民主發(fā)展、合法性與治理績效＊：對五類鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度創(chuàng)新模式的比較分析

馬得勇 王正緒

20世紀(jì)90年代以來， “民主理念的傳播和全球化體系造就了地方的復(fù)興”［1］，地方政治的發(fā)展成為新時期各國政府和民眾關(guān)注的一大焦點。中國的地方政治發(fā)展作為政治體制改革和政治發(fā)展的重要組成部分，一直都是政治學(xué)界研究的熱點。改革開放以來，農(nóng)村基層政治發(fā)展屢屢出現(xiàn)創(chuàng)新和突破。從1998年四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)的 “公推直選”開始，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展至今已經(jīng)走過了十余個年頭。如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主有哪些新的進(jìn)展？存在什么樣的問題？如何定位和評價這些發(fā)展模式？大多數(shù)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展和治理的研究認(rèn)為，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展和治理創(chuàng)新對提高基層政府治理能力、防止腐敗、提高政府合法性以及村民民主素養(yǎng)具有積極影響。

本文首先簡要回顧我國基層民主政治30多年來的發(fā)展及學(xué)術(shù)界對這些民主和治理的制度創(chuàng)新的爭論；然后，根據(jù)一次大規(guī)模實地調(diào)查獲得的資料數(shù)據(jù)來評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主改革和政府創(chuàng)新的后果，即這些制度創(chuàng)新對政府的合法性、基層政府治理績效的影響。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展的簡要回顧

當(dāng)代中國的基層民主發(fā)端于20世紀(jì)80年代，人民公社體制在改革開放以后逐漸被現(xiàn)在的 “鄉(xiāng)村”體制取代?！班l(xiāng)”成為地方政府的基層政權(quán)，“村”則演變?yōu)榇迕褡灾谓M織。全國不少地方出現(xiàn)了村民選舉村長或村委會主任的現(xiàn)象。1988年，頒布了 《村委會組織法 （試行）》，這可以說是中國基層民主甚至中國民主發(fā)展的整體進(jìn)程中的重要一步。這一年，在四川、深圳等地不約而同地實行了村民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制變遷中，受到輿論和學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注的有1998年四川省遂寧市市中區(qū)布云鄉(xiāng)采取的 “公推直選”鄉(xiāng)長、1999年廣東省深圳市大鵬鎮(zhèn) “三票制”選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、2004年江蘇省宿遷市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記差額直選、云南省紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)選舉改革、湖北省咸寧市咸安區(qū)實行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子改革、浙江省臺州市溫嶺的 “民主懇談會”、四川省成都市新都區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選等案例。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主改革與創(chuàng)新得到了國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。從首個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推直選試驗開始，就有學(xué)者持續(xù)跟蹤調(diào)查①李凡、何包鋼、楊雪冬、賴海榕、趙樹凱、徐勇、郎友興、李連江、史衛(wèi)民、劉亞偉、黃衛(wèi)平、肖唐鏢、郭正林、任中平等發(fā)表了大量的研究成果。，其影響范圍已經(jīng)超越學(xué)術(shù)界，受到輿論和政界的關(guān)注?？梢哉f，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主選舉改革在過去的十多年里從小心謹(jǐn)慎地 “摸著石頭過河”到現(xiàn)在社會各界可以毫無忌諱地來談?wù)撨@一話題，除了各地方積極地實踐和探索外，學(xué)者和輿論的作用也功不可沒。

目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展在制度層面的創(chuàng)新或者改革，其總體特征是在傳統(tǒng)的干部任用制度、政府決策過程中增加了民主的分量。比較有代表性的制度創(chuàng)新是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的 “公推直選”（也稱 “公推公選”）。楊雪冬和托尼·賽奇把這一制度創(chuàng)新概括為從 “競爭性選拔”到 “競爭性選舉”的轉(zhuǎn)變。［2］賴海榕則將其概括為 “半競爭性選舉”，因為他認(rèn)為這一制度創(chuàng)新并非民主國家實施的選舉式民主，而僅僅是在原有的制度基礎(chǔ)上做了一些改進(jìn)，增加了民主的分量。［3］增加村民投票的環(huán)節(jié)是一個不小的突破，其積極意義不可低估。

