中美環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)比分析研究

趙喜亮，鐘曉紅，傅 濤

（清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084）

中美環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)比分析研究

趙喜亮，鐘曉紅，傅 濤

（清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084）

基于對(duì)中美兩國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵、法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)政策及市場(chǎng)化發(fā)展情況等方面的比較和分析，探討了中美兩國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的異同點(diǎn)，針對(duì)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的不足提出了加快我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議。

環(huán)保產(chǎn)業(yè);環(huán)境服務(wù)業(yè);法律法規(guī);經(jīng)濟(jì)政策

“十一五”以來(lái)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)逐漸確立定位為我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，“十二五”規(guī)劃中，國(guó)家將環(huán)保產(chǎn)業(yè)定位為七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之首，環(huán)保產(chǎn)業(yè)日漸成為“十二五”及以后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要目標(biāo)和關(guān)鍵。2011年，環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，不僅對(duì)全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)如何在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，通過(guò)提高標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管、釋放需求、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提出了具體意見(jiàn)，而且將標(biāo)志環(huán)保產(chǎn)業(yè)走向成熟的環(huán)境服務(wù)業(yè)的深化、轉(zhuǎn)型提到更高的高度。本文對(duì)中美兩國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵、法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)政策及市場(chǎng)化發(fā)展情況等方面進(jìn)行了對(duì)比分析研究，針對(duì)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的不足提出了相應(yīng)建議，以期充分發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，促進(jìn)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速、健康發(fā)展。

1 中美環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)比分析

1.1 中美環(huán)保產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵及構(gòu)成對(duì)比分析

我國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是中國(guó)環(huán)境界和經(jīng)濟(jì)界的流行用法，而在美國(guó)較為普遍采用的是“環(huán)境產(chǎn)業(yè)”。中美兩國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的定義及內(nèi)涵核心內(nèi)容完全一致，但有所區(qū)別，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)內(nèi)容涵蓋面不同，見(jiàn)表1。

表1 中美兩國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵及構(gòu)成對(duì)比

從內(nèi)涵角度分析，當(dāng)時(shí)美國(guó)將環(huán)保產(chǎn)業(yè)定位介于狹義與廣義之間，經(jīng)歷了由以污染控制為主要目的向以環(huán)境改善為目的的轉(zhuǎn)變。我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵已在一定程度上有所延伸，但目前的定義和分類忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義的“資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)活動(dòng)”。分類中包括了“資源綜合利用”，但從分類界定中可以看出：僅僅包含了提高資源利用效率和減少有害物質(zhì)排放的環(huán)境功能部分，而未包含對(duì)重要自然資源如土地、水源、植被、物種多樣化等的保護(hù)和綜合開(kāi)發(fā)活動(dòng)的內(nèi)容，也未包含預(yù)計(jì)自然災(zāi)害等環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。

可見(jiàn)，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的邊界和內(nèi)涵仍需不斷延伸和豐富，這樣可使其微觀更深入、宏觀更明確，因此，應(yīng)采用比環(huán)保產(chǎn)業(yè)更廣義的概念，如綠色產(chǎn)業(yè)或環(huán)境產(chǎn)業(yè)。

