中日公務(wù)員及企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)參保實(shí)踐與思考

郝玉玲 宮 安

（1中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院 北京 100872；2人社部國際勞動(dòng)保障研究所 北京 100029）

中日公務(wù)員及企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)參保實(shí)踐與思考

郝玉玲1宮 安2

（1中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院 北京 100872；2人社部國際勞動(dòng)保障研究所 北京 100029）

日本雖然在勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)制度之外建立了獨(dú)立的國家和地方公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償制度，但卻非常注重公務(wù)員工傷補(bǔ)償與企業(yè)工傷保險(xiǎn)制度間的公平。反觀我國，企業(yè)工傷保險(xiǎn)已經(jīng)走上法制化軌道，公務(wù)員工傷補(bǔ)償卻政出多門、規(guī)范性不足，且與企業(yè)工傷待遇差別巨大。實(shí)現(xiàn)我國企業(yè)職工與公務(wù)員工傷補(bǔ)償?shù)耐壬鐣?huì)保障國民待遇應(yīng)是改革方向。

公務(wù)員；企業(yè)職工；工傷保險(xiǎn)

編者按：2004年伴隨《工傷保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，我國形成了企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)和公務(wù)員傷殘撫恤二元制度并存的局面。2010年底修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》第六十五條規(guī)定，公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，由所在單位支付費(fèi)用，具體辦法由國務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門會(huì)同國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定。條例實(shí)施一年多來，除北京、天津等省市于2011年12月出臺(tái)了公務(wù)員參加工傷保險(xiǎn)的辦法，大部分省市及中央機(jī)關(guān)公務(wù)員的工傷保障問題均未有明確改革動(dòng)向，但改革的呼聲卻日益強(qiáng)烈。在此改革的關(guān)鍵時(shí)刻，本欄目特約一篇中日公務(wù)員與企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)參保的對(duì)比文章，希望能對(duì)我國公務(wù)員工傷保障的改革起到一定的促進(jìn)作用。

1日本公務(wù)員及企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)參保實(shí)踐

1.1 立法及制度建立

日本屬于大陸法系國家，注重包括社會(huì)保障、社會(huì)福利等在內(nèi)的社會(huì)法的建設(shè)與完善。工傷保險(xiǎn)法（日本稱為“勞動(dòng)者災(zāi)害保險(xiǎn)”，簡稱“勞災(zāi)保險(xiǎn)”）作為社會(huì)法的重要組成部分，在日本社會(huì)法系建設(shè)中一直處于優(yōu)先并重點(diǎn)發(fā)展的法律體系，其包括公務(wù)員工傷補(bǔ)償及企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)兩套法律。

具體來看，日本在1947年頒布《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》的同時(shí)，依據(jù)該法第八章“災(zāi)害補(bǔ)償”的相關(guān)規(guī)定，制定并頒布《勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)法》，其適用對(duì)象是所有雇傭了“勞動(dòng)者”的企業(yè)及《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》所定義的“勞動(dòng)者”。這一法律奠定了日本企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)，并一直沿用至今，最近一次修訂在2007年。勞動(dòng)者不管從事什么崗位的工作，只要是發(fā)生在雇傭期間的業(yè)務(wù)災(zāi)害和通勤災(zāi)害都適用于勞災(zāi)保險(xiǎn)的保護(hù)。此外，對(duì)于長期雇傭、臨時(shí)雇傭、日雇、打工及零工等雇傭形式，勞災(zāi)保險(xiǎn)也不區(qū)分，均在其保障范圍之內(nèi)。

此后，1951和1967年日本分別頒布實(shí)施《國家公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償法》和《地方公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償法》，以此建立了法定的國家和地方公務(wù)員工傷補(bǔ)償制度（表1）。

1.2 管理機(jī)構(gòu)

國家公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償?shù)闹鞴懿块T為日本人事院職員福祉局及各地方人事局對(duì)應(yīng)部門。地方公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償由地方公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償基金事務(wù)所負(fù)責(zé)，其總部設(shè)在東京，并在指定的都道府縣設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，2010年底全國共有66個(gè)分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方公務(wù)員的災(zāi)害補(bǔ)償。企業(yè)職工勞災(zāi)保險(xiǎn)給付和促進(jìn)回歸社會(huì)事業(yè)由厚生勞動(dòng)省勞動(dòng)基準(zhǔn)局、地方都道府縣勞動(dòng)局及勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)督署等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和實(shí)施。