在決策制度層面，浙江溫嶺的 “民主懇談會”是另外一個廣受輿論和學(xué)界關(guān)注的制度創(chuàng)新。何包鋼、郎友興等從 “協(xié)商式民主”的角度，對 “民主懇談會”在民主理論和實踐方面的意義給予了積極評價。②參見 何包鋼、王春光：《中國協(xié)商民主：個案研究》，載 《社會學(xué)研究》，2007（3）；郎友興：《商議式民主與中國的地方經(jīng)驗：浙江省溫嶺市的 “民主懇談會”》，載 《浙江社會科學(xué)》，2005 （1）；Fishkin，James，Baogang He，Robert C.Luskin and Alice Siu.“Deliberative Democracy in an Unlikely Place：Deliberative Polling in China”.British Journal of Political Science，2010 （1）。不過，從我們近期對溫嶺兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主懇談方面的調(diào)查情況來看，其重點在 “決策民主”，對原有干部任用體制的“改進(jìn)”程度與公推直選相比要低一些。③何包鋼等學(xué)者參與和研究的澤國鎮(zhèn)情況可能有所不同，該鎮(zhèn)參加民主懇談的村民代表是通過隨機抽樣產(chǎn)生的。但我們也了解到澤國鎮(zhèn)的例子在溫嶺只屬于個案。

二、如何評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展與制度創(chuàng)新

現(xiàn)有的研究，對村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或黨委書記直選以及溫嶺等地的民主懇談會等制度創(chuàng)新基本上給予了比較正面的評價，肯定了 “公推直選”民主試驗的政治意義。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的民主實踐是自村委會選舉之后基層民主的進(jìn)一步發(fā)展，是整個中國政治體制自下而上深化民主政治的體現(xiàn)。④參見賴海榕：《中國農(nóng)村政治體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)半競爭性選舉研究》，北京，中央編譯出版社，2009；黃衛(wèi)平、陳家喜：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革研究》，北京，人民出版社，2009；俞可平：《治理與善治》，北京，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000；Li，Lianjiang.“The Politics of Introducing Direct Township Elections in China”.The China Quarterly，2002 （171）；Pei，Minxin.“Is China Democratizing？”Foreign Affairs，1998 （1）。但是事實上，十多年來，以“公推直選”為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展并不一帆風(fēng)順。從第一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始嘗試直選試驗開始，對于要不要進(jìn)行這樣的制度改革一直都存在爭議。潘維教授認(rèn)為，基層政府搞公推直選政府領(lǐng)導(dǎo)的民主發(fā)展模式并不能解決當(dāng)前農(nóng)村面臨的貧窮、公共服務(wù)水平低、政府合法性等問題。⑤參見潘維：《質(zhì)疑 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”：關(guān)于鄉(xiāng)村中國的兩種思路》，載 《開放時代》，2004（2）；潘維：《治理腐敗的原理：兼論競爭型選舉不能治腐敗》，載 《觀察與交流》（北京大學(xué)中國與世界研究中心主辦），第六期 （2007-06-30）。根據(jù)其他學(xué)者的研究和我們的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不管是搞過競爭性選舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是沒搞過類似試驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多數(shù)基層政府工作人員并不認(rèn)為公推直選等形式的民主改革是一個很好的嘗試，不贊成鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞公推直選的理由很多，比如，基層搞選舉要花費不少經(jīng)費、村民的民主意識過低、當(dāng)選人能力未必是最強的，等等。那么，如何來評估一種制度創(chuàng)新或改革是不是 “與時俱進(jìn)”、合乎時宜？評價基層民主選舉改革的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

我們認(rèn)為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展與治理創(chuàng)新的評價，至少有兩個方面是不可或缺的：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主選舉和制度創(chuàng)新，是否對政府特別是地方政府的合法性產(chǎn)生了積極影響？第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主選舉和制度創(chuàng)新，是否對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理水平產(chǎn)生了積極影響？

民主制度的根本目標(biāo)，或者說終極目標(biāo)在于解決政治合法性的問題。合法性指一個政權(quán)、政權(quán)的代表是否獲得了民眾的認(rèn)可，它表現(xiàn)為 “民眾愿意或者義務(wù)服從政府權(quán)威的一種情感 （價值的合法性），并將這種情感轉(zhuǎn)化為實際的服從政府規(guī)定和法律的行為”［4］。一項制度如果缺乏合法性，也就是說缺乏民眾的支持，不管是專制的或是民主的，那么它的適宜性就值得懷疑，其生命力也未必持久。改革開放以來，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治合法性呈下降趨勢，基層政府在老百姓心目中的威信不斷下降，有些地方出現(xiàn)嚴(yán)重的 “合法性危機”。能否重獲或者提高政治合法性，應(yīng)該成為評價制度變革效果的一個重要指標(biāo)。從功能主義角度看，通過引進(jìn)民主制度或者在制度中增加民主分量的方式獲得合法性，也可以看做要不要引進(jìn)民主 （或者說引進(jìn)民主是否合乎時宜）的一個衡量標(biāo)準(zhǔn)。