1.2 中美環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境對(duì)比分析

（1）法律法規(guī)對(duì)比分析

美國(guó)經(jīng)歷了一條依法治理環(huán)境的道路，即通過(guò)嚴(yán)格的環(huán)保立法來(lái)達(dá)到控制污染、保護(hù)環(huán)境的目的。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)已通過(guò)了26部環(huán)保法律法規(guī)，涉及水環(huán)境、大氣污染、固體廢物管理、污染清除等有關(guān)環(huán)保的各個(gè)方面，如《國(guó)家環(huán)境政策法》 （1969）、《清潔水法》 （1972）、《清潔空氣法》 （1970 年第一次修訂）、《資源保護(hù)與恢復(fù)法》 （1976）、《綜合環(huán)境補(bǔ)償和責(zé)任法》（1980）等，制定了嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。這些法律法規(guī)的實(shí)施有效地激發(fā)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求，極大地推動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。比如，美國(guó)1972年通過(guò)的《清潔水法》，要求所有城市污水都要通過(guò)二級(jí)處理達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。為達(dá)到這一要求，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，全美每年用于水污染控制的總投入平均達(dá)330億美元[3]。如此巨額的投入，無(wú)疑會(huì)刺激環(huán)保產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?？梢?jiàn)，環(huán)保法規(guī)越是嚴(yán)格的國(guó)家，環(huán)保的需求也就越綜合，其環(huán)保產(chǎn)業(yè)也就越發(fā)達(dá)。

目前，我國(guó)涉及環(huán)保產(chǎn)業(yè)及其開(kāi)放貿(mào)易的政策和法規(guī)基本包含和體現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)政策、對(duì)外貿(mào)易和引進(jìn)外資政策、價(jià)格政策、特許經(jīng)營(yíng)政策、綜合環(huán)境政策和法規(guī)中。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)制定的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策約有200多項(xiàng)。其中，環(huán)保產(chǎn)業(yè)管理方面的政策約占70%，其余為環(huán)保產(chǎn)業(yè)專門技術(shù)政策和經(jīng)濟(jì)政策[4]。環(huán)保法律法規(guī)的出臺(tái)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高，在客觀上促進(jìn)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體表現(xiàn)為：第一，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展指明了方向和發(fā)展重點(diǎn)。如《關(guān)于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》（2001）明確了當(dāng)前國(guó)家優(yōu)先發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域，環(huán)境服務(wù)業(yè)為三大重點(diǎn)領(lǐng)域之一；《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2002）規(guī)范了環(huán)境影響評(píng)價(jià)咨詢服務(wù)市場(chǎng)等。第二，在一定程度上提高了企業(yè)治理污染的積極性，對(duì)形成環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場(chǎng)具有一定的作用。第三，2004年建設(shè)部發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，地方政府也陸續(xù)出臺(tái)了約10部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》，有力地促進(jìn)了城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展。目前城市污水處理、城市供水、城市垃圾處理領(lǐng)域的社會(huì)化服務(wù)比重已經(jīng)分別達(dá)到約60%、35%和30%。

（2）經(jīng)濟(jì)政策對(duì)比分析

環(huán)保產(chǎn)業(yè)與其他行業(yè)相比尚屬新興產(chǎn)業(yè)，美國(guó)在發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，采用了許多經(jīng)濟(jì)手段作為法律法規(guī)手段的補(bǔ)充。其采用的經(jīng)濟(jì)刺激手段主要包括：財(cái)政補(bǔ)貼，如美國(guó)《聯(lián)邦水污染控制法》中規(guī)定：在污水處理管理計(jì)劃得到良好實(shí)施的前提下，城市污水處理廠只要采用聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)定的“最佳實(shí)用處理技術(shù)”，均可向聯(lián)邦環(huán)保局申請(qǐng)補(bǔ)助。稅收刺激，1994年3月，美國(guó)商務(wù)部把環(huán)境服務(wù)業(yè)列為重點(diǎn)出口產(chǎn)業(yè)之一，并享受出口免稅，使美國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)出口有了巨大增長(zhǎng)，由1993年的96億美元增加到1996年的160億美元[5]。征收排污費(fèi)，如美國(guó)各城市政府基本上靠收取生活污水處理費(fèi)來(lái)維持公共污水處理廠的運(yùn)行和維護(hù)，不足部分由地方政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，聯(lián)邦和州政府不給予資金支持；排污權(quán)交易，據(jù)專家估計(jì)，美國(guó)由于推行排污權(quán)許可證制度，遵守美國(guó)《清潔空氣法》的基本費(fèi)用降低了近100億美元[6]。國(guó)家增加環(huán)保資金投入，使用于污染防治的各種新技術(shù)不斷開(kāi)發(fā)和利用。1991年美國(guó)治理環(huán)境費(fèi)用的總額達(dá)1290億美元，1995年美國(guó)用于減少和控制污染的費(fèi)用達(dá)1700億美元[6]；美國(guó)環(huán)境保護(hù)總署（EPA）用于環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施投資、環(huán)境技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目和信貸投資的資金預(yù)算多年一直保持在65億～80億美元[7]；自20世紀(jì)90年代以來(lái)，R&D（環(huán)境技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)）的投入占其總投入的9%左右，使得環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更為興旺和活躍。同時(shí)聯(lián)邦政府通過(guò)制定加速技術(shù)商業(yè)化計(jì)劃促進(jìn)新技術(shù)的推廣和應(yīng)用。

