公共財(cái)政視域下中國環(huán)保投資問題研究

陳懷平，李天姿，胡照龍

(長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064)

改革開放30 多年以來，中國綜合國力實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的提升，工業(yè)化和城市化的發(fā)展日趨規(guī)?；?，人民生活水平也朝著更高的層次邁進(jìn)。但在這一系列成績的背后，我們也付出了代價(jià):目前中國大部分城市的空氣污染指數(shù)嚴(yán)重超標(biāo)、河流湖泊均遭受了不同程度的污染、工業(yè)“三廢”與城市垃圾數(shù)量巨大。根據(jù)國家環(huán)?？偩?、中國科學(xué)院以及世界銀行的綜合測算，“每年因?yàn)榄h(huán)境污染所造成的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)損失占GDP 的10%左右”［1］，環(huán)境保護(hù)迫在眉睫。作為環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和核心環(huán)節(jié)，環(huán)保投資的作用不言而喻，然而由于環(huán)保投資的公益性，市場經(jīng)濟(jì)個(gè)體不愿積極主動(dòng)地進(jìn)入環(huán)保投資領(lǐng)域，只有借助于政府的宏觀調(diào)控才能合理協(xié)調(diào)其中的關(guān)系。各國經(jīng)驗(yàn)表明，公共財(cái)政作為政府宏觀調(diào)控的最重要經(jīng)濟(jì)手段之一，在積累環(huán)保資金、優(yōu)化環(huán)保投資結(jié)構(gòu)、提高環(huán)保投資效率方面能夠發(fā)揮更為有效的作用，因此從公共財(cái)政的角度出發(fā)，研究和出臺(tái)一套切實(shí)可行的環(huán)保投資政策，從而有效解決中國環(huán)保投資所面臨的一系列問題顯得重要且必要。

一、環(huán)保投資與公共財(cái)政的關(guān)系

(一)公共財(cái)政是環(huán)保投資的重要支撐

環(huán)境保護(hù)是具有非排他性和非競爭性的公共物品，環(huán)保投資是具有正外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。作為市場經(jīng)濟(jì)體制的參與主體，企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一般是通過市場途徑來解決的，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，經(jīng)濟(jì)主體都存在著搭便車的心理，很難積極有序地為環(huán)境保護(hù)進(jìn)行投資。在這種情況下，“只有公共和集體的活動(dòng)介入，對(duì)市場機(jī)制進(jìn)行有效干預(yù)、對(duì)企業(yè)和個(gè)人行為進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范，才能有效緩解由市場失靈帶來的負(fù)面影響，而公共財(cái)政是政府眾多調(diào)控手段中較為有效的一種”［2］，它是環(huán)保投資的重要支撐。這種作用主要表現(xiàn)在直接和間接2 個(gè)方面:(1)直接作用，表現(xiàn)為政府財(cái)政資金對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的直接支持;(2)間接作用，表現(xiàn)為通過財(cái)政政策工具的使用對(duì)企業(yè)和個(gè)人的環(huán)保投資行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制。

(二)環(huán)保投資是公共財(cái)政的職能體現(xiàn)

公共財(cái)政是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政管理體制。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下，公共財(cái)政具有資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督管理等職能，其支持環(huán)保投資主要體現(xiàn)了兩大職能:(1)資源配置職能，環(huán)境資源具有非排他性和不可分割性，為避免企業(yè)、個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，肆意對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行瘋狂掠奪，導(dǎo)致“公地悲劇”，公共財(cái)政運(yùn)用稅收、轉(zhuǎn)移性支出等手段，引導(dǎo)社會(huì)合理利用環(huán)境資源，實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境資源的間接調(diào)節(jié);(2)監(jiān)督管理職能，由于利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)決策的分散性、市場競爭的自發(fā)性和排他性，在環(huán)保資金的吸納、運(yùn)轉(zhuǎn)、管理等環(huán)節(jié)難免存在貪污腐敗、效率低下等現(xiàn)象，在公共財(cái)政的多種作用手段中，基本都隱含了監(jiān)督管理作用，對(duì)于規(guī)范環(huán)保秩序、促進(jìn)環(huán)保事業(yè)健康發(fā)展有著重要作用。

