韓國的社會福利、有效治理與發(fā)展

［英］林斯坦 王敬堯（譯）

（牛津大學(xué) 跨學(xué)科區(qū)域研究院，英國；華中師范大學(xué) 政治研究院，湖北 武漢430079）

韓國的社會福利、有效治理與發(fā)展

［英］林斯坦 王敬堯（譯）

（牛津大學(xué) 跨學(xué)科區(qū)域研究院，英國；華中師范大學(xué) 政治研究院，湖北 武漢430079）

在兩代人的時間里，韓國取得了三個大的發(fā)展成就：經(jīng)濟上從貧窮轉(zhuǎn)變?yōu)榉睒s；社會安全網(wǎng)覆蓋面擴大，獨裁制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰髦?，即使是威?quán)主義統(tǒng)治，也是有目的的威權(quán)；將發(fā)展擴大到社會發(fā)展，這一點借助社會政策得以實現(xiàn)，并有助于使韓國的現(xiàn)代化不單是冷酷的經(jīng)濟增長。除了經(jīng)濟和社會的發(fā)展，韓國也在非政府組織上有了很大的發(fā)展。組織機構(gòu)的多元性，使得經(jīng)濟和社會發(fā)展得以持續(xù)，而無需經(jīng)歷發(fā)展型國家減緩以及從威權(quán)政府過渡到民主政府的危機。

社會福利；國家治理；韓國模式

韓國的故事是被講述過的最了不起的發(fā)展故事。在兩代人的時間里，韓國取得了三個偉大的成就。第一，貧困轉(zhuǎn)變?yōu)榉睒s。經(jīng)歷了日本殖民地時期和二戰(zhàn)的韓國是一個飽受壓迫和極度貧困的國家，而韓戰(zhàn)更是帶來巨大的破壞。對這樣一個國家，我們不敢抱以太多期望。它被認(rèn)為已經(jīng)人口過剩，自然資源匱乏，而且長期至少被外界認(rèn)為是一個可持續(xù)性較弱的國家，很可能政治上會轉(zhuǎn)而依賴某種長期的威權(quán)主義，而經(jīng)濟上依賴于日本。然而到上世紀(jì)末，韓國已經(jīng)處于世界經(jīng)濟規(guī)模的前十位，而且還在持續(xù)快速增長。第二，社會安全網(wǎng)覆蓋面擴大，以至于重要人群都能獲得經(jīng)濟發(fā)展的好處。這個安全網(wǎng)的建立是漸進式的，但未來的歷史學(xué)家將會看到，韓國福利國家的建立只用了相當(dāng)短的一段時間。第三，獨裁制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰髦啤ｍn國生來是一個民主的國家，但從1961年到1987年的26年內(nèi)，國家處于獨裁之下，主要是軍人統(tǒng)治和階段性的無情的獨裁統(tǒng)治之下。最引人注意的是，當(dāng)獨裁政體在1987年全國性的起義面前垮合時，并沒有帶來混亂，而是有秩序的轉(zhuǎn)型。

和往常一樣，我們需要對上述論斷加以限定。韓國是繁榮的，但并非所有的韓國人都富裕。有一張社會安全網(wǎng)并且保護了絕大多數(shù)人群，但貧困并未完全消除。不平等也更多地成為一個政治問題。韓國的民主制度是穩(wěn)定而鞏固的，但仍然是一個帶有許多不足的民主制度。

一、治理與社會政策

韓國的發(fā)展是國家領(lǐng)導(dǎo)的，而且被認(rèn)為是強政府的產(chǎn)物。這種解釋盡管沒有錯，但卻需要進一步深化、修正并了解其細微之處。

韓國的轉(zhuǎn)型發(fā)生在26年的威權(quán)統(tǒng)治之后。威權(quán)統(tǒng)治始于1961年的第一次軍事政變，或者至少是這一階段打下的基礎(chǔ)。因此，理解大韓民族歷史的關(guān)鍵，是理解韓國威權(quán)統(tǒng)治的本質(zhì)，因而也就需要理解當(dāng)1987年威權(quán)統(tǒng)治垮臺時，政治體制是如何相對輕松地轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定的民主政體的。表1和表2給出了韓國發(fā)展的大事年表。

韓國威權(quán)統(tǒng)治的一個特點是，中央政府在社會政策之初就起著重要作用，最初是把社會政策作為社會保障的一個“承諾”，然后隨著經(jīng)濟發(fā)展和權(quán)力關(guān)系的改變，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)實”的社會保障。在我們的專著《韓國政府與社會政策——韓國如何從貧困和獨裁到富裕和民主》中，我們試圖透過社會政策的棱鏡來闡明韓國的治理模式。我們有兩個目的，第一是探討“發(fā)展型福利國家”，然后運用福利國家分析作為更一般的國家分析的切入點。文章試圖通過觀察韓國政府如何運用社會政策作為治理的工具，來揭示韓國政府運作的具體細節(jié)。韓國福利國家發(fā)展年譜見表3。