我國(guó)目前扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策體現(xiàn)在國(guó)債項(xiàng)目的實(shí)施、稅收優(yōu)惠政策、排污收費(fèi)等方面。自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，國(guó)家安排了大量資金用于環(huán)保裝備國(guó)產(chǎn)化項(xiàng)目，促進(jìn)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。稅收優(yōu)惠主要集中于企業(yè)所得稅、增值稅和營(yíng)業(yè)稅。企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策具體包括：減免企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策、投資抵免的稅收優(yōu)惠政策、減計(jì)收入計(jì)算所得稅政策、環(huán)保高新技術(shù)企業(yè)所得稅政策，如“自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅（三免三減半）”等。增值稅對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠大體可以分為以下兩類：再生資源增值稅優(yōu)惠政策、資源綜合利用增值稅政策，如“城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目和城鎮(zhèn)垃圾處理項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額的10%可從企業(yè)當(dāng)年的應(yīng)納稅額中抵免、對(duì)各級(jí)政府及主管部門委托自來(lái)水廠（公司）隨水費(fèi)收取的污水處理費(fèi)，免征增值稅等。在營(yíng)業(yè)稅上，單位和個(gè)人提供的污水處理勞務(wù)、垃圾處置勞務(wù)不屬于營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅勞務(wù)，其處理污水、垃圾取得的處理費(fèi)，不征收營(yíng)業(yè)稅。另外，一些省市出臺(tái)了專項(xiàng)資金扶持政策、優(yōu)先安排土地政策等鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

1.3 中美環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展情況對(duì)比

（1）環(huán)保產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模對(duì)比

從環(huán)保產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模比較，美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中國(guó)，盡管從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的軌道，但截止到2008年，中國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模僅為1169億美元，相當(dāng)于美國(guó)同期水平的37.0%，相當(dāng)于美國(guó)1988年環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模的1.23倍。從規(guī)模增長(zhǎng)的絕對(duì)值看，1988年到2008年這21年間，美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的總規(guī)模擴(kuò)大了2203億美元，中國(guó)則擴(kuò)大了1159億美元，見(jiàn)圖1。

圖1 中美環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)情況對(duì)比

截止到2009年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)從業(yè)單位近5萬(wàn)家，從業(yè)人員超過(guò)350萬(wàn)人，環(huán)保產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值達(dá)到9500億元，較2008年增長(zhǎng)18.9%，產(chǎn)業(yè)總體呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定并逐漸加速的發(fā)展態(tài)勢(shì)[9]。

（2）環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度對(duì)比

增長(zhǎng)速度方面，1988年到2008年，美國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值從954億美元增長(zhǎng)到3157億美元，年復(fù)合增長(zhǎng)率6.2%；同期中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)從10.2億美元增長(zhǎng)到1169億美元，年復(fù)合增長(zhǎng)率26.8%（見(jiàn)圖2）?？梢?jiàn)，美國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷過(guò)快速發(fā)展階段之后已經(jīng)入成熟階段，中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模正處于大幅增長(zhǎng)階段。一方面源于國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)、污染減排的重視程度逐年增加；另一方面也與1988年的基數(shù)很小有關(guān)。