二、中國環(huán)保投資現(xiàn)存的問題

(一)投資規(guī)模有待增加

在國際方面，據(jù)世界銀行的研究資料顯示，發(fā)展中國家要想實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善，其用于環(huán)境保護(hù)方面的投資應(yīng)保持在國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%～3%，而目前中國此項(xiàng)比例僅保持在1.3%左右的水平;綜觀美國、日本、德國、英國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，環(huán)保投資占國民生產(chǎn)總值的比重早在20 世紀(jì)七八十年代就達(dá)到了2%以上。而2008 年，中國環(huán)保投資占國民生產(chǎn)總值的比重為1.49%(表1)，與有效改善環(huán)境質(zhì)量的占比標(biāo)準(zhǔn)相差較遠(yuǎn)。

表1 各國環(huán)保投資狀況 %

在國內(nèi)方面，從縱向上看，財(cái)政預(yù)算內(nèi)環(huán)保投資絕對(duì)數(shù)額有所增長，2010 年中國財(cái)政預(yù)算內(nèi)環(huán)保投資額達(dá)2 441.98 億元，是2007 年995.82 億元(中國政府2006 年才將環(huán)境保護(hù)作為獨(dú)立科目納入政府預(yù)算)的2.5 倍，但其所占財(cái)政預(yù)算支出總額的比例沒有發(fā)生大的變化，始終保持在2.5%左右(表2);從橫向看，在環(huán)保投資比例分擔(dān)方面，中國政府具有責(zé)任感，據(jù)統(tǒng)計(jì)當(dāng)前有70%以上的環(huán)保投資來源于各級(jí)政府的財(cái)政資金。但縱向看，中國各級(jí)政府用于環(huán)境保護(hù)事業(yè)方面的財(cái)政預(yù)算支出要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他項(xiàng)目。在2007～2010 年，各級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金撥付的各項(xiàng)目中，環(huán)境保護(hù)都是數(shù)量最小的一個(gè)(表3)，這從一定程度上反映出環(huán)境問題沒有引起政府部門的足夠重視。

(二)投資結(jié)構(gòu)尚需調(diào)整

根據(jù)中國現(xiàn)行的環(huán)保統(tǒng)計(jì)口徑，環(huán)保投資主要包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資3 個(gè)部分。

城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資在環(huán)保投資中占據(jù)著一個(gè)比較重要的地位，這種地位顯現(xiàn)在其總額和所占比例上。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額一直保持較快的增長，從2001 年的595.7 億元到2008年的1 810.0 億元，實(shí)現(xiàn)了3 倍多的增長;城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資在環(huán)保投資總額中所占比例一直保持在40% 以上(表4)，這充分凸顯了其重要地位。

表2 2007～2010 年中國財(cái)政預(yù)算內(nèi)國家財(cái)政總支出與環(huán)保投資支出對(duì)比

表3 2007～2010 年中國財(cái)政預(yù)算內(nèi)主要支出項(xiàng)目占比 %

表4 2001～2008 年中國環(huán)保投資總額與城市環(huán)境基礎(chǔ)建投資額對(duì)比

建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”改造的投資一直以一個(gè)平穩(wěn)的速度運(yùn)行，多年來總量上都沒有什么大的變化，其比例維持在30%左右。但從2007 年開始，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”改造的投資有了大幅度的增加，在投入規(guī)模上超過了1 000 億元，其在環(huán)境保護(hù)投資總額中的比例也出現(xiàn)了大幅度的增長，曾經(jīng)一度接近于50%(表5)，2008 年其所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。

