從分化到分治：“多層競爭
——合作”鄉(xiāng)村治理體制的形成——以陜西鄉(xiāng)村治理實踐為例

司武林

(陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安 710062)

“鄉(xiāng)政村治”取代人民公社，是1980年代中國農(nóng)村社會管理體制的一次重大變革，形成了國家與農(nóng)民關(guān)系的新格局。“如果我們將人民公社化運動看作是國家將鄉(xiāng)村社會同構(gòu)于集權(quán)式國家共同體之中的一次努力，那么，上世紀(jì)80年代以來的‘鄉(xiāng)政村治’的鄉(xiāng)村治理體系的建構(gòu)，則是一次將民主實踐于鄉(xiāng)村社會的嘗試?！盵1]1990年代，隨著從“管理”到“治理”的政府理念轉(zhuǎn)變，“鄉(xiāng)政村治”也更多地具有了鄉(xiāng)村治理的涵義。

然而，這一體制運行中卻發(fā)生了“畸變”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)政困難和村治行政化，直到21世紀(jì)之初農(nóng)村稅費改革和免除農(nóng)業(yè)稅后，問題才逐步緩解。稅費改革和全面免除農(nóng)業(yè)稅兩項措施，看似國家和農(nóng)民關(guān)系的改變，實質(zhì)卻是對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的調(diào)整，以重構(gòu)合理的鄉(xiāng)村關(guān)系。

“后稅費”時代的鄉(xiāng)村治理將發(fā)生哪些根本變化？“鄉(xiāng)政村治”的走向如何？需要怎樣的體制創(chuàng)新？立足我國鄉(xiāng)村治理的軌跡，結(jié)合學(xué)界研究，以陜西鄉(xiāng)村治理為例，本文就此做以探討并提出“多層競爭——合作”體制的設(shè)想。

一、分化：“鄉(xiāng)政村治”的形成與畸變

“鄉(xiāng)政村治”概念是華中師范大學(xué)的張厚安教授于1996年最早提出的*這一體制的實際形成時間應(yīng)該追溯到1980年代。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》后，我國農(nóng)村開始設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和組建村民自治組織。到1985年，原先的人民公社、生產(chǎn)隊被12590個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和94萬多個村民委員會所代替，“鄉(xiāng)政村治”體制最終定型。陜西省的農(nóng)村管理體制改革則始于1983年3月，當(dāng)時首先在53個縣(市、區(qū))的442個公社試點后，同年12月陜西省委、省政府發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府若干問題的通知》，此項工作遂在全省展開并于1984年底基本完成。當(dāng)時共建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府2713個，設(shè)立村民委員會32440個，下轄14.83萬個村民小組。此后，和全國一樣，陜西也進(jìn)行過多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，但“鄉(xiāng)政村治”的基本格局沒有發(fā)生變化。，此后迅即得到廣泛認(rèn)可?！班l(xiāng)政指鄉(xiāng)一級政權(quán)(包括鎮(zhèn)政權(quán))，是國家依法設(shè)在農(nóng)村最基層一級的政權(quán)組織；村治指村民委員會是農(nóng)村最基層的群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會的結(jié)合，就形成了當(dāng)今有中國特色的農(nóng)村政治模式，……這也是新的歷史時期我們找到的農(nóng)村最好的治理模式，最好的組織形式。”[2]該概念代表了一種旨在“分權(quán)”的新型鄉(xiāng)村治理體制，因為它“力圖重新劃定國家權(quán)力與社會權(quán)力、農(nóng)村基層政府與農(nóng)村基層自治組織的權(quán)力邊界?！盵3]與此相應(yīng)，該體制內(nèi)部形成了組織結(jié)構(gòu)分化：村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并列。

“鄉(xiāng)政村治”體制的核心是村民自治，這也是政府與村莊組織結(jié)構(gòu)分化的目的所在。20多年來雖然艱難推進(jìn)，但村民自治的成就不容否認(rèn)。以陜西省為例，從1989年第一屆村委會選舉試點到1999年第四屆村委會換屆開始的直接選舉，從1990年的《陜西省實施〈村組法(試行)〉辦法》到1990年代末的《陜西省實施〈村組法〉辦法》、《陜西省村委會選舉辦法》和2006年的《陜西省村務(wù)公開民主管理辦法》，村民自治的規(guī)范化不斷提升。從2001年和2010年的數(shù)據(jù)[注]本項目為2009年度國家社科基金西部項目：《西部農(nóng)村社區(qū)村民自治研究》。項目由陜西省社會科學(xué)院社會學(xué)所吳南女士主持。具體是：通過抽樣方法，在陜西西安市周至縣、寶雞市隴縣、渭南市韓城市、延安市富縣、漢中市柞水縣各抽取兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四個行政村，作為樣本進(jìn)行村民自治專項調(diào)查。調(diào)查樣本共為20個村莊，廣泛分布于陜南、關(guān)中和陜北三大地域。，可以反映出10年來村民自治的績效(見圖1)。

