美國公共外交的推手：美國海外私人投資公司

■ 吉小雨／文

美國公共外交的推手：美國海外私人投資公司

■ 吉小雨／文

美國政府通過美國海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation, OPIC)，推動建立影響全球包括新興國家在內(nèi)的公共外交平臺，增進了美國國內(nèi)政策的全球理解與認同，促成許多國際合作，公共外交成效顯著。

挖掘美國海外私人投資公司數(shù)據(jù)中的隱藏內(nèi)容

1961年，美國通過對外援助法（Foreign Assistance Act）并設立國際發(fā)展署（Agency for International Development），專門負責監(jiān)督并執(zhí)行美國海外援助和私人投資。1969年，美國國會第八次修訂外國援助法，并于1971年正式設立海外私人投資公司作為政府機構(gòu)。

美國海外私人投資公司雖然是美國的政府機構(gòu)，但是它的最大特點是其運行資金并非通過政府預算撥付，而是一個自負盈虧的政府機構(gòu)；其機制特點是美國海外私人投資公司通過雙邊投資協(xié)定的國際制度安排，使其取得在東道國的“代位求償權(quán)”，從而使得美國的海外私人投資得到國內(nèi)可信的保障承諾，并上升到國際法的高度，這樣國內(nèi)國際制度相聯(lián)系，從而保證了在實踐層面的可操作性。

那么美國海外私人投資公司這樣一個看似保護投資機制的政府機構(gòu)又隱藏哪些外交內(nèi)容呢？而這些外交措施又是如何潛移默化地影響著東道國的相關(guān)參與者？文章將通過對美國海外私人投資公司十年（2000—2010）的年度報告進行分析解讀。

一、美國海外私人投資公司業(yè)務的洲際分布

從圖—1中可以看到美國海外私人投資公司的投資重點區(qū)域是中東地區(qū)和非洲，占到其全年對外投資業(yè)務的64%，而2009年美國在中東非洲地區(qū)的對外直接投資（FDI），只占其全部對外直接投資的2%左右，這就引發(fā)了人們的思考：美國海外私人投資公司為什么如此重視此地？何種利益驅(qū)使？

通過圖—2可以觀察到其在中東地區(qū)和非洲的項目數(shù)量趨勢，有三次明顯的迅速上升，分別發(fā)生在2004年、2007年和2009年，這就引出另外的問題，為什么這些項目數(shù)量會發(fā)生激增？與美國的外交政策是否有關(guān)？

二、美國海外私人投資公司業(yè)務的產(chǎn)業(yè)分布

觀察圖—3可以發(fā)現(xiàn)，美國海外私人投資公司有62%的金額集中在金融服務領域，17%集中在電力能源，9%分布在一般服務業(yè)，6%在油氣能源，6%在交通運輸。

從圖—4可以觀察到，美國海外私人投資公司在金融服務業(yè)上的投資持續(xù)增長，特別是從2008年起增速加快。通信業(yè)在2004年失掉了投資額前五名的位置，讓位于人員培訓與人道主義項目。服務業(yè)受到更多重視，特別是金融服務業(yè)。

分析美國海外私人投資公司的公共外交特點

通過以上統(tǒng)計結(jié)果中的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和疑問現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)美國海外私人投資公司在保護其投資利益中，以投資項目形式，“進入，了解，熟悉，影響”東道國相關(guān)項目的直接參與者和間接參與者，有著深刻的公共外交政策內(nèi)涵，值得我們借鑒。