表5 2001～2008 年中國環(huán)保投資總額與“三同時(shí)”環(huán)保投資額對(duì)比

相對(duì)于上述2 個(gè)環(huán)保投資的投入力度，工業(yè)污染源治理投資無論在絕對(duì)數(shù)額上還是相對(duì)份額上，都屬于一個(gè)力度相對(duì)較弱的部分。一方面，是絕對(duì)數(shù)額增長過于平緩，幾乎沒有大的攀升，從2001 年的175.4 億元到2008 年的542.6 億元，絕對(duì)數(shù)額僅僅增加了不到400 億元;另一方面，從占環(huán)保投資總額的比例方面來看，工業(yè)污染源治理投資所占比例從2001 年的15.8%幾乎一路下跌，到2008 年僅為12.08%(表6)，幾乎有被淘汰的趨勢。

表6 2001～2008 年中國環(huán)保投資總額與工業(yè)污染源治理投資額對(duì)比

由上述分析可知，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資所占份額較大，擠占了工業(yè)污染源治理以及建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”的投資。具體來說，2001～2008 年用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資總額為9 466.4 億元，約占環(huán)保投資總額18 839.6 億元的50.25%;工業(yè)污染源治理方面的投資總額為2 931.7 億元，約占環(huán)保投資總額18 839.6 億元的15.56%;建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資總額為6 441.5 億元，約占環(huán)保投資總額18 839.6 億元的34.19%，如果說建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資較穩(wěn)定的話，那么工業(yè)污染源治理投資數(shù)額明顯偏低。由此可見，中國環(huán)保投資結(jié)構(gòu)尚待優(yōu)化。

(三)投資效率尚待提高

環(huán)保投資的效益衡量涉及方面眾多，可以概括為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。由于環(huán)境效益和社會(huì)效益無法直接精確計(jì)算，筆者將運(yùn)用環(huán)境污染控制的情況間接反映其效益。

從社會(huì)效益看，環(huán)境保護(hù)投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例從2000 年的1.1% 一直上升，增長到2008 年的1.49%，這個(gè)比例己經(jīng)達(dá)到了工業(yè)化國家認(rèn)為可以控制環(huán)境污染進(jìn)一步加劇的范圍，但是中國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量非但沒有得到改善，環(huán)境污染沒有得到根本緩解。從1998 年以來的環(huán)境治理情況來看，中國每億元GNP 產(chǎn)生的工業(yè)廢水從1998 年的23.696 0 萬噸/億元下降到2005 年的13.215 1萬噸/億元。中國每億元GNP 產(chǎn)生的工業(yè)固體廢棄物從1998 年的1.013 5 萬噸/億元下降到2005 年的0.735 9 萬噸/億元，每億元GNP 的廢氣排量從1998年的1.534 2 億立方米/億元下降到2005 年的1.462 2億立方米/億元。

從經(jīng)濟(jì)效益看，環(huán)保投資所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益主要包括2 個(gè)方面:(1)三廢”綜合利用所帶來的產(chǎn)值;(2)環(huán)境質(zhì)量的改善給社會(huì)和個(gè)人帶來的經(jīng)濟(jì)利益。中國的“三廢”綜合利用產(chǎn)值總體上呈現(xiàn)出絕對(duì)數(shù)額一路升高的態(tài)勢，從2001 年的344.6 億元一直發(fā)展到2008 年的1 621.1 億元，產(chǎn)值上升近5倍(表7)。同時(shí)，在計(jì)算“三廢”綜合利用產(chǎn)值與環(huán)保投資的比例時(shí)，發(fā)現(xiàn)其處于一個(gè)較理想的范圍，但是相對(duì)于整體的投資幅度和國際水平，中國環(huán)保投資的經(jīng)濟(jì)效益仍然有待提高。

三、中國環(huán)保投資發(fā)展對(duì)策

(一)增加環(huán)保投資總額

環(huán)保投資是環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)保證和核心基礎(chǔ)，一直以來，中國政府以及公共部門對(duì)于環(huán)境保護(hù)方面投資的絕對(duì)總額都保持在一個(gè)較高的比例水平，但相對(duì)于發(fā)達(dá)國家的水平和環(huán)境保護(hù)財(cái)政預(yù)算內(nèi)其他項(xiàng)目支出的比例仍有待增加。筆者認(rèn)為，可以從以下3 個(gè)方面增加環(huán)保投資總額。