圖1 農(nóng)民對村民自治的滿意度(2001、2010)

資料來源：2001年的數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)咸陽市秦都區(qū)九個村莊的調(diào)查計算得出，參見賈明德、鄭夢熊、吳克強(qiáng) 等.《社會變遷中的治民與民治》[M].西安：西北大學(xué)出版社，2003:179～183。2010年的數(shù)據(jù)為筆者參與的調(diào)查所獲數(shù)據(jù)計算得出。

然而，在20多年的實際運行中，“鄉(xiāng)政村治”體制也發(fā)生了嚴(yán)重“畸變”：

首先，體制擠壓下的鄉(xiāng)政困難。改革以來基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遭遇到三種管理體制的共同擠壓，這對其政府行為產(chǎn)生了根本影響。①“分稅制”改革造成的財政管理體制擠壓。1994年“分稅制”改革導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)和財權(quán)失衡，處于最低層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問題也最為嚴(yán)重。在資金獲取渠道極為有限的情況下，農(nóng)業(yè)稅費征收就是最重要途徑了，于是農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重成為一個極為突出的問題。人們大都認(rèn)為這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部違法征收所致，很少有人看到，在鄉(xiāng)村的提留統(tǒng)籌和社會負(fù)擔(dān)增多之外，農(nóng)業(yè)稅賦一直在快速增長(見圖2)。究其原因，農(nóng)業(yè)稅收是縣級財政的根本來源，當(dāng)縣級事權(quán)增加而財力普遍緊張時，中央政府便提升農(nóng)業(yè)稅來解決。因此，說農(nóng)民負(fù)擔(dān)完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成，恐怕失之片面。更值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即使加大收費也沒有使其財政狀況得到多大改變，不過勉強(qiáng)支撐而已。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)就是其經(jīng)濟(jì)困窘的最有力證明。據(jù)調(diào)查，截止2004年底，陜西農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)76.85億元，占鄉(xiāng)村債務(wù)總數(shù)的61.5%。除西安市城三區(qū)外，全省其余104個縣區(qū)均有負(fù)債，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)440.7萬元。關(guān)中地區(qū)的293個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，截止2005年底時負(fù)債共計13.3億元，最高的達(dá)到5000-6000萬元，最低的有280萬元。②“目標(biāo)責(zé)任制”的政府管理體制擠壓。1990年代以來，分級負(fù)責(zé)的“目標(biāo)責(zé)任制”被引入到政府管理體制中，形成了“壓力型體制”[注]壓力型體制，指一級政府組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)，而采取任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。具體做法是，把這些任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，下派給下級組織和個人，然后根據(jù)完成情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)上的獎懲，其中一些主要部分還采取‘一票否決'的評價方式。1990年代以來的各級政府就都在這種任務(wù)管理和評價體系的壓力下運行著。參見榮敬本 等.縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革，如何建立民主的合作新體制[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，1997(4):17。。政府層級越低，其實際工作任務(wù)和考核目標(biāo)就越多，壓力也越大。在“壓力型體制”引導(dǎo)下，官員們還無奈地加入到“官員晉升錦標(biāo)賽”中?！爸袊賳T處于一個非常封閉的‘內(nèi)部勞動力市場’……仕途內(nèi)外存在巨大的落差，產(chǎn)生一種很強(qiáng)的‘鎖住’效應(yīng)，造成一旦進(jìn)入官場就必須努力保住職位并爭取一切可能的晉升機(jī)會?！盵4]為了確?！皶x升”成功，各級地方政府提出的目標(biāo)層層加碼，下級政府的壓力亦隨之加大。在“壓力型體制”和激烈的“晉升錦標(biāo)賽”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)付，完全為各項達(dá)標(biāo)任務(wù)而奔忙。③農(nóng)村事務(wù)管理體制的擠壓。農(nóng)村中的“七站八所”是上級政府部門的派出機(jī)構(gòu)[注]七站八所，是指縣市區(qū)及上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。這里的“七”和“八”都是概指，并非確切數(shù)字。常見的有國稅分局(所)、郵政所、電信所、供電所、工商所、信用社、土管所、財政所、派出所、林業(yè)站、法庭、衛(wèi)生院等。，它們雖然駐地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但由其上級部門垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有管理權(quán)，對這些欽差大臣們也絲毫不敢得罪，在很多事務(wù)上毫無發(fā)言權(quán)。這些派出機(jī)構(gòu)的“條條”，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“塊塊”之間形成嚴(yán)重的“條塊分割”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處境尷尬，管理涉嫌越位，不管又是不作為?！袄碚撋希l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是一級完整的政權(quán)體系。然而，現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能與權(quán)力受到上級政府下派機(jī)構(gòu)的掣肘，整體功能遭到嚴(yán)重削弱。這種垂直管理和屬地管理相交叉、職能權(quán)限劃分不科學(xué)的體制導(dǎo)致基層社會弊端叢生?！盵5]