事實上，從合法性角度分析中國的政治發(fā)展、評價基層民主已經(jīng)在學(xué)界有了不少的研究。此前的研究表明，村級民主的實行，提高了村民對現(xiàn)有政治體制的支持，從而增加了現(xiàn)有體制的合法性。①參見根特·舒伯特、陳雪蓮：《當(dāng)代中國的村選：政治合法性的新生成空間？——來自梨樹的經(jīng)驗》，載何增科、托馬斯·海貝勒、根特·舒伯特主編：《城鄉(xiāng)公民參與與政治合法性》，北京，中央編譯出版社，2007；何增科：《地方政府創(chuàng)新：從政績合法性走向政治合法性》，載 《中國改革》，2007 （6）；Schubert，Gunther.“One-party Rule and the Question of Legitimacy in Contemporary China：Preliminary Thoughts on Setting up a New Research Agenda”.Journal of Contemporary China，2008 （54）；Kennedy，J.John.“Legitimacy with Chinese Characteristics：‘Two Increased，One Reduction’”.Journal of Contemporary China，2009 （60）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主和創(chuàng)新是否同樣增加了政治合法性？賴海榕認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)半競爭性選舉制度改革增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性。然而，對合法性的研究和分析，必須建立在普通民眾對政府的支持和評價之上，也就是說，村民對政府的支持程度或者信任程度是衡量一個政府的合法性的基本指標(biāo)。沒有基于大規(guī)模調(diào)查基礎(chǔ)之上的研究和分析，對政府的合法性的評估結(jié)果就難以服人。

在中國，與國家層次的民主不同，地方層次的民主發(fā)展似乎更多的是為了解決治理問題而非滿足民眾對民主的價值追求。諸如 “緩解治理危機”之類的工具性目標(biāo)要比 “滿足民眾對民主的追求”這樣的價值性目標(biāo)更有可能成為基層民主發(fā)展和制度創(chuàng)新的驅(qū)動力。而不少反對基層搞競爭性選舉的學(xué)者的理由恰恰是從民主的工具性價值來考慮這一問題的，他們認(rèn)為搞選舉并不能解決基層政權(quán)的治理危機。［5］因此，從治理 （或者政府績效）角度來評估基層民主和制度創(chuàng)新的后果是必不可少的。

不少學(xué)者主張，村級選舉的實行，增強了農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任心；村務(wù)公開等制度的建立，提高了村級治理的水平。②參見 Manion，Melanie.“The Electoral Connection in the Chinese Countryside”.The American Political Science Review，1996（4）；Su，F(xiàn)ubing，and Dali Yang.“Elections，Governance，and Accountability in Rural China”.Asian Perspective，2005 （4）；王淑娜、姚洋：《基層民主和村莊治理：來自8省48村的證據(jù)》，載 《北京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2007（2）。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府畢竟不同于村委會，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的制度創(chuàng)新給基層政權(quán)的治理水平帶來了多大的改善，目前并沒有系統(tǒng)的分析。基層民主發(fā)展對政府治理水平的影響，不僅要看其對政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)的提高和腐敗行為的遏制，而且也要看普通村民在多大程度上 “感受到”了這種效果。正是基于這樣的考慮，我們對政府治理水平的評估，更多的使用了 “主觀性”指標(biāo) （村民的主觀感受）而非 “客觀性”指標(biāo) （經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共設(shè)施水平、干部素質(zhì)高低、腐敗發(fā)生率等）。