表7 2001～2008 年中國環(huán)保投資經(jīng)濟(jì)效益分析

第一，加大財(cái)政預(yù)算投入。在中國經(jīng)濟(jì)總量不斷提升、國家財(cái)力日益強(qiáng)大的背景下，應(yīng)保持財(cái)政預(yù)算內(nèi)環(huán)保投資比重的持續(xù)上升，并且應(yīng)該改變過去那種投資范圍過大、重點(diǎn)不突出的狀態(tài)。在各級(jí)政府預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，一定要將環(huán)境保護(hù)放在一個(gè)比較突出的位置上。

第二，建立多元投資渠道。(1)應(yīng)合理區(qū)分各類環(huán)保機(jī)構(gòu)，正確引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域;(2)應(yīng)合理運(yùn)用財(cái)政資金，積極推進(jìn)環(huán)保投資公私合作模式;(3)實(shí)施優(yōu)惠財(cái)政政策，增加環(huán)保項(xiàng)目的吸引力;(4)可以利用財(cái)政資金建立環(huán)保基金制度，實(shí)行政府綠色采購制度等方式拓展投資渠道。

第三，完善相關(guān)稅費(fèi)制度?！罢梢酝ㄟ^稅收調(diào)節(jié)污染行為”［3］。目前，中國的排污費(fèi)制度存在征收比例小、征收范圍小、征收不能及時(shí)入庫等問題，建議對(duì)所有涉及到污染物的企業(yè)進(jìn)行行政征收，擴(kuò)大排污征收范圍;對(duì)于不同的污染源，要根據(jù)污染物排放量的不同征收不同數(shù)量的排污費(fèi)，并保證排污費(fèi)的征收一定要高于污染治理運(yùn)營費(fèi)用，加大征收費(fèi)用的額度;改變污染費(fèi)以補(bǔ)貼形式返還企業(yè)的做法，將所有資金收入國庫，由政府以財(cái)政預(yù)算的形式統(tǒng)一進(jìn)行撥付。

(二)優(yōu)化環(huán)保投資結(jié)構(gòu)

目前，中國環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不甚合理，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資所占份額較大，擠占了工業(yè)污染源治理以及建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”的投資，制約了中國環(huán)保事業(yè)的整體發(fā)展。為優(yōu)化環(huán)保投資結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)合理的環(huán)保投資體系，可從以下3 個(gè)方面著手。

第一，調(diào)整環(huán)保投資重心。建議財(cái)政環(huán)保資金的投向應(yīng)向工業(yè)污染源治理方面傾斜，尤其是對(duì)于國有控股的重工業(yè)企業(yè)的工業(yè)污染方面的專項(xiàng)資金撥付，還應(yīng)加強(qiáng)和確保環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)行方面的資金投入。

第二，健全環(huán)保預(yù)算項(xiàng)目。(1)調(diào)整環(huán)保投資中城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的統(tǒng)計(jì)口徑，將城市集中供熱、燃?xì)?、城市園林綠化以及與市容環(huán)境不相關(guān)的部分剔除掉，同時(shí)增加如醫(yī)療廢棄物處置以及危險(xiǎn)廢物處置等對(duì)環(huán)境污染有直接影響的內(nèi)容;(2)合理區(qū)分環(huán)保投資與清潔生產(chǎn)投資之間的差異，縮小清潔生產(chǎn)以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目中環(huán)保投資的范圍;(3)增加環(huán)保設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用項(xiàng)目，以保證環(huán)保設(shè)施高效運(yùn)轉(zhuǎn)，擠出環(huán)保投資中不合理的“水分”［4］。

第三，調(diào)節(jié)投資渠道結(jié)構(gòu)。對(duì)目前的8 項(xiàng)籌資渠道進(jìn)行全面調(diào)整，修改一批不完善的制度，淘汰一批喪失籌資能力的項(xiàng)目，研發(fā)一批形式新穎、效果明顯的融資渠道，保證環(huán)保資金有條不紊地運(yùn)行。