圖2 1990年代陜西省農(nóng)民負(fù)擔(dān)構(gòu)成及其變化

資料來源：劉亞軍.陜西省農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題研究[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2000:(25)。圖表由筆者繪制。

總之，在體制擠壓下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政緊張、壓力巨大且力不從心，政府運行和職能行使均陷于困境。

其次，村干部角色變異導(dǎo)致的村治行政化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成眾多達(dá)標(biāo)任務(wù)，沒有村干部的協(xié)助是不可想象的，因此控制村干部至關(guān)重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制手段也經(jīng)歷了前后變化。最初是操縱選舉，使村干部從一開始就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人而非村民的當(dāng)家人。后來，這些村干部的謀利傾向也逐漸滋長，開始利用職權(quán)為自己謀取好處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則對此予以默許來換得他們的配合?！盀榱双@取自身利益，村干部在與國家政權(quán)的博弈中達(dá)成了相對利益共識，村干部成為基層國家政權(quán)的代理者，國家成為村干部的庇護(hù)者，村干部形成對基層國家政權(quán)的依附關(guān)系，而國家政權(quán)以手中握有的強(qiáng)勢資源及其自身的權(quán)威性制約村莊公共權(quán)力，將村莊公共權(quán)力利益獲取限定在一定范圍內(nèi)?！盵6]這就是村干部“營利型經(jīng)紀(jì)人”角色的形成機(jī)理。當(dāng)選舉的規(guī)范化使得操縱選舉的難度越來越大，便轉(zhuǎn)而采用控制工作補(bǔ)貼、提供獎勵、清理村級財務(wù)的威嚇等手段。于是，“他們很快就發(fā)現(xiàn)，無論選什么人出來，他們都可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會選舉的擔(dān)憂，由以前一定要選上什么人，變成能否選出人來。只要有人被選為村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有辦法讓其做鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望的事?！盵7]就是說，政府的權(quán)力優(yōu)勢，使得村干部更容易成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“腿”，而不是村民當(dāng)家人。村委會完全成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬物，村民自治嚴(yán)重行政化。

“鄉(xiāng)政村治”體制中，村治是核心內(nèi)容，而鄉(xiāng)政則是關(guān)鍵因素。因此，體制擠壓下的鄉(xiāng)政困難，符合邏輯地向村莊延伸，引發(fā)村干部角色變異和村民自治走樣，政府與村莊的組織結(jié)構(gòu)分化沒有達(dá)到預(yù)期目的。

二、服務(wù)：“后稅費”時代鄉(xiāng)村治理

進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村稅費改革、新農(nóng)村建設(shè)、全面免除農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等綜合改革舉措，使農(nóng)村的長期凋敝得到初步改善，也為鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。如果說當(dāng)年的村民自治催生了我國農(nóng)村社會管理體制的第一次重大變化，那么目前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就呼喚著鄉(xiāng)村治理體制的再次創(chuàng)新。

社區(qū)建設(shè)，是指在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量、利用社區(qū)資源、強(qiáng)化社區(qū)功能、解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)全面、協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程。從2003 年到2006，我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的思路逐步明確并在各地農(nóng)村漸次展開?！稗r(nóng)村社區(qū)建設(shè)旨在構(gòu)建新型的農(nóng)村社會生活共同體，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)及整個社會的融合，也是我國農(nóng)村基層組織與管理方式的重大變革和制度創(chuàng)新?！盵8]

