加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和頂層推進(jìn)

張占斌

近幾年，各地在探索改革發(fā)展上，取得一些好的經(jīng)驗(yàn)，具有一定代表性，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，作為政策制定和立法修訂的依據(jù)

抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期，推進(jìn)體制改革

十八大報(bào)告鮮明地提出了改革的問(wèn)題，并指出要以更大的力度來(lái)推進(jìn)改革。我們國(guó)家要在21世紀(jì)頭20年緊緊抓住可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的基礎(chǔ)上，把21世紀(jì)到新中國(guó)成立100年前都爭(zhēng)取成為戰(zhàn)略機(jī)遇期，使國(guó)家贏得更長(zhǎng)久的和平穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。戰(zhàn)略機(jī)遇期的形成，往往是國(guó)際、國(guó)內(nèi)條件發(fā)展的綜合結(jié)果。如果實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，這將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)美國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的最關(guān)鍵時(shí)期。要抓住這大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，就必須加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和頂層推進(jìn)，做好各項(xiàng)改革的協(xié)調(diào)工作。

其一，建立科學(xué)規(guī)范的決策和推進(jìn)機(jī)制。在加快轉(zhuǎn)變政府職能、堅(jiān)持依法行政的同時(shí)，要積極整合各方面資源，建立高層次的改革領(lǐng)導(dǎo)、組織、決策、協(xié)調(diào)和推進(jìn)機(jī)制，負(fù)責(zé)改革制度的頂層設(shè)計(jì)和頂層推動(dòng)。當(dāng)前，重點(diǎn)是圍繞科學(xué)發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主線，確定行政管理體制、財(cái)稅體制、投融資體制、國(guó)有企業(yè)改革、基本公共服務(wù)體系建設(shè)、干部的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系等方面的頂層設(shè)計(jì)，并確定優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)。

其二，使改革沿著規(guī)范化、法治化軌道發(fā)展。在推進(jìn)改革中，要根據(jù)改革的總體規(guī)劃、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域的要求，不斷加強(qiáng)立法工作，從注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法向注重社會(huì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域立法均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，從注重創(chuàng)建法律體系逐步向提高立法質(zhì)量、強(qiáng)化法律效果轉(zhuǎn)變。要及時(shí)將改革成果轉(zhuǎn)化為法律，在改革中與國(guó)家法律相抵觸的改革試點(diǎn)由中央直接安排，與地方法規(guī)相抵觸的改革試點(diǎn)由地方安排。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)改革進(jìn)程的跟蹤監(jiān)督和階段性評(píng)價(jià)，及時(shí)糾正失誤、問(wèn)題和偏差，使改革推進(jìn)措施更加完善。

其三，把好的地方改革經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策。近幾年，各地在探索改革發(fā)展上，取得一些好的經(jīng)驗(yàn)，具有一定代表性，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，作為政策制定和立法修訂的依據(jù)。例如成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革試驗(yàn)，廣東的行政體制和社會(huì)體制改革探索，對(duì)全國(guó)具有重要的借鑒意義。其中好的經(jīng)驗(yàn)就應(yīng)進(jìn)一步上升為國(guó)家政策，使之在更大的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革必須提上日程

中共十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，十七大再次強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，十八大指出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。有人講，目前的城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，就好比城里人開的是汽車，跑的是高速路；農(nóng)民開的是拖拉機(jī)，跑的是沙石路。在這種不公平制度規(guī)則下，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距只會(huì)擴(kuò)大而不會(huì)縮小。這是一個(gè)事實(shí)。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度得以基本保持的關(guān)鍵條件。現(xiàn)在農(nóng)村承包制改革只是“半截子”產(chǎn)權(quán)改革，因改革不到位，不僅妨礙農(nóng)業(yè)土地利用效益的繼續(xù)提高，影響社會(huì)安定，還使中國(guó)土地市場(chǎng)的嚴(yán)重扭曲問(wèn)題愈益嚴(yán)重。從中國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，有學(xué)者設(shè)計(jì)做虛所有權(quán)，做實(shí)承包權(quán)，將土地承包權(quán)永久化，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化的基本路徑。有人以為這個(gè)改革很難推進(jìn)，但成都等地都有很好的實(shí)踐。如果全國(guó)在“十三五”末做完這件事，那么會(huì)大幅度提高中國(guó)農(nóng)用地的使用效益。當(dāng)然也有學(xué)者講，中國(guó)能穩(wěn)定地推進(jìn)改革開放，這與農(nóng)地“半截子”產(chǎn)權(quán)有很大關(guān)系，它避免了大規(guī)模的土地兼并，穩(wěn)定了農(nóng)民這一頭。我并不這樣認(rèn)為，如果我們的改革方向是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革方向是城鄉(xiāng)一體化，那么農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革必須提上日程，這是新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、中國(guó)再發(fā)展的焦點(diǎn)所在。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/馬靜美編/李祥峰

精彩觀點(diǎn)集結(jié)