1.3 基金來源

國家公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償費(fèi)用由國家財(cái)政承擔(dān)，地方公務(wù)員的災(zāi)害補(bǔ)償來源于各公共團(tuán)體繳費(fèi)、第三方賠償金、利息和有價(jià)證券股息收益等。勞災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)原則上由企業(yè)主承擔(dān)，國庫給予適當(dāng)補(bǔ)助，保費(fèi)征收實(shí)行行業(yè)費(fèi)率與浮動(dòng)費(fèi)率相結(jié)合的機(jī)制。

1.4 待遇給付

國家公務(wù)員可享受的災(zāi)害補(bǔ)償包括給付與福利等7種待遇（見表2），地方公務(wù)員與國家公務(wù)員享受種類相同的災(zāi)害補(bǔ)償待遇，且待遇水平基本相同。

1.5 現(xiàn)狀

據(jù)2010年日本人事院年度報(bào)告《公務(wù)員白皮書》公布數(shù)據(jù)，當(dāng)年日本國家公務(wù)員64萬余人中，共認(rèn)定公務(wù)災(zāi)害2668件，通勤災(zāi)害561件，各種工傷補(bǔ)償和福利待遇支出93.7億日元。同年，地方公務(wù)員參保普通補(bǔ)償基金的有3336個(gè)公共團(tuán)體、2983.1萬人，工傷補(bǔ)償和福利待遇支出19.3億日元；參保特別補(bǔ)償基金的有46個(gè)公共團(tuán)體、37.3萬人，工傷補(bǔ)償和福利待遇支出8.1億日元。地方公務(wù)員全年共認(rèn)定公務(wù)災(zāi)害25186件，通勤災(zāi)害2723件。同期，勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)參保企業(yè)266.2萬個(gè)、5248.8萬人，保費(fèi)收入7841.4億日元，工傷補(bǔ)償和福利待遇支出7444.6億日元。

表1 日本勞災(zāi)保險(xiǎn)與公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償制度建立之初對(duì)比

2 我國公務(wù)員及企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)參保實(shí)踐

我國企業(yè)職工目前適用的是2004年開始實(shí)施、2010年新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》。中央及地方公務(wù)員工傷補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)有：民政部《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問題的通知》（民函[2004]334號(hào)）、2007年8月1日起施行的《傷殘撫恤管理辦法》（民政部令第34號(hào)）、經(jīng)國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)修訂并于2011年8月1日起實(shí)施的《軍人撫恤優(yōu)待條例》，以及2011年11月民政部、人力資源社會(huì)保障部及財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發(fā)放有關(guān)問題的通知》（民發(fā)[2011]192號(hào)）等。這些法律法規(guī)對(duì)因工（公）傷殘、犧牲的認(rèn)定條件、評(píng)殘條件、傷殘治療和生活待遇、傷殘待遇、死亡喪葬和撫恤待遇等做出了規(guī)定。

表2 日本勞災(zāi)保險(xiǎn)與公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償現(xiàn)行待遇概況

我國公務(wù)員和企業(yè)職工因適用不同的因工（公）傷殘法律法規(guī)，從而在享受工傷待遇方面存在著較大差別：

（1）因工（公）致殘待遇。企業(yè)工傷職工在勞動(dòng)能力鑒定傷殘等級(jí)后，根據(jù)傷殘等級(jí)領(lǐng)取一次性傷殘補(bǔ)助金，如為一至六級(jí)傷殘，則保留勞動(dòng)關(guān)系，退出工作崗位，在達(dá)到退休年齡辦理退休手續(xù)之前，享受傷殘津貼（見表3）。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公開數(shù)據(jù)，2010年我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員年平均工資最高的上海為66115元，最低為甘肅29096元，若同按一級(jí)傷殘計(jì)算，上海工傷職工每年可獲得的傷殘津貼為59504元，甘肅為26186元，而公務(wù)員同級(jí)因公傷殘可獲得的傷殘補(bǔ)貼僅為27780元。顯然，公務(wù)員的傷殘津貼略高于甘肅而遠(yuǎn)低于上海，而這還沒有計(jì)算企業(yè)職工的一次性傷殘補(bǔ)助金。不過，七至十級(jí)傷殘的公務(wù)員仍可享受因公傷殘補(bǔ)貼，但企業(yè)職工只有一次性傷殘補(bǔ)助金待遇。

