法》等都對公務員回避制度做出了規(guī)定。

表1 中外公務員回避制度比較

從表1可以看出，我國對防止公務員利益沖突回避制度的制定相對于美國和瑞士較晚。相比之下，我國的公務員回避制度更加注重類型的劃分。根據我國實際提出任職回避、地域回避和公務回避，進而對各種類型的回避做出相應的具體規(guī)定。美國和瑞士則從整體上規(guī)定了公務員在什么情況下應該回避。

⒉兼職取酬制度。對廣大人民群眾和政府而言，公務員能全心全意地做好本職工作是十分重要的。雖然公務員在本職工作以外兼任其他職務，但不代表其履行本職工作時必然會心無旁騖。然而，個人精力有限，如果公務員在事本職工作外，還要“分心”兼顧其他業(yè)務，必然會導致一心二用或因兼任而身心俱疲，即使有心全力以赴也會心有余而力不足。因此，各國針對自己國家的實際情況分別制定了禁止兼職取酬的制度。德國《聯(lián)邦德國公務員兼職法》，澳大利亞《公務員行為準則》，我國《公務員法》、《公務員職務任免與職務升降規(guī)定（試行）》和《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》（以下簡稱《廉潔準則（試行）》）對公務員兼職取酬做出了規(guī)定。

表2 中外兼職取酬制度比較

從表2看，近年來我國頒布的《公務員法》、《公務員職務任免與職務升降規(guī)定（試行）》和《廉潔準則（試行）》都對禁止公務員兼職取酬做出了規(guī)定，且規(guī)定的內容較多。德國和澳大利亞對兼職取酬的情況做出了明令禁止的規(guī)定。相比德國和澳大利亞，我國針對兼職取酬制定的條款卻模棱兩可，比如因工作需要可兼職這一表述在實踐中不具有可操作性，且很難界定。

⒊財產申報制度。財產申報制度被稱為 “陽光法案”和“終極反腐”制度。財產申報是指公職人員按法律的規(guī)定，在一定時期內向有關部門報告本人及其配偶、子女的財產狀況，包括數量、來源、變動等內容，然后由主管機關予以審核。［3］各國普遍認為，財產申報是發(fā)現和防止利益沖突的基本有效做法。它有助于提高公眾對政府的信任度，幫助公眾對公務員執(zhí)行公務情況作出判斷。目前，美國公務員財產申報制度堪稱是世界上最完善的。1978年美國國會通過了《政府行為道德法》，①1978年，美國政府頒布了《政府官員行為道德法》，1989年，又修訂為《道德改革法》。這一法律是美國財產申報制度的藍本。明確規(guī)定行政、司法、立法部門的官員必須公開本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的財產狀況，并按規(guī)定程序提交財產狀況的書面報告。美國先后頒布的《政府工作人員十項道德規(guī)范》、《行政官員道德綱要》、《政府官員行為道德法》、《眾議院議員和雇員道德準則》和《申報財產真實情況法》都對眾議員及雇員的家庭財產申報作了詳細的規(guī)定。法國《政治生活透明法》對財產申報人員、主要內容、時間等都做了詳細規(guī)定。

在我國，1995年，中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，2001年，中共中央紀委、中共中央組織部又聯(lián)合發(fā)布了 《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規(guī)定（試行）》。2010年，我國出臺了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，對領導干部報告收入、房產、投資、配偶子女從業(yè)情況等個人事項做出了明確規(guī)定。

表3 中外各國公務員財產申報制度比較

從表3中可以看出，美國、法國和中國對財產申報制度極為重視，都做出了相應的規(guī)定。美國關于財產申報的制度和法律規(guī)范最多，隨著時間的推移，財產申報制度不斷完善并逐漸以法的形式出現，其強制力不斷增強。我國針對財產申報制度的規(guī)定相對較多，針對的有縣（處）級領導、省部級領導和領導干部等，然而并沒有上升到法律層面，僅停留在規(guī)定層面上。

⒋禁止收受賄賂制度。公務員利用職務之便收受賄賂、饋贈和禮品的情況在世界各地都比較普遍，已經成為世界各國主要的腐敗形式。為防止這種現象的滋生和蔓延，各國的法律都對此做出了禁止或限制性的規(guī)定，并且有的國家對于收受禮品的數額也做出了明確的限制規(guī)定。日本、法國的《公務員法》對禁止收受賄賂做出了嚴格的禁止規(guī)定。我國在《中華人民共和國刑法》、《關于國家工作人員利用職務上的便利為他人謀取利益及離退休后收受財物行為如何處理問題的批復》（以下簡稱 《收受財物行為如何處理問題的批復》）等都涉及了此內容。