總體來看，現(xiàn)有的研究存在的不足之處主要集中于兩個方面：首先，多數(shù)分析對 “公推直選”等制度創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)性評估。截至目前，國內(nèi)尚沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同類型的制度創(chuàng)新及其效果進(jìn)行詳細(xì)和精確的分析。其次，這些對制度創(chuàng)新后果的評估忽略了民主的主體——公民對制度創(chuàng)新的評價。正是基于以上考慮，我們的研究對普通村民如何看待制度創(chuàng)新、如何評價制度創(chuàng)新的效果給予相當(dāng)重的分量。本研究就是通過田野工作采集到的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，著重從政治合法性和政府服務(wù)績效兩個方面來評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展及制度創(chuàng)新。

三、研究設(shè)計和田野工作

（一）調(diào)查點的選取

為了能夠了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展的真實情況，本研究項目組在2008年7月開始后的近3年時間里，在全國范圍內(nèi)選取了24個鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道），收集了大量一手資料。在正式展開調(diào)查之前，我們在湖北省、河北省的兩個縣級市各選取兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在天津市近郊選取一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試驗性調(diào)查。通過這5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，我們積累了一些如何進(jìn)行田野調(diào)查的經(jīng)驗，修改了調(diào)查問卷和訪談內(nèi)容。2009年7月，我們正式展開了10個省市、24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研工作。

關(guān)于調(diào)研點的選取，考慮到聯(lián)系調(diào)研點的難度、經(jīng)費限制等因素，我們未能采取嚴(yán)格的抽樣調(diào)查方法。為了便于比較，我們刻意選取了一部分曾經(jīng)進(jìn)行過基層民主改革或者行政體制創(chuàng)新試驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)則作為參照，根據(jù) “方便安排調(diào)研”的原則選取。這24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別位于北京、天津、河北、河南、甘肅、四川、云南、湖北、浙江、江蘇。

（二）問卷調(diào)查的可信度

雖然國內(nèi)很多機構(gòu)和學(xué)者都做過各種問卷調(diào)查，但由于問卷調(diào)查方法的差異，調(diào)查的可信度也存在很大差異。美國學(xué)者曼寧曾抱怨中國的學(xué)術(shù)性社會調(diào)查 “在調(diào)查方法上提供的信息過少，以至于無法判斷調(diào)查的質(zhì)量好壞”［6］。在此次問卷調(diào)查過程中，我們也感受到，問卷調(diào)查的任何一個細(xì)微環(huán)節(jié)都會影響問卷的可信度，造成調(diào)查結(jié)果大相徑庭。因此，我們對調(diào)查的每個環(huán)節(jié)嚴(yán)格控制，以防調(diào)查數(shù)據(jù)的失真。為此，課題負(fù)責(zé)人作為調(diào)查組成員之一，全程跟蹤所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，并且作為調(diào)查員親自參與了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民問卷調(diào)查。①目前國內(nèi)學(xué)術(shù)機構(gòu)和學(xué)者實施的全國性大規(guī)模問卷調(diào)查，研究者作為調(diào)查員親自參與并且全程陪同和跟蹤整個調(diào)查的情況并不常見。盡管如此，我們?nèi)匀徊荒苄Q此次調(diào)查數(shù)據(jù)百分之百客觀、真實和可信，但可以保證此次調(diào)查至少是最接近現(xiàn)實情況的調(diào)查之一。

（三）調(diào)查內(nèi)容

此次調(diào)查，收集的資料主要包括三部分：一是各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會、經(jīng)濟(jì)、人口、地理、政府等方面的基本信息以及當(dāng)?shù)氐纳鐣伟?、政府公共服?wù)、村民社會福利與社會保障、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革、社會問題等方面的情況。這部分信息主要通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等熟悉本地情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的深度訪談來獲得。二是在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2～3個村，隨機入戶，以問卷調(diào)查的方式調(diào)查100～110戶 （每戶一人）的村民。最終，我們收集了以村民為對象的有效問卷2 613份 （含試驗性調(diào)查的問卷）。三是在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以問卷調(diào)查形式調(diào)查10～20名鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，問卷內(nèi)容與村民問卷內(nèi)容大同小異，最終收集到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員為對象的有效問卷343份。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展評估：合法性與治理績效