陜西省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也積極推進(jìn)。2007年5月，陜西省下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的通知》，在10 個縣(區(qū))的39個村試點后，隨即擴(kuò)大到245個村，后被列為陜西省2008-2012年“民生八大工程”的10個重點建設(shè)項目之一。根據(jù)2008年《陜西省政府工作報告》，到2012年，全省27364個行政村中，45%以上要建成多功能的社區(qū)服務(wù)中心。截止2009年底，已經(jīng)建成2000多個農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，改善了6000多個村級組織活動場所[9]。陜西的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還逐漸形成不同模式。寶雞市千陽縣較早形成了“一村一社區(qū)”模式，就是基于行政村集中建立村級公共服務(wù)中心，包括衛(wèi)生所、圖書室、商店、理發(fā)店等便民設(shè)施，還增設(shè)警務(wù)室、廣播室、信息室、科技培訓(xùn)室、勞動保障站等服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)實行統(tǒng)一掛牌服務(wù)，做到辦事程序規(guī)范化、辦事地點固定化、便民服務(wù)系列化。2009年上半年，這樣的村級服務(wù)中心在千陽縣已達(dá)到55個，占全縣行政村總數(shù)的半數(shù)以上[10]。延安市吳起縣則根據(jù)村莊規(guī)模小且較為分散的特點，形成“中心村社區(qū)模式”，即，在就近、就鎮(zhèn)、就路的中心村配備多種公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，著力打造“20分鐘經(jīng)濟(jì)服務(wù)圈”。還本著“誰投資、誰受益”的原則，吸納民間資本86萬元參與其中，實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元化，既避免單純政府投資可能存在的問題，也促進(jìn)了農(nóng)村服務(wù)市場化[11]。

由此來看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“實質(zhì)上是一個縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)服務(wù)(管理)組織、村民委員會、其他社會組織的合理分化與合作治理過程。其中，組織分化是前提，合作治理是目標(biāo)”[12]。在這種職能分工日益自覺的情況下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本方向?qū)⑹恰吧鐓^(qū)事務(wù)分類治理”，即形成“不同社區(qū)事務(wù)由不同組織負(fù)責(zé)、不同職能由不同組織履行、不同服務(wù)由不同組織提供的一種新的社區(qū)體制”[12]。

這不只是鄉(xiāng)村治理形式的變化，更關(guān)鍵的是，“公共服務(wù)”的理念反映出鄉(xiāng)村治理重心的變化，這些變化“倒逼”向村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必然引發(fā)整個鄉(xiāng)村治理體制的變革。

關(guān)于當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體制，學(xué)界提出了以下幾種設(shè)想：①“鄉(xiāng)治、村政、社有”。這種設(shè)想其實在稅費改革前就已提出。鄉(xiāng)治就是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，村政就是將政府組織延伸至行政村，設(shè)立村公所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。社有是指由農(nóng)村社區(qū)專門行使土地管理和土地收益分配職能[13]。從其設(shè)想的兩級地方自治、村公所與村社分開、土地所有權(quán)歸村社等來看，這應(yīng)該是一種高度自治的體制，即使“后稅費”時代的中國鄉(xiāng)村恐怕也難以適用。②“縣政、鄉(xiāng)派、村治”。徐勇教授認(rèn)為，隨著市場化、現(xiàn)代化和民主化發(fā)展所帶動的鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理也應(yīng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”。“縣政是指縣成為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，……縣以下的鄉(xiāng)成為縣的派出機(jī)構(gòu)，……由于政府任務(wù)主要由鄉(xiāng)派出機(jī)構(gòu)處理，村民委員會只是協(xié)助政府工作，其主要任務(wù)是搞好村民自治，從而使村民委員會真正成為群眾性自治組織。”[14]這種體制其實是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以徹底解決其責(zé)、權(quán)、能不統(tǒng)一的問題，但對村民自治的走向沒有過多涉及。③“強(qiáng)縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作”。保持縣鄉(xiāng)村三級設(shè)置，根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)一體化的思路，鄭風(fēng)田、李明二位學(xué)者提出“強(qiáng)縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作”的設(shè)想，“利用三者之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)同作用，發(fā)揮落后農(nóng)村的后發(fā)優(yōu)勢，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展?！盵15]顯然，這是對“鄉(xiāng)政村治”體制的微調(diào)，在強(qiáng)調(diào)村民自治的同時，更著眼于縣鄉(xiāng)村三級的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。但對于當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系的新變化把握不足。④“官、民合作體制”。這是一種在政治體制內(nèi)部構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序思路：首先，“以自然村落為基礎(chǔ)，進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，……在村落社區(qū)自治的基礎(chǔ)上，自然生長出公民社會力量”；其次，構(gòu)建新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，通過“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，建構(gòu)一種全新的‘官’、‘民’二元的治理結(jié)構(gòu)，在體制內(nèi)通過權(quán)力重構(gòu)達(dá)致國家與鄉(xiāng)村社會之間的合作”[16]。這種體制有利于形成基層政府與村莊的良性互動，但前提是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成和運行機(jī)制進(jìn)行徹底改革，短期內(nèi)也難以實施；另外，也沒有具體涉及村民自治的走向問題。