圖2 各階段中美環(huán)保產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)速度對(duì)比

（3）環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)對(duì)比

經(jīng)過(guò)30余年的發(fā)展，中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不斷拓展，基本涵蓋了污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源管理等各個(gè)領(lǐng)域。但整個(gè)產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)不夠合理，各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展不平衡，只有污染防治領(lǐng)域門類比較齊全，能基本滿足市場(chǎng)需求；生態(tài)保護(hù)、資源管理及服務(wù)領(lǐng)域則比較薄弱，生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展遲緩，資源管理領(lǐng)域技術(shù)儲(chǔ)備和產(chǎn)品種類則嚴(yán)重不足。

從分類構(gòu)成角度看，中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品基本可滿足目前一般環(huán)境污染治理的要求，但核心產(chǎn)品的技術(shù)水平和可靠性與美國(guó)相比仍有較大差距；中國(guó)工業(yè)廢物回收利用增長(zhǎng)迅速，但與美國(guó)相比，產(chǎn)業(yè)規(guī)模仍然較??；中國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)的規(guī)模、在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中所占比例與美國(guó)相比仍偏小，滯后于環(huán)境保護(hù)工作對(duì)環(huán)境服務(wù)業(yè)的需求；雖然中國(guó)潔凈產(chǎn)品年銷售產(chǎn)值收入增長(zhǎng)迅猛，但相較于美國(guó)，產(chǎn)品的技術(shù)和規(guī)模仍然處于發(fā)展的初級(jí)階段。其中，環(huán)境服務(wù)業(yè)比重增大是環(huán)保產(chǎn)業(yè)走向成熟的標(biāo)志。發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，服務(wù)業(yè)比重占到50%～60%，我國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于產(chǎn)業(yè)化初期，由環(huán)境設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)的設(shè)備制造和工程服務(wù)在產(chǎn)業(yè)中占主導(dǎo)位置，服務(wù)業(yè)比重相對(duì)偏低，目前所占比重僅為20%左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有很大差距[10]。另外，從發(fā)展結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)以工程建設(shè)為基礎(chǔ)的環(huán)境服務(wù)專業(yè)企業(yè)在20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始發(fā)展，其規(guī)模和實(shí)力都較弱，環(huán)境信息、環(huán)境咨詢、環(huán)境貿(mào)易融資服務(wù)等尚處于初步發(fā)展階段，服務(wù)體系尚不健全。

（4）組織集中度對(duì)比

我國(guó)的環(huán)保企業(yè)規(guī)模偏小，將近90%都是中小企業(yè)。以環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)業(yè)為例，2004年以來(lái)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)值超億元的環(huán)保企業(yè)有30余家，合同額超億元的脫硫公司近20家，城鎮(zhèn)污水處理等水務(wù)行業(yè)也逐步向民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放，日處理能力超過(guò)10萬(wàn)噸規(guī)模的水務(wù)或環(huán)境工程公司超過(guò)20家，產(chǎn)業(yè)龍頭尚未形成大的規(guī)模，年主業(yè)收入都在50億元人民幣以內(nèi)，與國(guó)際知名環(huán)境企業(yè)比較，差距十分巨大，如美國(guó)固體廢物及多樣化處理公司W(wǎng)MX Technologies年收入高達(dá)150億美元，美國(guó)環(huán)境工程顧問(wèn)服務(wù)公司美華集團(tuán)年收入也超過(guò)100億美元。

另外，目前中國(guó)的環(huán)境設(shè)施基本停留在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)分散經(jīng)營(yíng)方式上，環(huán)境設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)和設(shè)備提供商眾多，市場(chǎng)份額最大的公司所運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目數(shù)量也不超過(guò)50個(gè)。到“十一五”末，全國(guó)2700余座污水處理廠和849座垃圾處理廠分散在近千個(gè)運(yùn)營(yíng)主體之中[11]。而運(yùn)營(yíng)服務(wù)業(yè)較發(fā)達(dá)的法國(guó)，污水和垃圾處理則主要由3家大型運(yùn)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)，環(huán)境服務(wù)責(zé)任非常集中。