我們將調(diào)查數(shù)據(jù)按照不同的制度創(chuàng)新的類型分為幾組：無制度創(chuàng)新組 （11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、咸寧政改模式 （4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、雅安政改模式 （2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、溫嶺民主懇談模式 （2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、宿遷政改模式（2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和公推直選模式 （3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。在本研究所調(diào)查的幾種制度創(chuàng)新模式中，雖然雅安和宿遷模式在媒體報道中均被視為 “公推直選”，但是在我們的調(diào)研中了解到，雅安目前已經(jīng)廢止了公推直選 （至少在我們調(diào)研過的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不存在公推直選），宿遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過程中雖然也有村民代表參加，但是范圍很有限，并不存在大范圍的村民投票推薦候選人的程序。因此，將這兩類模式歸為 “公推直選”并不客觀。另外，根據(jù)現(xiàn)有研究和我們的調(diào)研情況來看，“咸寧政改”主要是進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革和機構(gòu)改革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過程中雖有村民代表參加，但范圍和作用也相當(dāng)有限。在本研究中被歸為 “公推直選”模式的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別屬于云南省紅河州石屏縣、四川省成都市新都區(qū)和眉山市彭山縣，這3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在近3年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或黨委書記產(chǎn)生過程中舉行過大范圍的村民投票（或黨員投票）。

分類具體情況參見表1。

表1 制度創(chuàng)新分類

（一）制度創(chuàng)新是否提高了政府的合法性？

測量政治合法性可能需要建立一套復(fù)雜的指標(biāo)體系，涉及政治系統(tǒng)的構(gòu)成和運行方式及其所依據(jù)的意識形態(tài)基礎(chǔ)是否合乎正義和情理，涉及民眾對政治系統(tǒng)輸入、政策過程和輸出 （政策結(jié)果）的認(rèn)可程度。［7］這樣的測量指標(biāo)雖然全面，但是數(shù)據(jù)的收集工作量很大。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界一般用一個更為簡便的指標(biāo)，即以政治信任來測量政治合法性。因此，我們選取了兩個指標(biāo)測量政治信任，一個是民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度，該指標(biāo)是測量人們對距離自己生活較近、具有實際感受和互動的政府的信任，該指標(biāo)可稱為 “具體的政治信任”，衡量 “具體的合法性”；另外一個是民眾對中央政府的信任，該指標(biāo)是測量人們對距離自己生活較為遙遠(yuǎn)的、沒有實際感受和互動的政府的信任，即 “抽象的政治信任”，以衡量 “抽象的合法性”。由于每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任的調(diào)查中存在不少回答 “不知道”的受訪者，因此，我們的調(diào)查結(jié)果也包含這一回答的比例。

通過分析可以看到，24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民眾信任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的平均比例為57.9%，不信任的比例為28.5%，“不知道”的比例為13.6%。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任除了公推直選組信任度 （66.6%）明顯高于其他各組外，其他各制度創(chuàng)新組的信任度均低于無創(chuàng)新組的58.2% （見表2）。咸安組的信任度最低，為53.6%。各組中公推直選組的不信任度也是最低的，只有20.5%。以上分析結(jié)果顯示，除了公推直選的制度創(chuàng)新之外，其他類型的制度創(chuàng)新并沒有顯著提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在民眾中的信任度，反而較無創(chuàng)新組更低。通過單因素方差分析 （ANOVA），我們發(fā)現(xiàn)無創(chuàng)新組和其他所有創(chuàng)新組之間的信任度均有顯著差異 （P＜0.05），公推直選組與其他4個創(chuàng)新組之間也存在顯著差異 （P＜0.05），但是另外4個創(chuàng)新組的平均信任度不存在顯著差異 （P＞0.05）。對產(chǎn)生這一調(diào)查結(jié)果的原因可能需要更為系統(tǒng)的分析，但是這一結(jié)果至少說明，并非所有制度創(chuàng)新在提高基層政府合法性方面都是有效的。

表2 村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度

在民眾對中央政府的信任方面，民眾對中央政府的信任度普遍較高，平均信任度為79.3%，不信任的比例為4.3%，選擇 “不知道”的比例為16.5%。村民對中央政府的信任比例比對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任比例高21%，不信任的比例低24%，“不知道”的比例大體相似。從各創(chuàng)新組具體情況來看，對中央政府信任度最高的是宿遷地區(qū)，為83.7% （見表3）。單因素方差分析 （ANOVA）檢驗的結(jié)果顯示，各制度創(chuàng)新組與無創(chuàng)新組在中央政府信任方面無顯著差異。