可見，學(xué)者們爭論的焦點集中于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵要素——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革。多數(shù)學(xué)者主張，仍然保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，但必須明確權(quán)能和轉(zhuǎn)變職能。這與當(dāng)前我國政治體制改革的總體構(gòu)想一致，也符合鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀實際。

三、分治：“多層競爭——合作”體制之形成

“‘鄉(xiāng)村關(guān)系’和‘兩委關(guān)系’成為現(xiàn)階段村民自治進(jìn)程中的突出矛盾，也是村民自治進(jìn)程中理論上爭論最多，實踐中難點突出的問題?！盵17]上述設(shè)想中，學(xué)者更多地關(guān)注縣鄉(xiāng)村的宏觀治理結(jié)構(gòu)，而忽略了鄉(xiāng)村關(guān)系的具體處理。本文著眼于鄉(xiāng)村關(guān)系的具體處理，提出“多層競爭——合作”的鄉(xiāng)村治理體制。其理論淵源是“合作主義”，直接理論基礎(chǔ)是“競爭——合作主義”。

“合作主義”，亦稱“法團(tuán)主義”、“是一種關(guān)于社會結(jié)構(gòu)性沖突及秩序的學(xué)說，其關(guān)注的核心問題是社會不同利益如何得到有序集中、傳輸、協(xié)作和組織，并用各方同意的方式進(jìn)入體制，以便使決策過程有序吸收社會需要，將社會沖突降低到不損害秩序的限度?！盵18]其主旨是通過體制化方式尋求不同社會利益團(tuán)體間的平衡，從而在穩(wěn)定秩序中實現(xiàn)利益均衡。因此，利益協(xié)調(diào)是中心問題，秩序則被始終強(qiáng)調(diào)，但秩序不是國家強(qiáng)加，而是由各團(tuán)體既競爭又協(xié)商的互動生成。中國改革的市場化、社會化取向，是合作主義得到關(guān)注的根本原因。

從合作主義的視角看，鄉(xiāng)村治理首先是不同利益主體與國家合作的過程。自民國以來前后相繼的政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)和意識形態(tài)下鄉(xiāng)，國家意志已經(jīng)滲透到到最底層的鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村也成為國家權(quán)力所及的重要部分。雖然村民自治釋放了農(nóng)村的政治空間，但國家權(quán)威是不容置疑的?！班l(xiāng)村治理博弈實踐是各參與治理主體必須在合法化的框架范圍內(nèi)進(jìn)行活動，……各參與主體必須承認(rèn)國家的統(tǒng)治權(quán)威性，博弈過程是建立在國家權(quán)力具有最高權(quán)威仲裁權(quán)的基礎(chǔ)之上，這便是各參與治理主體對鄉(xiāng)村治理權(quán)力分配的共識之處?！盵6] 111鄉(xiāng)村治理意味著不同治理主體與國家的合作。

鄉(xiāng)村治理也應(yīng)該是競爭與合作同時并存的過程。針對中國社會治理中國家壟斷的問題，徐勇教授特意提出“競爭——合作主義”的思路，即在合作中引入競爭，在競爭中實現(xiàn)合作。競爭是為了打破壟斷，而合作則是為了減少沖突?！熬同F(xiàn)階段中國權(quán)力格局和治理模式的轉(zhuǎn)型來說，多元主義的競爭仍然是不可或缺的。這主要在于，多元主義所強(qiáng)調(diào)的競爭是建立在強(qiáng)化公民社會，防范國家權(quán)力擴(kuò)張和無節(jié)制運用國家權(quán)力基礎(chǔ)上的?！盵19]鄉(xiāng)村治理的過程也表現(xiàn)為多個利益主體的博弈，“它是國家政權(quán)、鄉(xiāng)村社會、原子化村民等不同參與式治理主體的博弈互動過程，在實踐中有其自身的演進(jìn)邏輯?！盵6]可以說，“競爭——合作主義”對于村民自治、民間組織發(fā)育及國家與社會的互動等，具有普遍的適用性。