(三)提高環(huán)保投資效率

環(huán)境保護(hù)是具有正外部性的公共事業(yè)，它的非排他性和非競爭性決定了在衡量環(huán)保效率時(shí)，其社會(huì)效益和環(huán)境效益應(yīng)該優(yōu)于經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)前，環(huán)保投資社會(huì)效益不甚理想，為促進(jìn)資源最優(yōu)配置、提升環(huán)保投資效益、推進(jìn)中國環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展，筆者主要有以下3 個(gè)建議。

第一，完善財(cái)政環(huán)保投資預(yù)算體系。環(huán)保投資運(yùn)行效率低下與環(huán)保資金、設(shè)施的監(jiān)管不嚴(yán)有著直接的聯(lián)系。一直以來環(huán)境保護(hù)投資都未作為一項(xiàng)單獨(dú)的項(xiàng)目納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，2006 年財(cái)政部下發(fā)文件將環(huán)境保護(hù)納入其預(yù)算體系。當(dāng)前的主要任務(wù)就是進(jìn)一步完善預(yù)算體系，確?！坝星兴?，源源不斷”，“將環(huán)境保護(hù)提升到教育、科技、工業(yè)同樣重要的地位上，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保投入產(chǎn)出和效率的核算，淘汰落后生產(chǎn)力”［5］。

第二，建立完善的環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。1994 年實(shí)行分稅制改革以來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為中央政府平衡各地財(cái)力差異的重要手段，但在環(huán)境保護(hù)方面表現(xiàn)得不是很明顯，因此要改變這一現(xiàn)狀，就應(yīng)該將環(huán)境因素增加到中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付制度中，在實(shí)行環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策時(shí)，應(yīng)該改變以往的基數(shù)法轉(zhuǎn)移支付模式，實(shí)行因素法模式，可以將影響環(huán)境問題的各種因素綜合考慮進(jìn)去，從而做到因地制宜。

第三，發(fā)揮財(cái)政資金助推環(huán)保技術(shù)升級(jí)所產(chǎn)生的杠桿作用，增加環(huán)保技術(shù)資金的投入，要積極推廣污染防治的核心科技、共性技術(shù)和強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的高級(jí)人才培養(yǎng)。

四、結(jié) 語

目前，中國環(huán)保投資面臨著環(huán)保投資總額嚴(yán)重不足、結(jié)構(gòu)缺乏合理性、資金運(yùn)行效率低下等問題。環(huán)境保護(hù)的公共物品屬性決定了只有政府進(jìn)行宏觀調(diào)控才能解決這些問題，作為政府調(diào)控中的重要經(jīng)濟(jì)手段，公共財(cái)政解決環(huán)保問題的方法主要包括財(cái)政資金的直接投入和財(cái)稅政策的間接引導(dǎo)。這些細(xì)化到當(dāng)前的環(huán)保問題上，主要有3 個(gè)建議:(1)加大財(cái)政以及公共資金對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入力度;(2)完善各級(jí)政府環(huán)保投資預(yù)算的編制;(3)完善中國稅收體系，推動(dòng)環(huán)保投資的健康有序發(fā)展。

［1］佚 名.中國每年因污染造成損失達(dá)GDP 的10%［EB/OL］.(2007-03-19)［2012-10-15］.http://news.163.com/07/0319/09/39UGTU80000120GU.html.

［2］梁小剛，王 剛.財(cái)政政策促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的依據(jù)［J］.中國商界，2009，14(8):143-146.

［3］Kathleen S.Uneertaint yandincentivesfornonpeint pollution control［J］.Journal of Environment Economics and Management，1988(15):87-98.

［4］章 柯.專家披露:中國環(huán)保投資虛火太盛［N］.第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2009-12-14(12).

［5］蘇 明，劉軍民，張 潔.促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的公共財(cái)政政策研究［J］.財(cái)政研究，2008，2(7):21-33.