關(guān)于皖北地區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)的調(diào)查與思考——以淮北小型農(nóng)田水利工程建設(shè)為例

李慶寶

（中共淮北市委黨校，安徽淮北 235000）

·經(jīng)濟(jì)管理與歷史文化研究·

關(guān)于皖北地區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)的調(diào)查與思考
——以淮北小型農(nóng)田水利工程建設(shè)為例

李慶寶

（中共淮北市委黨校，安徽淮北 235000）

農(nóng)田水利基本建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基本條件，也是農(nóng)民奔小康的基本保證。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，農(nóng)田水利基本建設(shè)面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。因此，我們必須立足本地實(shí)際，積極探索和實(shí)踐有效的“建、管、護(hù)”的體制和機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力保障。

農(nóng)田水利；工程建設(shè)；體制；機(jī)制

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。從我省的情況看，農(nóng)田水利建設(shè)滯后，是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全的突出瓶頸。全省大部分農(nóng)村存在農(nóng)田排澇能力低、灌溉條件差等突出問題，農(nóng)村水利建設(shè)與“三農(nóng)”發(fā)展水平不相適應(yīng)，與新農(nóng)村建設(shè)的要求差距更大。而皖北地區(qū)是我國糧食主產(chǎn)區(qū)，由于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，勞動(dòng)力經(jīng)常性大量外出，以小型農(nóng)田水利工程為主要形式的農(nóng)田水利建設(shè)尤其面臨著資金、管理、人力不足等突出問題，迫切需要各級(jí)黨委、政府采取措施，破解難題。

一、基本情況

2008年以來淮北市連續(xù)發(fā)生大旱，在積極應(yīng)對(duì)旱災(zāi)的同時(shí)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的現(xiàn)狀被暴露出來，市委市政府高度重視，市縣（區(qū)）水行政主管部門積極行動(dòng)，2009年7月編制完成了《淮北市農(nóng)田水利規(guī)劃》（2009－2013年）。并于2009年8月市政府第31次市長辦公會(huì)研究通過，要求切實(shí)加大各級(jí)財(cái)政投入力度，大力開展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提高農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力，計(jì)劃用3－5年的時(shí)間，估算總投資2億元，把全市水利系統(tǒng)農(nóng)田基本建設(shè)成為旱澇保收田。

2009－2010年度全市水利系統(tǒng)農(nóng)田水利基本建設(shè)完成投資4171萬元，完成新打機(jī)井2098眼，新建大溝橋22座，中溝橋169座，小溝橋864座，新建灌溉站10座，大溝閘10座；開挖疏浚大溝16條，中溝255條，小溝1002條，完成土石方523萬立方米。新增和改善有效灌溉面積18萬畝，新增、改善除澇面積8萬畝，新增節(jié)水灌溉面積1萬畝，治理水土流失面積10平方公里。見表1。

表1 淮北市農(nóng)田排澇設(shè)施現(xiàn)狀

2010年9月28日市政府第47次常務(wù)會(huì)議決定淮北市農(nóng)田水利規(guī)劃5年任務(wù)3年完成。2010－2011年農(nóng)田水利基本建設(shè)完成投資9813.5萬元。全市共完成新打機(jī)井4349眼，開挖疏浚大溝23條，中溝229條，小溝862條，完成土石方350萬立方米，新建大溝橋62座，中溝橋640座，小溝橋1673座，新建和維、修涵閘10座，新建和維修配套電灌站16座。新增和改善灌溉面積38.6萬畝，新增和改 善除澇面積18.65萬畝。見表2