表4 中外公務員禁止收受賄賂制度比較

從表4中可以看出，我國對禁止公務員收受賄賂的規(guī)定較為明確，而且用僅次于《憲法》的《刑法》做出的規(guī)定具有強制力。2000年，我國又對此問題出臺了批復，但批復的出臺具有明顯的時效性。與日本和法國相比，我國的禁止收受賄賂制度出臺比較晚，但對禁止收受賄賂的規(guī)定比較詳細，對禁止收受賄賂的對象做出的規(guī)定也十分明確。

⒌崗位輪換制度。職位輪換，又稱輪崗，指在同一政府工作部門內對擔任領導職務和某些工作性質特殊的非領導職務的國家公務員有計劃地調換職位任職。輪崗的重點是擔任領導職務的公務員。［4］如果公務員長期在一個地方任職，容易形成利益集團，為其腐敗創(chuàng)造便利條件。為此，各國也制定了相關的政策和措施，以此提高公務員素質，保證公務員隊伍的優(yōu)化和廉潔。比如，日本《國家公務員法》、《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》，我國《國家公務員職位輪換（輪崗）暫行辦法》也對此做出了規(guī)定。

表5 中外公務員崗位輪換制度比較

從表5中可以看出，日本在1952年就看到了崗位輪換對防止利益沖突的作用，是較早對崗位輪換做出詳細規(guī)定的國家之一，俄羅斯也對公務員崗位輪換制度做出了詳細的規(guī)定。相比之下，對于公務員制度正在進一步完善的我國來說，崗位輪換制度在不斷地發(fā)展，在2003年頒布了 《國家公務員職位輪換 （輪崗）暫行辦法》，分別對省、自治區(qū)、直轄市政府工作部門的公務員，地、市政府工作部門的公務員和縣、鄉(xiāng)兩級政府工作部門的公務員輪崗做出了明確的規(guī)定。

⒍公務員離職后的行為限制。公務員離職后利用原來職位產生的人際關系、掌握的信息為自己或企業(yè)謀利益，不可避免地會產生利益沖突。公務員退休或辭職后到公司或企業(yè)繼續(xù)任職在各國都比較普遍，針對此情況，各個國家通常都對離職后就業(yè)、活動和交往等做出了明確的限制。俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》、《美國聯(lián)邦政府組織與雇員法》、澳大利亞《公務員法》等法律都對公務員離職后的就業(yè)和行為做出了規(guī)定，我國也就此方面做出了明令禁止的規(guī)定。

表6 中外公務員離職后的行為限制比較

表6 顯示，各國都對公務員離職后的就業(yè)等做出了詳細的規(guī)定。我國對公務員離職后的行為也做出了規(guī)定。從規(guī)定上看，我國對公務員離職后的就業(yè)限制規(guī)定與俄羅斯、美國、澳大利亞、加拿大相比，內容大體相同。這表明我國防止公務員利益沖突的制度正在進一步完善。

近幾年來，我國的公務員制度特別是防止公務員利益沖突的制度正隨著時代的發(fā)展不斷地進行改進，已經觸及到了防止利益沖突的重要方面。與其他國家相比，我國防止利益沖突的制度基本上都具備，但是收效卻不大。腐敗案件特別是重大案件的頻發(fā)說明我國防止利益沖突的制度與廉政制度發(fā)達的國家相比還存在一定差距。

二、我國防止公務員利益沖突制度存在的問題

⒈相關制度的權威性有待提高。國外防止利益沖突的制度基本是以法律的形式出現的，而我國防止公務員利益沖突的制度雖然不少，但卻分散在各種條例、規(guī)定、決定、批復、通知中，這種狀況的弊端體現在：一方面，難以讓人們快速了解防止公務員利益沖突的各項規(guī)定；另一方面，相關制度被淹沒在不同的文件中，無法凸顯其重要性和地位。［5］兼職取酬制度表現得最為明顯。我國《公務員法》、《公務員職務任免與職務升降規(guī)定 （試行）》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》等都對兼職取酬做出了規(guī)定，但是卻沒有一個系統(tǒng)的、專門的法律文件對此做出專門的規(guī)定。所以，造成的結果就是規(guī)定數目繁多卻沒能產生實際的效果，很多公務員仍然在利用自己的身份和權力在外兼職，撈取外快。此外，目前規(guī)范防止利益沖突的主要依據是 《廉潔準則（試行）》，但是《廉潔準則（試行）》畢竟是黨內文件，不具有國家法律的權威和效力，其對防止利益沖突的規(guī)定不具有普遍的禁止效力。