一、進得去：服務美國的地緣政治

拉丁美洲作為美國的傳統(tǒng)后院，投資項目的數(shù)量和金額始終保持在高位，并平穩(wěn)發(fā)展。而在近十年的發(fā)展中，非洲和中東地區(qū)的快速增長非常明顯，特別是大中東地區(qū)概念的提出，美國需要確保其在當?shù)氐拈L期存在。2000年美國國會通過《非洲增長與機遇法》（Africa Growth And Opportunity Act），并在隨后的2002年、2004年和2006年分三次進行了框架內(nèi)的內(nèi)容修改和延伸，美國海外私人投資公司利用機構(gòu)優(yōu)勢，承擔該項法律的執(zhí)行任務。這就是為什么圖—2有三次激增的波峰現(xiàn)象，美國外交政策需要由能夠“進得去”，并且“愿意進”的美國私人企業(yè)去承擔，傳播美國外交政策，影響東道國的企業(yè)和民眾。例如2003年，在阿富汗克什米爾地區(qū)，美國海外私人投資公司貸款300萬美元給美國羊毛公司（American Wool-Cashmere Inc），用于在當?shù)卦O立羊毛的采購、加工工廠。增加當?shù)孛癖娋蜆I(yè)，特別是婦女的就業(yè)。

同時，美國海外私人投資公司通過設立專項基金，有針對性地對特殊地區(qū)和特殊產(chǎn)業(yè)進行投資。例如，大量美國的私人基金在得到美國海外私人投資公司的融資擔保、政治風險保險后，在非洲和中東地區(qū)以“人道主義項目”為旗幟，進行住房、水資源保護、健康食品生產(chǎn)等項目的投資。

二、站得穩(wěn)：建立美國主導的金融制度

從傳統(tǒng)能源主導到現(xiàn)代金融服務業(yè)主導，在當?shù)亟⒎€(wěn)定的金融制度，迫使當?shù)氐馁Y金需求只能從美國和美國提供的渠道得到。從以上數(shù)據(jù)分析觀察到，美國海外私人投資公司支持的業(yè)務并不是大規(guī)模的基礎設施建設，也不是能源的開發(fā)，而是金融服務業(yè)的建設。美國海外私人投資公司積極鼓勵在投資東道國建立穩(wěn)定的金融制度，這樣不但為以后的產(chǎn)業(yè)資本進入奠定了良好的金融基礎建設，而且也為美國未來影響東道國民眾的日常生活習慣，傳播美國政治理念奠定了制度基礎。

在2010年美國海外私人投資公司的年度報告中，在全球投資產(chǎn)業(yè)分布中，有62%的資金是進入到金融服務業(yè)領域的。其中一例是為在安哥拉的一家名為Banco Regional do Keve S.A.的項目提供975萬美元的融資，目的是擴大該機構(gòu)的中小企業(yè)貸款融資組合。而類似目的的融資在非洲、中東以及東歐都得到了普遍性的擴張。

雖然在美國海外投資公司年度報告的敘述中，大量篇幅敘述的投資項目是社會福利性項目，例如中小學的建設，當?shù)厝藛T的技術(shù)培訓，清潔水資源的開發(fā)，健康食品等等，但是其大量的資金流向卻是金融領域，可見占領金融領域在美國的經(jīng)濟和外交政策中的意義。

三、影響廣：傳播美國的政治理念

在促進和保護投資的同時，美國海外私人投資公司參與制定其在投資東道國的環(huán)境與社會政策，促使當?shù)厣鐣?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；倡導人文與綠色投資理念，并支持婦女和少數(shù)族裔的經(jīng)營與投資；每年舉辦數(shù)十場推廣會和研討會，強調(diào)對投資東道國的企業(yè)社會責任。并強調(diào)只有采用美國制定的環(huán)境、社會與人權(quán)標準，東道國才能得到美國相關(guān)的投資技術(shù)安排。這樣就將美國的價值觀念、制度標準融入到日常商業(yè)行為中。