表2 淮北市農(nóng)田灌溉設(shè)施現(xiàn)狀

應(yīng)該說，自淮北市委、市政府《關(guān)于開展恢復(fù)性農(nóng)田灌排工程建設(shè)的意見》（淮辦發(fā)［2009］7號(hào)）頒發(fā)、2009年8月市政府第31次市長辦公會(huì)議和2010年9月市政府第47次常務(wù)會(huì)議召開以來，淮北市從2009年開展了大規(guī)模、高強(qiáng)度的農(nóng)田水利基本建設(shè)工程?；幢笔修r(nóng)田水利基本建設(shè)和農(nóng)村飲水安全工程等農(nóng)村水利工作均取得了長足發(fā)展，取得顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。到目前為止，全市水利系統(tǒng)農(nóng)田水利建設(shè)累計(jì)完成投資13984.5萬元，其中市財(cái)政投資3000萬元，縣（區(qū)）財(cái)政投資3000萬元，另外農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、農(nóng)田水利重點(diǎn)縣等項(xiàng)目的農(nóng)田水利工程投資7088萬元，群眾自籌896.5萬元。我市農(nóng)田有效灌溉面積為171萬畝，旱澇保收田面積為101萬畝，高效節(jié)水灌溉面積66萬畝，分別占耕地面積的68.4%，40.4%，26.4%；除澇（不足5年一遇）面積195萬畝，占耕地面積的78%。其中，2009年以來，完成新增和改善灌溉面積56.6萬畝，新增和改善除澇面積26.65萬畝。有效灌溉面積占比90%，除澇95%，旱澇保收70%。

二、主要問題

（一）發(fā)展不平衡。濉溪南部南坪等地區(qū)、烈山沿山地區(qū)及特殊地形和邊角地帶，由于原有基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)固化、單一，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施依然十分薄弱。而濉溪鎮(zhèn)黃橋南、百善鎮(zhèn)黃新莊、鐵佛鎮(zhèn)等地區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率高，農(nóng)作物經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)展較好。

（二）標(biāo)準(zhǔn)不高。由表一和表二可知，就河灌而言，全市包括國有排澇泵站在內(nèi)有泵站258處、座，實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)不到100個(gè)，灌溉面積僅20萬畝左右，且集中在烈山和杜集；從井灌角度看，渠灌、低壓管灌、微灌總共灌溉面積13萬畝，小白龍灌溉面積140.28萬畝；河灌和井灌的干渠376條，且集中在杜集區(qū)；再者，機(jī)井成井率低，部分機(jī)井尤其是成井兩年后，機(jī)井不出水，變成廢井。由此可見，小白龍已經(jīng)成為我市主要的灌溉形式，緩解旱情尚可，排澇形勢(shì)嚴(yán)峻。

（三）管護(hù)不到位。去年淮北市第十四屆人大第三次會(huì)議將劉西華等29名代表提出的“建立農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建、管、用的長效機(jī)制”列為第1號(hào)議案后，市政府抓住該議案的辦理契機(jī)，出臺(tái)了《淮北市小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)暫行辦法》、《淮北市小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)實(shí)施細(xì)則》的兩項(xiàng)規(guī)定，并在全市306個(gè)行政村選定了1－2名村級(jí)水管員，但在實(shí)際運(yùn)行中，重建輕管的現(xiàn)象仍然存在，人為損壞、道路橋梁壓塌、水管員責(zé)權(quán)利銜接不暢等問題依然存在，水利工程不能正常發(fā)揮效益。

（四）統(tǒng)籌投入問題。涉及到農(nóng)田水利投入的渠道較多，從政府主體的角度看，有水務(wù)部門、財(cái)政部門、國土部門和農(nóng)委部門；從投入的形式看，有的是項(xiàng)目爭取，有的是土地復(fù)墾，有的是中低產(chǎn)田改造，有的是高效農(nóng)田補(bǔ)貼；從統(tǒng)籌的角度看，一般情況下，中央占比60%，省、市各占比20%，實(shí)際情形是，中央和省里的配套資金往往很及時(shí)，而市里的配套資金往往比較滯后。這種分散投入、多管齊下的局面很容易造成管理的紊亂和低效。

（五）建設(shè)困難。這個(gè)問題既有客觀方面也有主觀方面的原因，從主觀上說，封建迷信思想使不少村民篤信風(fēng)水之說，在建的橋梁、涵洞、機(jī)井的位置和走向往往引發(fā)干群矛盾；另一方面，由于農(nóng)村30年不變的承包政策，絕大多數(shù)農(nóng)村沒有調(diào)整地，很多村民不能正確處理好整體利益和個(gè)體利益的關(guān)系，對(duì)自己承包田上過往的干渠和支渠挖了又填，填了又挖。