⒉針對對象模糊。國外防止公務員利益沖突的法律制度針對的對象很明確，一般都是針對所有公務員或本州、本聯(lián)邦的公務員。我國現行的防止利益沖突的規(guī)定因發(fā)文機關不同，調整約束的對象也就不同。財產申報制度就屬這種，有的針對縣（處）級領導，有的針對省級領導和領導干部等，特別是“領導干部”這一用法比較模糊，所以，很多公務員特別是高級領導干部借此漏洞打“擦邊球”，使制度的執(zhí)行力大打折扣。而且很多規(guī)定、辦法等針對領導干部的廉潔自律制定了許多“不準”、“禁止”等規(guī)定。比如《廉潔準則（試行）》中，共涉及8個“不準”防止利益沖突。根據某一階段工作重心制定了許多“不準”、“禁止”的規(guī)定，具有時效性的同時也具有局限性，在當時能夠解決問題，可是過一段時間之后情況變化就會出現“過時”現象，只是治標，而非治本；只是應急之策，而非根本之策，具有“頭疼醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”之嫌。［6］

⒊防止利益沖突的制度規(guī)定在執(zhí)行中乏力，相關保障制度執(zhí)行效果不理想。與國外防止利益沖突制度相比，我國的一些制度或規(guī)定發(fā)揮的效力比較低。雖然我們出臺的政策很多，但是相關的配套機制跟不上，沒能有效地進行監(jiān)督、檢查、執(zhí)行，沒有環(huán)環(huán)相扣的配套機制，制度支撐必然會造成制度權威性的降低，執(zhí)行力的削減。［7］所以制度看似都有，但是收不到實效。當有些公務員出現違紀的苗頭時，相關部門并沒有及時加以制止，因對其放任自流，所以只有在真相無法掩蓋時才進行查處。這其中固然有公務員本身的責任，即沒有自覺遵守防止利益沖突的規(guī)定，但在很大程度上則是由于相關部門沒有及時掌握利益沖突情況，也就是說沒有在預防這個關口上把好關，輕視了預防這一重要環(huán)節(jié)。所以，這些具體的規(guī)范沒有起到應有的防范作用。

三、國外防止公務員利益沖突制度對我國的啟示

⒈完善防止利益沖突的法律制度。目前，《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》、《中華人民共和國公務員法》等法律雖然都涉及到了對防止利益沖突的表述，但相關規(guī)定都比較模糊。因此，很有必要綜合借鑒和學習國外先進的法律制度，梳理這些相關法規(guī)中有關利益沖突的制度，整合現有制度，制定包括回避、兼職取酬、財產申報、禁止收受賄賂、崗位輪換和離職后的行為限制等在內的法律制度，使防止利益沖突制度形成一個系統(tǒng)的法律體系，而不只是見諸于一些文件、規(guī)定中。只有把不良的行政行為以“利益沖突”法律的形式加以系統(tǒng)化、規(guī)范化、法制化，才有利于避免不同法規(guī)和不同提法之間的矛盾。所以，在現階段，我國制定《防止公務員利益沖突法》勢在必行。以法律的形式告訴公務員們能干什么，不能干什么，追求哪些利益正當，追求哪些利益不正當。做出的明確界定將會使領導干部和國家公職人員始終遵循一個合理的利益規(guī)則。需要注意的是，在參照這些法律規(guī)范時應根據我國的具體實情，切不可盲目照搬照抄，應使這些制度或者法律富有鮮明的中國特色。

⒉制定系統(tǒng)的防止公務員利益沖突制度時應對其所指對象做出明確的界定，使防范利益沖突的規(guī)范或者法律有明確的所指對象，從而具有可操作性。盡量取消那些“不準”、“禁止”等缺少懲罰性和具有時效性的條款，代之以法律的強制性規(guī)定，加大對利益沖突問題的處置力度。由于輕視預防工作，使現有的制度、法規(guī)只是在事后起作用。今后，應當把防范利益沖突作為重要工作抓緊抓好。以加強權力運行監(jiān)控為重點，強化對利益沖突行為的監(jiān)督。應著眼于公務員權力的執(zhí)行前、執(zhí)行中、執(zhí)行后的三個關鍵環(huán)節(jié)。改變過去過于依靠自查自糾保障防止利益沖突的做法，規(guī)定特定機關對防止利益沖突制度的執(zhí)行進行監(jiān)督、檢查。［8］完善相關的懲戒措施，對那些違反利益沖突的行為依法進行懲處，決不姑息和手軟。