（2）因工（公）死亡待遇。企業(yè)職工因工死亡一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍。根據(jù)《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發(fā)放有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，公務(wù)員因公死亡一次性撫恤金為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人生前40個(gè)月基本工資或基本離退休費(fèi)。顯然，公務(wù)員的工亡待遇相比企業(yè)職工要優(yōu)厚的多。

3 中日比較及其思考

日本在工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)過程中盡管建立了獨(dú)立于企業(yè)的公務(wù)員工傷補(bǔ)償制度，但卻非常注重公務(wù)員與企業(yè)工傷保險(xiǎn)制度間的公平。而且，其高層次的立法規(guī)范、清晰的管理架構(gòu)、穩(wěn)定的資金來源以及相對(duì)公平的待遇水平無疑成為工傷保險(xiǎn)制度持續(xù)發(fā)展的重要保證。

表3 我國公務(wù)員傷殘撫恤標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)職工傷殘待遇比較

反觀我國的工傷保險(xiǎn)制度，伴隨《工傷保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，企業(yè)工傷保險(xiǎn)制度進(jìn)入法制軌道，確保了企業(yè)職工的工傷權(quán)益。然而，公務(wù)員工傷補(bǔ)償制度卻仍囿于零散的法律法規(guī)，缺乏獨(dú)立性。也正因?yàn)榇?，公?wù)員工傷補(bǔ)償權(quán)益的實(shí)現(xiàn)過程需要同時(shí)涉及不同的部門，公務(wù)員因公傷殘也常要面臨工傷無人認(rèn)定、工傷醫(yī)療費(fèi)用無處開支、傷殘等級(jí)無法鑒定、工傷待遇無法落實(shí)等尷尬的局面。與此同時(shí)，企業(yè)職工和公務(wù)員工傷待遇差距巨大，企業(yè)職工和公務(wù)員在遭受相同程度職業(yè)傷害時(shí)卻不能得到同等的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。公務(wù)員與企業(yè)職工同為國民，卻享受著不同的國民待遇。

約翰?羅爾斯在其《正義論》中強(qiáng)調(diào)“正義是社會(huì)制度的首要美德……某些法律和制度，不管他們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要他們不正義就必須被改造或廢除”。 在同一個(gè)國家或地區(qū)，其每位國民理應(yīng)平等和共同享有政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育、衛(wèi)生醫(yī)療保障等方面的權(quán)利和待遇，這不僅是在追求公平的平等待遇，更是國民待遇的應(yīng)有之義。同樣，社會(huì)保障的國民待遇要求國民能夠平等和共同享有社會(huì)保障權(quán)利，全體國民無論其民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限，都應(yīng)該平等享有社會(huì)保障權(quán)利。

因此，從我國現(xiàn)實(shí)國情來看，與企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)走向平等和融合是公務(wù)員工傷補(bǔ)償發(fā)展的必然選擇。這樣既保證了公務(wù)員工傷補(bǔ)償有法可依，又能明晰管理架構(gòu)，結(jié)束目前政出多門的亂象，有力保障公務(wù)員與企業(yè)職工之間社會(huì)保障國民待遇的公平。

[1]労働者災(zāi)害補(bǔ)償保険法 [EB/OL].http://hourei.hounavi.jp/seitei/enkaku/S22/S22HO050.php,2012-04-28.

[2]國家公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償法 [EB/OL].http://hourei.hounavi.jp/seitei/hou/S26/S26HO191.php,,2012-04-28.

[3]地方公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償法 [EB/OL].http://hourei.hounavi.jp/seitei/hou/S42/S42HO121.php,,2012-04-28.

The Civil Servants and Enterprise Worker Injury Insurance Protecting Practice and Its Thinking of China and Japan

Yuling Hao, An Gong (1School of Labor and Human Resources , Renmin University of China,Beijing, 100872;2Institute of International Labour and Social Security, Ministry of Human Resources and Social Security, Beijing, 100029)

Although Japan has established the national civil servants' compensation and the local civil servants' compensation which are independent of the injury insurance, it gives great emphsis on the equities between them. In China, injury insurance has been in legal system, but on the other hand, the civil servants’ injury insurance has many problems such as being executed by multiple leaderships, not being standardized and the giant gap of compensation and bene fi ts with the injury insurance. So granting equal national treatment of social security to civil servants and enterprise workers should be the reform direction.

civil servants, enterprise worker, injury insurance

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2012)5-60-4

10.369/j.issn.1674-3830.2012.5.15

2012-5-2

郝玉玲，中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院2011級(jí)碩士研究生，研究方向：醫(yī)療保險(xiǎn)。