三、發(fā)展思路

（一）擴(kuò)大投入，建立水利投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制。一是大幅度增加公共財(cái)政對(duì)水利的投入。發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，力爭今后10年各級(jí)財(cái)政年平均水利投入比2010年高出一倍。自今年起，每年從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，同時(shí)，把水利前期經(jīng)費(fèi)的投入列入本級(jí)年度財(cái)政預(yù)算，根據(jù)水利工程項(xiàng)目建設(shè)需要，確保水利項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)。市、縣（區(qū)）兩級(jí)財(cái)政要建立農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)資金，并隨財(cái)力增長逐步增加資金規(guī)模。二是組建“淮北市水利規(guī)劃委員會(huì)”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市農(nóng)田水利建設(shè)，將各職能部門的發(fā)展項(xiàng)目和資金形成一個(gè)“大盤子”，加強(qiáng)引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督。三是廣泛吸引社會(huì)資金投資水利。搭建水利融資平臺(tái)，吸引社會(huì)資金參與水利建設(shè)。建立完善收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行政府補(bǔ)貼。通過業(yè)主招標(biāo)、承包、租賃等方式，吸引民間資本投資水利建設(shè)項(xiàng)目。四是在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加大對(duì)農(nóng)村“一事一議”的財(cái)政補(bǔ)貼力度，大力宣傳發(fā)動(dòng)群眾開展“一事一議”農(nóng)田水利建設(shè)，對(duì)田頭溝、末端渠系等田間“最后1公里”工程，引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)受益群眾按照“多籌多補(bǔ)、多干多補(bǔ)”的原則，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性。

（二）提高標(biāo)準(zhǔn)，制定成井質(zhì)量控制辦法。針對(duì)當(dāng)前全市農(nóng)用機(jī)電井存在著質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)、出水量不足、疏于管理、損毀率高等現(xiàn)象，積極制定機(jī)電井成井質(zhì)量控制辦法，保證機(jī)井出水量，完善機(jī)電井質(zhì)量。改革現(xiàn)行機(jī)電井質(zhì)量管控辦法。從2012年新一輪農(nóng)田水利建設(shè)開始，以經(jīng)濟(jì)手段為主，將機(jī)電井質(zhì)量作為主要發(fā)標(biāo)條件，切實(shí)提高施工方的質(zhì)量控制。具體措施：一是嚴(yán)格控制工程款撥付，在施工中僅付40%工程款，成井驗(yàn)收合格后再支付60%的工程款。二是設(shè)立運(yùn)行代管期。設(shè)計(jì)施工單位兩年的管護(hù)期，同時(shí)把管護(hù)費(fèi)用寫進(jìn)招標(biāo)文件。三是嚴(yán)格規(guī)范驗(yàn)收程序，機(jī)井竣工驗(yàn)收小組要由工程所在縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)負(fù)責(zé)人、水務(wù)、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等各部門共同組成，嚴(yán)格按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收并簽字。

（三）創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)工作。一是按照已出臺(tái)的《淮北市小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)暫行辦法》、《淮北市小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，建立健全基層水利管理與服務(wù)體系，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或流域?yàn)閱卧?，建立健全水利服?wù)保障機(jī)構(gòu)，按“條塊結(jié)合，以條為主”的管理體制，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站體制，全面推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化水利站建設(shè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村水利工程規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行管護(hù)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。二是抓好村級(jí)水管員體系建設(shè)，建立健全農(nóng)村水利工程管理運(yùn)行的良性機(jī)制。按照“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，做好村級(jí)水利工程的管護(hù)，做到責(zé)任明確、落實(shí)到人。確保小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)到位，確保小型農(nóng)田水利設(shè)施長期發(fā)揮效益。三是啟動(dòng)農(nóng)田水利設(shè)施維修項(xiàng)目。對(duì)機(jī)井、大、中、小溝橋梁、大、中溝涵閘、電管站、灌溉渠、灌溉輸水管道等工程的維修。每年匯總編制縣（區(qū)）小型農(nóng)田水利設(shè)施維修方案，5月份完成維修任務(wù)，10月份完成市級(jí)驗(yàn)收，11月份撥付維修費(fèi)用，確保農(nóng)田水利工程效益充分發(fā)揮。

F303.1

A

1671-8275（2012）01-0023-03

2011-11-26

本文系安徽省黨校系統(tǒng)2011年度重點(diǎn)立項(xiàng)課題“關(guān)于皖北地區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)的調(diào)查與思考”（項(xiàng)目編號(hào)：2011024）階段性研究成果。

李慶寶（1966-），男，安徽泗縣人，中共淮北市委黨校理論研究室主任、教授。研究方向：哲學(xué)、公共管理。

何玉付