表3 對中央政府的信任度

此前的大量調(diào)查和研究均顯示，隨著經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)代化和民主化，民眾會變得越來越 “挑剔”［8］，對政府的信任也隨之降低，但目前中國民眾對政府的信任在全世界范圍內(nèi)仍然屬于少有的幾個信任度最高的國家。①有關(guān)調(diào)查可參考密歇根大學(xué)英格爾哈特 （Ronald Inglehart）教授主持的World Values Survey的調(diào)查結(jié)果。該調(diào)查數(shù)據(jù)見：http：／／www.worldvaluessurvey.org。研究成果參見：Wang Zhengxu.“Before the Emergence of Critical Citizens：Economic Development and Political Trust in China”.International Review of Sociology，2005，Vol.15，pp.155-171。

根據(jù)本研究的分析結(jié)果，村民對中央政府的信任度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度，這表明，越是基層政府，政治合法性越低。該結(jié)果與此前學(xué)者的研究結(jié)果一致。②參見Li Lianjiang.“Political Trust in Rural China”.Modern China，2004（2）；胡榮：《農(nóng)民上訪與政治信任流失》，載 《社會學(xué)研究》，2007 （3）。

我們可以看到，制度創(chuàng)新對中央政府的合法性影響很小。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性的影響依不同制度創(chuàng)新類型而有所不同，但只有公推直選類型的制度創(chuàng)新明顯地提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性，其他制度創(chuàng)新則不明顯。那么，有沒有這樣一種可能，即，在那些實行過制度創(chuàng)新的地方，在制度創(chuàng)新前的信任度低于正常水平，制度創(chuàng)新之后的信任度已經(jīng)提高到了正常的水平？這種可能性是存在的，但由于沒有跟蹤數(shù)據(jù)，我們無法給出確切答案。當(dāng)然，也不能理所當(dāng)然地認(rèn)為實行過制度創(chuàng)新的地方比沒有制度創(chuàng)新的地方的政治信任度更低。

（二）制度創(chuàng)新與公共服務(wù)水平

要全面衡量政府治理能力和水平同樣需要一套指標(biāo)體系，有學(xué)者曾經(jīng)就如何評價和測量中國政府的治理水平設(shè)計過一些指標(biāo)體系。③參見 馬得勇：《測量治理：國外的研究及其對中國的啟示》，載 《公共管理學(xué)報》，2008（4）；何增科：《中國治理評價體系框架初探》，載 《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2008（5）。

我們認(rèn)為，把政府公共服務(wù)水平作為衡量政府治理水平的一個主要的指標(biāo)是適合的，因為服務(wù)于人民是政府的最終價值，通過民眾的評價，可以直接了解到政府服務(wù)水平和能力。

這里選取了一個問項作為評價指標(biāo)，經(jīng)過整理后我們得到了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的滿意度（見表4）。

表4 制度創(chuàng)新與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的滿意度

從調(diào)查結(jié)果可以看到，對政府滿意度最高的是公推直選組，滿意度達(dá)71.1%。其他依次為宿遷政改 （61.1%）、民主懇談 （57.7%）、雅安政改 （48.3%）、咸安政改 （45.6%）。無制度創(chuàng)新組為59.1%，接近于平均水平 （57.7%）。如果從不滿意的角度看，公推直選組不滿意度最低（19%），雅安政改組最高 （46.3%）。這一結(jié)果顯示，并非所有類型的制度創(chuàng)新都會改善地方政府的公共服務(wù)水平。

單純比較人們對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的滿意度或許還不足以評價制度創(chuàng)新的后果，因為如果制度創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民眾原本對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就存在較多的不滿，那么雖然制度創(chuàng)新可能提高了人們對政府的滿意度，但是這種提高也許還未達(dá)到一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水平。因此，要考察制度創(chuàng)新的后果，我們可以將同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制度創(chuàng)新前后的政府服務(wù)水平進(jìn)行比較，以衡量制度創(chuàng)新對政府服務(wù)水平的提高是否具有影響。但是，由于目前尚沒有這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以往的調(diào)查數(shù)據(jù)，我們設(shè)計了一個次優(yōu)的替代性指標(biāo)用來測量各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的改進(jìn)程度 （見表5注）。