⒊建立一套防止利益沖突的保障機制。完善的制度保障是前提，但是強有力的執(zhí)行措施才是根本。借鑒國外經驗，在防止利益沖突方面，當前迫切需要建立一套有效的保障機制。一是嚴格執(zhí)行黨風廉政建設責任制，嚴格落實黨委、政府在黨風廉政建設中的領導責任；二是研究、制定廉潔從政若干準則實施辦法和公務員法實施細則，建立防止利益沖突的保障性制度。借鑒外國的先進經驗，不斷進行理論創(chuàng)新并積極付諸實踐，使法律規(guī)范能夠跟上利益沖突新形勢的變化；［9］三是加大對違反利益沖突的公務員的懲處力度。以往我們的法規(guī)對違反利益沖突的行為進行的處罰較輕，沒有起到警示的作用。因此，應加大對違反利益沖突的處罰力度，使公務員遵守自身的職業(yè)道德和相關的法律制度。

新時期以來，我國在防范公務員利益沖突的實踐和理論方面均有了很大的發(fā)展和進步。但是，我國當今正處在社會轉型時期，政府的責任重大，而政府政策的制定者和執(zhí)行者的責任更大。廉潔政府的重要一環(huán)就是從源頭上防范公務員利益沖突，把利益沖突的空間壓縮到最小。發(fā)達國家防范公務員利益沖突的制度比我國制定的早而健全，且在實際中也收到了明顯的效果，贏得了民眾的贊譽和國際社會的肯定。因此，我們應積極借鑒外國防范公務員利益沖突的寶貴經驗，走出一條具有中國特色的防止公務員利益沖突的道路。

［1］OECD.Managing Conflict of interest in the public service：OECD guidelines and overview［N］.Paris：OECD，2003，P25.）

［2］蘇慶元，鐘穗青.關于行政回避制度的法律思考.［J］.云南大學學報，2009，（01）.

［3］王立梅.國外反腐敗制度設計的有效性及啟示［J］.嶺南學刊，2009，（05）：41－43.

［4］國家公務員職位輪換（輪崗）暫行辦法［Z］.1996－07－31.

［5］［6］杜治洲.我國防止利益沖突制度的頂層設計［J］.反腐?。悍乐估鏇_突的理論與實踐專題研討會文集［C］.2011.

［7］張杰.防止利益沖突制度的域外經驗和中國實踐［J］.反腐?。悍乐估鏇_突的理論與實踐專題研討會論文集［C］.2011.

［8］石文生.德國：把利益沖突空間壓縮到最小.中國紀檢監(jiān)察報［N］.2011－11－30（04）.

［9］楚文凱.國外防止利益沖突的主要做法［J］.中國監(jiān)察，2006，（14）.

（責任編輯：牟春野）

The Comparison and Enlightment of Preventing the System of Conflicts of Interest of Servant in China and Other Courtiers

Li Jingping，Cheng Yanzi

At present，the conflict of interests at all levels civil servants in our country has become the important reasons for corruption.Because of the new problems of the anti－corruption，it is necessary to learn the effective way to prevent the conflicts of interest from other countries.This paper makes a comparison of the main aspects of the interest conflict of civil servant between China and foreign countries.The main aspects include challenge system，part－time reward system，property declaration system，prohibit bribery system，Job rotation system，limit behavior after leaving，ect.Through the comparison，we can use some effective ways to prevent the conflicts of interest in civil servant from other developed countries for conference.In order to make up the shortage of prevent conflicts of interests in civil servant and promote the scientific and standardization to prevent conflicts of interest of civil service system in our country.

civil servants；conflict of interest；comparison

D630.3

A

1007－8207（2012）07－0042－06

2012－03－12

李景平（1958—），男，陜西禮泉人，西安交通大學人文社會科學學院教授，博士生導師，研究方向為公務員制度；程燕子（1987—），女，陜西咸陽人，西安交通大學人文社會科學學院碩士研究生，研究方向為公務員制度。

本文系國家社科基金一般項目 “公務員薪酬對其廉潔行為影響機制研究”的階段性成果，項目編號：11BZZ055；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目 “新一代管理創(chuàng)新理論與方法研究”的階段性成果，項目編號：skzd11001。