2010年美國海外私人投資公司聯(lián)合美國白宮、美國國務院、美國貿(mào)易開發(fā)署（USTDA）及其他機構(gòu)共同舉辦了“企業(yè)家精神峰會論壇”，推廣美國投資理念，促使機構(gòu)間互動，積極拓展與保護美國海外投資利益。并且每年海外私人投資公司都會舉行數(shù)場“拓展視野研討會”，來促進美國少數(shù)族裔和美國婦女進行海外經(jīng)營和投資，參加過的人數(shù)截止到2009年已經(jīng)超過千人，而且參加研討會的機構(gòu)還包括了美國貿(mào)易開發(fā)署（USTDA）、美國進出口銀行、美國商務部、小企業(yè)管理局等部門。為了保證投資的健康和可持續(xù)性，以及使美國企業(yè)在東道國的投資更具有說服力和道德感，美國海外私人投資公司在2010年采用了世界銀行的國際金融公司(International Finance Corporation,IFC)的標準，修改和完善了《環(huán)境與社會政策說明》（Environmental and Social Policy Statement），進一步強調(diào)勞工權(quán)、人權(quán)保護，并且在應對全球挑戰(zhàn)方面發(fā)揮作用，包括全球氣候變化等問題。在對外投資時，提升應用綠色能源和替代性技術(shù)。具體闡明了美國海外私人投資公司支持的海外投資企業(yè)具有以下六點要求：1.環(huán)境與社會的可持續(xù)性。2.低碳和無碳的經(jīng)濟發(fā)展方式。3.尊重人權(quán)，包括勞工權(quán)利和當?shù)厣鐓^(qū)的權(quán)利。4.避免消極影響，或者提供補償。5.向受影響的當?shù)厝颂峁┘皶r的項目信息。6.有步驟地接受和采取國際公認的勞工權(quán)利法律。

四、動力源：企業(yè)海外投資的經(jīng)濟利益以及安全保障的訴求與國家公共外交政策目標之間實現(xiàn)了融合

最后一個特點就是其自主盈利能力為這個“外交機構(gòu)”提供影響外國公眾與企業(yè)的動力源泉。2010年，美國海外私人投資公司全年凈收益2.59億美元，其中有4%來自政治風險保險收入，43%的收入來自貸款與融資擔保的收入，并且融資擔保業(yè)務從2000年的65.20億美元增長到2010年的83.70億美元，增長了28.37%。截止2010年底，美國海外私人投資公司帶動國內(nèi)企業(yè)增加了740億美元的出口，創(chuàng)造了27.4萬個美國本土就業(yè)崗位。

由于企業(yè)的海外投資面臨東道國的政治風險等問題，而且美國投資者通常無法得到商業(yè)金融機構(gòu)的融資擔保，資金缺口無法彌補。由于商業(yè)金融機構(gòu)對東道國的風險評估程序具有復雜性、周期性長和手續(xù)過分繁瑣等特點,商業(yè)金融機構(gòu)不愿意發(fā)放貸款或提供融資擔保服務，這使得欲投資海外的美國私人企業(yè)只能尋求具有政府性質(zhì)的海外私人投資公司來提供融資或融資擔保，這樣的需求促使美國政府可以以外交政策為優(yōu)先考慮，有選擇性地鼓勵和保護海外投資項目。

美國政府有選擇地通過投資進入重點地區(qū)和重要產(chǎn)業(yè)，不但使美國企業(yè)獲得持續(xù)經(jīng)濟利益，而且會使企業(yè)產(chǎn)生向母國政府尋求保護既得利益的政策需求。這樣美國企業(yè)就成為美國政府公共外交政策的實施者，美國海外私人投資公司就是推動美國企業(yè)踐行公共外交的推手。而美國公共外交的發(fā)展又為保護美國企業(yè)海外經(jīng)濟利益的持續(xù)獲得提供了保證。

美國海外私人投資公司作為企業(yè)與政府的橋梁，把推動美國公共外交發(fā)展，融合在美國企業(yè)的對海外經(jīng)濟利益和安全保障的訴求中，從而產(chǎn)生你中有我，我中有你的良性發(fā)展效果。這一良好的循環(huán)值得關(guān)注與借鑒。

上海外國語大學國際關(guān)系與外交事務研究院）

（責任編輯：徐海娜）