（5）環(huán)保企業(yè)創(chuàng)新能力對(duì)比

中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)在技術(shù)開(kāi)發(fā)、新產(chǎn)品研制、工程應(yīng)用等方面與國(guó)際先進(jìn)水平相比存在較大差距。目前我國(guó)環(huán)境設(shè)備進(jìn)口依存高達(dá)35%左右，一些高、精、尖和大型環(huán)境設(shè)備的進(jìn)口比例更高?！笆晃濉逼陂g全面啟動(dòng)的火電脫硫，曾造成國(guó)外工程公司和技術(shù)專利大量涌入、技術(shù)路線單一、價(jià)格居高不下、國(guó)產(chǎn)化率偏低等問(wèn)題。

社會(huì)化、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式缺乏。以工業(yè)治污為例，污染企業(yè)自行治理的現(xiàn)象十分普遍，污染企業(yè)自行購(gòu)建污染治理設(shè)施、配置專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，但由于技術(shù)水平的限制，污染企業(yè)自行污染治理的效果并不理想，然而，在國(guó)際上，工業(yè)污染的專業(yè)化治理模式是多種多樣的，如委托運(yùn)營(yíng)、綜合服務(wù)、合同環(huán)境管理等。

2 中美環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展異同點(diǎn)辨析

2.1 共同點(diǎn)

（1）環(huán)保產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期均由政府環(huán)保法律法規(guī)驅(qū)動(dòng)

環(huán)境保護(hù)以末端治理為主要內(nèi)容，對(duì)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的需求主要受政府環(huán)保法規(guī)、政府與污染企業(yè)責(zé)任（支付能力）的驅(qū)動(dòng)。國(guó)家制定法律法規(guī)，通過(guò)其中制定的明確的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范企業(yè)的行為。法律法規(guī)的實(shí)施在減少環(huán)境污染的同時(shí)，也刺激了環(huán)境技術(shù)的改進(jìn)和相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大提供了基本的法律保障。

（2）環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)政策均是法律法規(guī)的補(bǔ)充

由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有公益性的特點(diǎn)，為了實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)，政府采用多種經(jīng)濟(jì)刺激手段，以此刺激企業(yè)加大投入達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)或遵守環(huán)保法律法規(guī)，主動(dòng)消除外部的不經(jīng)濟(jì)性。

2.2 不同點(diǎn)

（1）環(huán)保產(chǎn)業(yè)所處發(fā)展階段不同

環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段分為：形成期、發(fā)展期和成熟期。中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)目前處在快速發(fā)展階段，美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入成熟發(fā)展階段。在不同發(fā)展時(shí)期，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素不同。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期和快速發(fā)展階段，主要的動(dòng)力因素是法律、法規(guī)以及公眾的環(huán)保意識(shí)和企業(yè)責(zé)任（支付能力）；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入成熟期后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要外部動(dòng)力因素將成為基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)刺激手段、公眾的環(huán)境意識(shí)和企業(yè)責(zé)任（支付能力）。美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力變化規(guī)律見(jiàn)圖3。

圖3 美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力變化規(guī)律

（2）中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)同美國(guó)處于同一發(fā)展階段時(shí)，環(huán)保目標(biāo)的高低和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度不同