基于以上認(rèn)識，筆者提出“多層競爭——合作”的鄉(xiāng)村治理體制。該體制的基本觀點是：參與鄉(xiāng)村治理的多個利益團(tuán)體間應(yīng)該形成“競爭——合作”的關(guān)系，而當(dāng)前農(nóng)村的積極變化促使這種關(guān)系的形成。如，免稅以后，村干部開始自覺成為村民的當(dāng)家人，而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代理人的角色明顯淡化，鄉(xiāng)村之間的競爭合作具備了基礎(chǔ)。從免稅前后村干部職務(wù)行為的比較，可以清晰反映出這種變化(見圖3、圖4)。再如，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也將引導(dǎo)村“兩委” 之間、村委與其他社會組織之間，形成競爭合作、雙贏共治的關(guān)系模式。

“多層競爭——合作體制”所說的競爭合作表現(xiàn)在三個層面。第一個層面是村級組織與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的競爭與合作。這將主要圍繞村莊發(fā)展而展開，可稱為發(fā)展型競爭合作。第二個層面是多個團(tuán)體間的競爭合作。這些團(tuán)體參與鄉(xiāng)村治理雖然經(jīng)常表現(xiàn)為利益博弈，但“零和博弈”勢必帶來致命性后果，彼此之間形成一定的合作才能達(dá)到“雙贏”。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，不同功能組織“分類治理”的傾向

已十分明顯，村委會、黨支部、監(jiān)委會、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、老年協(xié)會、紅白理事會等共同參與，也逐漸成為共識。隨著市場化程度提升，相鄰村莊也會打破村莊界限而開始更多的競爭合作。這個層面主要是圍繞團(tuán)體利益而展開，故稱為謀利型競爭合作。第三個層面是村民個體間的競爭合作。現(xiàn)代社會中，個體只有形成組織才能更好地實現(xiàn)自身價值。而所有利益團(tuán)體都是基于分散個體的合意而組成，也必須依靠合作才能持續(xù)運行。隨著現(xiàn)代意識向鄉(xiāng)村滲透以及村委會選舉的訓(xùn)練，農(nóng)民個體由競爭合作形成不同的利益團(tuán)體來參與村莊事務(wù)，并以此實現(xiàn)個體價值，已經(jīng)是一種普遍現(xiàn)象。個體關(guān)系和個人價值都將圍繞參與村莊事務(wù)而展開，可稱為參與型競爭合作。

圖3 免稅前村干部職務(wù)行為比例

圖4 免稅后村干部職務(wù)行為比例

資料來源：王征兵、甫永民.村干部職務(wù)行為研究.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2009:86～87。免稅前的數(shù)據(jù)于2003年調(diào)查獲得，免稅后的數(shù)據(jù)于2006年調(diào)查獲得，兩次調(diào)查均包括陜西農(nóng)村的村干部，其中2003年占總數(shù)的33%，2006占67%。職務(wù)行為是：行為1為完成國家任務(wù)，行為2為管理村集體資產(chǎn)，行為3為組織農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

這三個基本層面的合作與競爭，將圍繞村級公共服務(wù)而展開，并在此過程中同時實現(xiàn)國家秩序、團(tuán)體利益、鄉(xiāng)村發(fā)展與個體價值。

“鄉(xiāng)政村治”的定型，形成了基層政府與村委會組織結(jié)構(gòu)分化的局面，但由于體制擠壓下的功能扭曲，分化沒有達(dá)到預(yù)期目的?！岸鄬痈偁帯献鳌斌w制中，眾多組織在鄉(xiāng)村治理中各自發(fā)揮不同功能，形成“分類治理”局面。“分治”是結(jié)構(gòu)分化的功能實現(xiàn)，有助于實現(xiàn)治理目標(biāo)。筆者以為，從“分化”到“分治”，體現(xiàn)了我國鄉(xiāng)村治理體制演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。

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