表5 制度創(chuàng)新與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)水平的提高

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，有75.5%的受訪者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)水平比10年前有了提高，公推直選組明顯高于其他各組，達(dá)到83.7%。其他制度創(chuàng)新組之間存在微弱差異，但是都高于無制度創(chuàng)新組 （72.6%）。8.4%的人認(rèn)為政府的服務(wù)和10年前一樣，6.4%的人認(rèn)為政府的服務(wù)比10年前變差了，另外有9.7%的人選擇了 “不知道”。值得一提的是，認(rèn)為 “政府服務(wù)水平比10年前變差了”的項目中，無制度創(chuàng)新組的比例是最高的，達(dá)到8%。

綜合上述分析，我們認(rèn)為，總體來看，村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作是滿意的，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體服務(wù)水平比以往有了很大改善。各種制度創(chuàng)新環(huán)境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)水平存在差別。除了公推直選比較明顯地提高了政府公共服務(wù)水平外，其他各制度創(chuàng)新模式在提高政府服務(wù)方面的正面影響是微弱的。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)水平的整體改善除了基層民主發(fā)展和制度創(chuàng)新的影響外，可能存在其他重要的影響因素，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體素質(zhì)提高、上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求和壓力、農(nóng)業(yè)稅的取消等。對此，有必要加以詳細(xì)分析。

五、我們需要什么樣的制度創(chuàng)新？

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革或者制度創(chuàng)新被許多學(xué)者看做是基層民主發(fā)展的一個新階段，大多數(shù)學(xué)者和社會輿論對各類制度創(chuàng)新之所以加以稱贊，是因為在他們看來，通過制度創(chuàng)新可以提高基層政權(quán)合法性、提高政府公共服務(wù)水平、擴大村民的政治參與范圍。

本研究中所涉及的制度創(chuàng)新試驗點都曾經(jīng)備受關(guān)注，但是根據(jù)我們的調(diào)查，大部分制度創(chuàng)新的政治效果并不明顯，有些創(chuàng)新點甚至不如一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對此，我們也許不應(yīng)簡單將其解讀為這些制度創(chuàng)新是失敗的。

在調(diào)查中，我們了解到，在制度層面，盡管中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展在十多年的時間里從范圍和數(shù)量上來講都取得了較大發(fā)展，但從鞏固角度看進(jìn)展則相當(dāng)緩慢。公推直選等基層政府體制創(chuàng)新在各地方有的被取消，有的則被修改以適應(yīng)原有體制，有的公推直選則被媒體或輿論誤讀（并非真正意義上的公推直選）。多數(shù)試點已經(jīng)回歸到了原來的制度，不少制度創(chuàng)新甚至淪為 “民主秀”，在吸引了媒體、學(xué)界和上級政府的關(guān)注之后便偃旗息鼓了。民主可以在任何條件下發(fā)生，但是，衡量一個國家、一個地區(qū)的民主發(fā)展程度，不僅要看民主是否發(fā)生過，而且要看民主是否得以鞏固。缺乏穩(wěn)定性的制度創(chuàng)新不僅不能有效提高基層政府的合法性、改善地方政府的公共服務(wù)水平，反而可能會導(dǎo)致民眾對制度創(chuàng)新失去信心，造成民眾與政府關(guān)系的疏離。

鑒于目前基層地方政府在民眾中的政治支持度日益下滑，甚至出現(xiàn) “治理危機”和 “合法性危機”，對中國農(nóng)村或基層社區(qū)的制度創(chuàng)新的探索，需要考慮這些制度是否有助于解決基層政府的執(zhí)政合法性并進(jìn)而增加公民對更高層次的政府乃至整個政治系統(tǒng)的支持。這些制度創(chuàng)新要達(dá)到這一目標(biāo)，不僅依賴于制度創(chuàng)新本身，而且依賴于政府和民眾之間的溝通渠道是否暢通、政府決策是否透明。本研究也發(fā)現(xiàn)，在各種制度創(chuàng)新模式中，公推直選模式在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性、公共服務(wù)水平和村民政治參與意愿方面均有明顯的正面效果。為什么會有如此差異？據(jù)我們的觀察，公推直選組與其他制度創(chuàng)新存在一個顯著的結(jié)構(gòu)性差異：其他創(chuàng)新雖然增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生機制中的競爭性，卻忽視了這一過程中民眾的廣泛參與，而公推直選則兼顧了候選人的競爭性和公眾的參與性。增強候選人的競爭性有助于選拔或選舉出有能力、素質(zhì)高且清廉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，但是由于公眾的參與不夠，政府和民眾之間缺少溝通渠道，因此政府治理的改善未必能夠轉(zhuǎn)化為普通群眾對基層政府的信任和支持。我們認(rèn)為，要提高基層政府的執(zhí)政能力和合法性，那么必須同時在競爭和參與兩個方面保持平衡發(fā)展。當(dāng)然，如果大范圍實行公推直選，賄選等負(fù)面因素自然也會出現(xiàn)。對此需要進(jìn)一步研究和分析。