環(huán)保目標(biāo)的高低和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)的寬嚴(yán)主要決定一定時(shí)期內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度和規(guī)模。美國(guó)以嚴(yán)格的環(huán)保立法、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法來(lái)達(dá)到控制污染、保護(hù)環(huán)境的目的。目前中國(guó)法律法規(guī)驅(qū)動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力不足。中國(guó)雖已初步形成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保法律法規(guī)體系，但體系中法律法規(guī)在較大程度上仍側(cè)重生產(chǎn)過(guò)程末端污染排放的處理，而對(duì)物質(zhì)生產(chǎn)全過(guò)程的控制和生態(tài)監(jiān)督重視不夠。另外，中國(guó)的環(huán)保法長(zhǎng)期被稱作“軟法”，即環(huán)保法律法規(guī)在我國(guó)沒(méi)有被嚴(yán)肅認(rèn)真地執(zhí)行，這導(dǎo)致了大量的環(huán)境需求存在卻未轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У氖袌?chǎng)需求，在一定程度上妨礙了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（3）與美國(guó)相比，中國(guó)采取的經(jīng)濟(jì)政策對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響程度不同

國(guó)家采取的經(jīng)濟(jì)政策在一定程度上影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度。實(shí)踐證明，美國(guó)政府采取的各種經(jīng)濟(jì)刺激手段既激發(fā)了企業(yè)的積極性，也很好地控制了污染形勢(shì)，真正實(shí)現(xiàn)了雙贏[12]。如從聯(lián)邦補(bǔ)貼的效果來(lái)看，具有二級(jí)處理能力的污水處理廠的比例從1960年的4%上升到了l980年的73%和1988年的84%，說(shuō)明補(bǔ)貼的激勵(lì)是相當(dāng)有效的[13]。中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段主要有“排污收費(fèi)制度”、“資源補(bǔ)償制度”等，其中排污收費(fèi)主要是超標(biāo)排污收費(fèi)，而美國(guó)則是實(shí)施“排污即收費(fèi)”?？梢?jiàn)，我國(guó)在刺激企業(yè)主動(dòng)采取先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備減少污染物排放，合理、綜合利用自然資源，遵守環(huán)保法律法規(guī)方面采取的經(jīng)濟(jì)政策十分薄弱。

3 加快我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)目前處于快速發(fā)展階段，此階段環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍需以環(huán)保法律法規(guī)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保目標(biāo)為主要驅(qū)動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)政策為拉動(dòng)力。因此，政府應(yīng)在完善法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)上，大力促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)向環(huán)境服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而積極培育環(huán)境綜合服務(wù)業(yè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)環(huán)保企業(yè)做大做強(qiáng)。同時(shí)注重環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用與創(chuàng)新。

3.1 完善法律法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法

美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)保法律法規(guī)越是健全、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)越是嚴(yán)格的國(guó)家，其環(huán)保產(chǎn)業(yè)越是發(fā)達(dá)。因此，我國(guó)政府應(yīng)借鑒美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定嚴(yán)格的環(huán)保法律法規(guī)，逐步完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求釋放作鋪墊。

在完善環(huán)保法律法規(guī)的同時(shí)，需要加大執(zhí)法頻次，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。如對(duì)一年內(nèi)無(wú)法達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，實(shí)行第三方運(yùn)營(yíng)管理，從而通過(guò)釋放環(huán)保需求促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.2 完善經(jīng)濟(jì)政策

從環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策上，國(guó)家要進(jìn)一步完善和制定鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策。如針對(duì)目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)借鑒建筑業(yè)征收稅的問(wèn)題，政府應(yīng)出臺(tái)真正的環(huán)保產(chǎn)業(yè)稅收政策；針對(duì)土地稅政策、垃圾處置增值稅政策的缺失問(wèn)題，政府應(yīng)制定相應(yīng)的政策；針對(duì)設(shè)施運(yùn)營(yíng)優(yōu)惠政策認(rèn)定資產(chǎn)屬于誰(shuí)，誰(shuí)運(yùn)營(yíng)享受優(yōu)惠政策的問(wèn)題，政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策降低或免除服務(wù)費(fèi)營(yíng)業(yè)稅等。