全力以赴推動(dòng)科學(xué)發(fā)展 加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)黨組副書記、副主任朱之鑫：在新的時(shí)代背景下，我們必須全力以赴推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。在推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，我們需要深入實(shí)施好創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和科教興國(guó)戰(zhàn)略，扎實(shí)推進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，有效提升自主創(chuàng)新能力，切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。在推動(dòng)均衡發(fā)展方面，我們需要進(jìn)一步鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、優(yōu)化提升工業(yè)水平、大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，推動(dòng)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，并要大力推動(dòng)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)機(jī)會(huì)公平，努力實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。在深化改革開放方面，我們需要進(jìn)一步健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，豐富完善宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)改革的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新突破，著力激發(fā)各類市場(chǎng)主體發(fā)展新活力，要進(jìn)一步提高開放型經(jīng)濟(jì)水平，不斷增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，有效維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，真正利用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，努力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)要解決好兩個(gè)系統(tǒng)性的改革問(wèn)題

中國(guó)證監(jiān)會(huì)主席郭樹清：從經(jīng)濟(jì)改革的全局來(lái)看，未來(lái)五到十年，中國(guó)要解決好兩個(gè)系統(tǒng)性的改革問(wèn)題，一是打破和消除城鄉(xiāng)二元制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，從根本上實(shí)現(xiàn)地區(qū)、人口、資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解收入分配不公，這涉及土地、社保、就業(yè)、工資等多方面的制度改革；二是提高創(chuàng)造能力，建立創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式，建立科技創(chuàng)新與資本市場(chǎng)的良好對(duì)接機(jī)制，使技術(shù)、管理、品牌、創(chuàng)意等知識(shí)類的生產(chǎn)要素能夠逐步發(fā)揮像資本、土地、勞動(dòng)力等要素一樣創(chuàng)造財(cái)富的作用。建立多層次的資本市場(chǎng)將有力推進(jìn)以上兩項(xiàng)改革。

壟斷行業(yè)改革是轉(zhuǎn)制突破口

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所綜合研究室主任陳道富： 改革千絲萬(wàn)縷，壟斷行業(yè)的改革可能是破局的突破口。而打破行業(yè)壟斷是可行的。打破壟斷，特別是部分行政壟斷，真正放開民間資本的不公平準(zhǔn)入約束，正是啟動(dòng)市場(chǎng)化改革的突破口。讓大家覺(jué)得正在沿正確的方向做事，更好地凝聚人心，以推動(dòng)市場(chǎng)化的過(guò)程。但并不是最根本的，最終的依然是制度的轉(zhuǎn)變。

打破壟斷就意味著要打破很多既得利益集團(tuán)的利益分配。一開始還做不到打破所有的壟斷部門，而且很多壟斷行業(yè)確實(shí)是自然壟斷，比如資源型、通訊、電網(wǎng)等行業(yè)。但可以從局部打破，選取其中的一個(gè)領(lǐng)域，比如三網(wǎng)融合，比如鐵路交通領(lǐng)域，抓住一個(gè)部門引入競(jìng)爭(zhēng)因素，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。從哪里打破、怎么打破，這需要政府來(lái)設(shè)計(jì)和思考。打破后新的體系成長(zhǎng)后，就會(huì)產(chǎn)生新舊體制的不協(xié)調(diào)，這就需要政府引導(dǎo)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨改革窗口期

博源基金會(huì)董事長(zhǎng)、原招商局集團(tuán)董事長(zhǎng)秦曉：中國(guó)經(jīng)濟(jì)遇到三個(gè)層面的問(wèn)題，一個(gè)是短期的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境問(wèn)題，一個(gè)是中國(guó)對(duì)投資過(guò)度依賴問(wèn)題，一個(gè)是體制和制度的問(wèn)題。

中國(guó)的改革開放已經(jīng)開啟向包容性制度的轉(zhuǎn)型。然而，轉(zhuǎn)型之路是漫長(zhǎng)而不平坦的，持續(xù)多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已漸式微，而轉(zhuǎn)型又步履艱難，中國(guó)需要在體制上實(shí)施全面的改革以挖掘新的增長(zhǎng)動(dòng)力，尋求可持續(xù)的、均衡的、體現(xiàn)社會(huì)公平、公正經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。

在這個(gè)意義上講，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的是一個(gè)改革窗口的歷史機(jī)遇期，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的問(wèn)題與弊端可以凝聚改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，30多年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以為改革提供所需的物質(zhì)條件，但如果喪失這個(gè)機(jī)會(huì)，長(zhǎng)期積累的問(wèn)題有可能引發(fā)重大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)危機(jī)。

改革要讓人民群眾受益

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李義平：改革使我們有了三十多年的發(fā)展，我們有繼往開來(lái)的發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)有繼往開來(lái)的改革。人民對(duì)世界的認(rèn)識(shí)是沒(méi)有盡頭，是不斷認(rèn)識(shí)的，所以改革也應(yīng)該不斷推進(jìn)。從某種意義上講，我們之所以改革開放，就是要通過(guò)改革開放解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題解決人民群眾急需解決的問(wèn)題。我們黨應(yīng)當(dāng)從人民群眾的需要出發(fā)，來(lái)推進(jìn)改革，因?yàn)槲覀凕h的政策最終是要讓人民群眾擁護(hù)的，因?yàn)槲覀凕h就是為人民群眾服務(wù)的。