西方國家從精英民主過渡到大眾民主階段曾經(jīng)歷了漫長的歷史發(fā)展過程，然而在后發(fā)民主國家，這一歷史過程所需要的時間由于民眾的民主意識的快速增長被大大縮短了。因此，排除大眾參與的精英式民主制度也好，選賢任能的中國傳統(tǒng)的官吏選拔制度也好，在當(dāng)下都難以為政府提供足夠的合法性。今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生過程中的競爭性無疑是重要的，但是如果這種競爭排斥了廣大民眾的參與，那么它在提高基層政府的合法性、提高政府服務(wù)水平等方面的正面作用會被削弱。同時，中國的基層政治體制改革，或許也需要和國家整體政治體制改革相結(jié)合。國內(nèi)學(xué)者對中國的 “民主為什么不能只從基層開始”做過較為詳細(xì)的分析。［9］鄭永年指出，如果民主選舉等制度先在地方和下級的機關(guān)實現(xiàn)并運行，那么地方的民主化會弱化中央權(quán)力機構(gòu)的合法性［10］，他也基本認(rèn)可目前中國優(yōu)先發(fā)展黨內(nèi)民主、自上而下的發(fā)展戰(zhàn)略。［11］

我們的分析結(jié)果顯示，直選在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性的同時并沒有削弱民眾對中央政府的信任。因此，中央權(quán)力機構(gòu)主動推動基層政改，未必會危及其合法性，反而可能強化中央權(quán)威。反之，在普通民眾的民主和權(quán)利意識快速覺醒的社會條件下，如果按照自上而下、先 “黨內(nèi)”后“全民”的步驟發(fā)展民主，那么縣、鄉(xiāng)等地方政府合法性可能進(jìn)一步惡化，并進(jìn)而危及整個執(zhí)政黨的合法性。自下而上的民主化是臺灣地區(qū)、印度尼西亞、菲律賓等東亞及東南亞國家或地區(qū)的發(fā)展路程［12］，但韓國的民主化則是在國家層次的民主實現(xiàn)以后自上而下進(jìn)行地方的民主化。哪種發(fā)展路徑在中國更為可行，有待進(jìn)一步思考。

［1］Teune，Henry.“Local Government and Democratic Political Development”.Annals of the American Academy of Political and Social Science，1995 （540）.

［2］楊雪冬、托尼·賽奇：《從競爭性選拔到競爭性選舉：對鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的初步分析》，載 《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2004 （2）。

［3］賴海榕：《中國農(nóng)村政治體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)半競爭性選舉研究》，北京，中央編譯出版社，2009。

［4］Levi，Margaret，Audrey Sacks and Tom Tyler.“Conceptualizing Legitimacy，Measuring Legitimating Beliefs”.American Behavioral Scientist，2009 （3）.

［5］潘維：《質(zhì)疑 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”：關(guān)于鄉(xiāng)村中國的兩種思路》，載 《開放時代》，2004（2）。

［6］Manion，Melanie.“An Introduction to Survey Research on Chinese Politics”.The China Quarterly，2008 （196）.

［7］Weatherford，M.Stephen.“Measuring Political Legitimacy”.The American Political Science Review，1992 （1）.

［8］Norris，Pippa.Critical Citizens：Global Support for Democratic Government.New York：Oxford University Press，1999.

［9］劉松山：《民主為什么不能只從基層開始》，載 《法學(xué)》，2007（3）。

［10］鄭永年：《中國的政治改革向何處去？》，載新加坡 《聯(lián)合早報》網(wǎng)絡(luò)版，http：／／www.zaobao.com／special／china／cnpol／pages3／cnpol 101011a.shtml。

［11］鄭永年： 《中國黨內(nèi)民主向何處去？》，載新加坡 《聯(lián)合早報》網(wǎng)絡(luò)版，http：／／www.zaobao.com／yl／yl 120529＿001.shtml。

［12］He，Baogang.Rural Democracy in China：The Role of Village Elections.New York：Palgrave Macmillan，2007.