3.3 大力促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型

從宏觀層面上，國(guó)家環(huán)境管理的思路從單點(diǎn)、單因子轉(zhuǎn)向了對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善等綜合目標(biāo)的需求。另外，公眾對(duì)污染減排單層環(huán)境指標(biāo)改善不滿意，主要由于“十一五”污染減排環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)了，但我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量并未得到根本改善，即污染減排與環(huán)境質(zhì)量的改善未完全掛鉤，這促使環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求由單一需求向綜合性需求發(fā)展。

近年來(lái)，我國(guó)大批污染治理設(shè)施投入運(yùn)行，我國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)正以傳統(tǒng)的設(shè)備制造為主向以服務(wù)業(yè)為主轉(zhuǎn)變。環(huán)境服務(wù)業(yè)占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的比重越來(lái)越大，由于基于知識(shí)的環(huán)境服務(wù)業(yè)比重決定著產(chǎn)業(yè)的成熟度，整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)正在孕育著重大轉(zhuǎn)型。國(guó)家應(yīng)充分利用各種手段，把大力發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的一個(gè)突破口，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)與環(huán)境保護(hù)更加緊密的結(jié)合，從而創(chuàng)作一個(gè)全新的產(chǎn)業(yè)模式。

3.4 積極培育環(huán)境綜合服務(wù)業(yè)市場(chǎng)

一方面，通過(guò)提升環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格執(zhí)法，來(lái)釋放環(huán)境服務(wù)的市場(chǎng)需求。環(huán)境污染治理需求為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供重要的支撐。目前我國(guó)環(huán)境污染治理能力與實(shí)際需求有較大差距，以污水處理設(shè)施為例，現(xiàn)有建成設(shè)施中有超過(guò)一半面臨升級(jí)改造，每年近3000萬(wàn)噸污水處理廠污泥沒(méi)有得到妥善處理和處置，同時(shí)縣城和建制鎮(zhèn)的污水處理率僅10%，在未來(lái)3～5年有巨大的建設(shè)需求。

由于環(huán)境的巨大需求使得環(huán)保市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿薮?，要使?jié)撛诘沫h(huán)境需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的環(huán)保市場(chǎng)需求，國(guó)家不僅要在政策上鼓勵(lì)、不斷完善環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，而且要嚴(yán)格執(zhí)法，形成嚴(yán)格、有效的監(jiān)管體系。

另一方面，積極向以環(huán)境效果改善為目標(biāo)的環(huán)境綜合服務(wù)行為引導(dǎo)[14]。國(guó)家應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化、專業(yè)化，使創(chuàng)造和釋放出來(lái)的環(huán)境需求向著以環(huán)境效果改善為目標(biāo)的外包服務(wù)形式落實(shí)。

此外，國(guó)家還應(yīng)該加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，形成公開(kāi)有序的環(huán)保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免地方保護(hù)主義，形成全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。

3.5 鼓勵(lì)環(huán)保企業(yè)兼并重組

環(huán)境服務(wù)的綜合性需求促使環(huán)保產(chǎn)業(yè)從單純的設(shè)備制造業(yè)真正向環(huán)保服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。由于環(huán)境綜合服務(wù)業(yè)提供的產(chǎn)品是一種系統(tǒng)化的解決方案，是經(jīng)過(guò)全局設(shè)計(jì)和考量而形成的一種綜合、系統(tǒng)的解決方案。因此，建議促進(jìn)、鼓勵(lì)有經(jīng)驗(yàn)、有基礎(chǔ)的國(guó)內(nèi)企業(yè)向環(huán)境服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型實(shí)際上是自身盈利模式、商業(yè)模式的一種進(jìn)化，即鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)向上提升。鼓勵(lì)工程公司由僅對(duì)工程負(fù)責(zé)向?qū)Νh(huán)境效果負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)型；鼓勵(lì)設(shè)備公司由只生產(chǎn)設(shè)備、供應(yīng)設(shè)備向?qū)こ绦Ч?fù)責(zé)轉(zhuǎn)型。假使該企業(yè)將來(lái)成為污水處理服務(wù)的集成商，可不再掌握技術(shù)或是生產(chǎn)產(chǎn)品，但一定要有一種能力，即有效管控設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備等各環(huán)節(jié)質(zhì)量的能力。若項(xiàng)目沒(méi)做好，未實(shí)現(xiàn)環(huán)境效果，應(yīng)該有賠付的能力。

但僅僅依靠單個(gè)環(huán)節(jié)上優(yōu)秀的公司是不可能實(shí)現(xiàn)綜合的環(huán)境服務(wù)的，每個(gè)環(huán)節(jié)上的優(yōu)秀公司也不可能對(duì)環(huán)境綜合服務(wù)負(fù)責(zé)，因此，國(guó)家只有鼓勵(lì)企業(yè)間以聯(lián)盟形式提供環(huán)境工程、環(huán)境咨詢、環(huán)境投資、環(huán)境裝備集成的整體服務(wù)，才能形成具有超強(qiáng)專業(yè)集成能力的公司，即提供綜合環(huán)境服務(wù)的公司。

3.6 大力推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用和創(chuàng)新

環(huán)保產(chǎn)業(yè)是高新技術(shù)與環(huán)境保護(hù)的最佳結(jié)合，其中高新技術(shù)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的生命線。在美國(guó)激活環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心是技術(shù)創(chuàng)新，基于技術(shù)創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所造成的負(fù)外部性才易于克服，同時(shí)易于適應(yīng)市場(chǎng)對(duì)新產(chǎn)品的需求?？梢?jiàn)，美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)越來(lái)越成為技術(shù)驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)。環(huán)保高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化是我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)組織政策的核心。產(chǎn)業(yè)化是將科技成果應(yīng)用于生產(chǎn)實(shí)踐，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。環(huán)保高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展對(duì)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)奪未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)化，具有重大的現(xiàn)實(shí)及戰(zhàn)略意義。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在技術(shù)管理方面存在偏差，有許多技術(shù)無(wú)法與生產(chǎn)環(huán)節(jié)有效銜接。我國(guó)必須形成高等院校、科研院所和企業(yè)聯(lián)合攻關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新體系，在加強(qiáng)國(guó)內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的科研與技術(shù)創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用清潔生產(chǎn)技術(shù)和工藝的同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)的國(guó)際交流與合作，積極引進(jìn)、消化、吸引國(guó)外先進(jìn)技術(shù)。

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[13]孫培章，寧群.中外水體富營(yíng)養(yǎng)化治理案例研究[M].北京:中國(guó)計(jì)劃出版社，2003.

[14]清華大學(xué).環(huán)境服務(wù)業(yè)研究報(bào)告[R].清華大學(xué)，2011.

Study on Contrast and Analysis of Sino-America Environmental Protection Industry

ZHAO Xi-liang, ZHONG Xiao-hong, FU Tao
(School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

Based on the comparison and analysis on the connotation, laws and regulations, economic policy as well as market development of Sino-America environmental protection industry, the paper probes into the similarities and differences existed in the development of Sino-America environmental protection industry. Aimed at the deficiency existed in the development of environmental protection industry in China, the paper puts forward the policy suggestions in quickening the development of environmental protection industry.

environmental protection industry; environmental service industry; laws and regulations; economic policy

X324

A

1006-5377（2012）04-0024-06

注：本文為環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心國(guó)際履約與合作配套項(xiàng)目《中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制下清潔水政策與行動(dòng)示范》子任務(wù)的科研產(chǎn)出，項(xiàng)目參與人夏光先生、陳剛先生等都對(duì)本文有建設(shè)性意見(jiàn)。本文得到國(guó)家重大科技專項(xiàng)水專項(xiàng)課題研究的支持，課題編號(hào)：2008ZX07313-008。