表1 韓國政治體制演變歷程

表2 韓國的發(fā)展：大事與里程碑

表3 福利國家的發(fā)展

續(xù)表

二、發(fā)展型福利國家

韓國政府在第一共和國期間并不特別引人注目，但令人驚訝的是，事后看來，很多東西都是在這個時期確定下來，并且對韓國人的生活產(chǎn)生重大影響。韓國生來是一個民主政體，第一共和國確立了民主制度為韓國合法的制度。從一開始，韓國就是一個以國家為中心的社會，國家和政府由強有力的總統(tǒng)制主導(dǎo)，經(jīng)濟是國家發(fā)展的第一要務(wù)。伴隨著少量以財團為中心的大型集團公司的出現(xiàn)，半壟斷的資本主義經(jīng)濟最終開始出現(xiàn)。在政府與大企業(yè)的共生關(guān)系中，經(jīng)濟發(fā)展本身是由國家領(lǐng)導(dǎo)的。在政府未提供社會服務(wù)的真空領(lǐng)域，志愿組織蜂擁而入。一種新的治理體系產(chǎn)生了，在這種體系下，國家盡管強大，但卻是通過與非國家的行動主體一起合作實現(xiàn)政府的意圖。在社會政策領(lǐng)域，志愿組織成為國家提供社會服務(wù)的工具，而企業(yè)則成為社會保障的工具。

第一共和國的一個顯著成就是土地改革。這一改革始于美國軍政府時期的1946年，直到1955年完成。土地改革為今后的經(jīng)濟發(fā)展鋪平了道路。大規(guī)模土地所有被瓦解，土地以低價分配給農(nóng)民。這減少了舊的地主階級及其不可避免的保守主義。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高了，農(nóng)產(chǎn)品進口需求下降了。年青一代的男男女女從土地上解放出來，涌向?qū)W校教育和工業(yè)勞動。結(jié)果之一是教育的革命 ，到1950年代，整個韓國幾乎全部脫盲了。這種投資教育的傳統(tǒng)一直延續(xù)到今天。

1961年樸正熙將軍和此后多位上校的軍事政變使得民主制度被擱置了26年，盡管第三共和國時期（1963年－1972年）民主有一點發(fā)展的空間。國家的權(quán)力壓倒了社會，經(jīng)濟現(xiàn)代化成為樸總統(tǒng)明確強調(diào)述的國家重點，所有相關(guān)的力量都被動員起來推進這一目標(biāo)。

獨裁制度需要從反對共產(chǎn)主義、經(jīng)濟現(xiàn)代化和社會政策中尋求合法性。直到全斗煥總統(tǒng)執(zhí)政時期（1980－1988）“福利國家”這一概念才被官方正式引入，但基礎(chǔ)性的政策動議仍是在樸正熙時期定下的。1962年和1963年開始實行公務(wù)員養(yǎng)老金和軍人養(yǎng)老金，1963年開始實行意外工傷保險，1965年開始試驗國民健康保險，并于1977年成為強制性保險項目，貧困救助體系到1963年得到改進，1973年通過《國民養(yǎng)老金法案》，盡管在樸執(zhí)政期間并未實施。跟其他國家一樣，韓國的福利國家也是從貧困救助的基礎(chǔ)上成長起來的。這是殖民時期的遺產(chǎn)之一，由1944年的Choson濟貧法確立下來，國家給老年人、殘疾人、孕婦和兒童等人群提供援助。在整個第一共和國時期，韓國在社會政策上仍然是一個濟貧的國家。

濟貧的延續(xù)性第一次被打破是在1961年政變之后，當(dāng)時正初步嘗試性將韓國再造為一個社會保險的國家。至此，韓國進入了發(fā)展型福利國家階段。有三個特點界定著發(fā)展型福利國家。首先，社會政策是作為發(fā)展的工具在發(fā)展過程的初期被引入，而不是在發(fā)展過程的較晚階段作為發(fā)展的結(jié)果而出現(xiàn)；其次，經(jīng)濟發(fā)展占絕對優(yōu)先地位，社會政策服從于經(jīng)濟政策；第三，公共社會開支是最低限度的。國家扮演管制者的角色，但作為管制者的國家在提供公共服務(wù)上幾乎是缺位的。它對非國家行動者的服務(wù)供給施加管制，包括雇主的職業(yè)福利、雇主和工人的社會保險，以及志愿組織的社會服務(wù)供給。這些社會服務(wù)的提供是逐步擴展的，但除了最低限度的貧困救濟之外，國家的角色仍然局限于管制者。延續(xù)性的第二次中斷來自1997年的亞洲經(jīng)濟危機和民主鞏固的雙重影響。這兩件大事復(fù)雜的相互作用使得韓國對經(jīng)濟危機的反應(yīng)是社會政策的擴張而不是收縮。發(fā)展型國家的時代，以及發(fā)展型福利國家的時代過去了。市場，包括勞動力市場被解除管制，“靈活性”成為開放勞動關(guān)系爭論中的主導(dǎo)觀點。在社會政策中，失業(yè)補償?shù)玫綌U展，自由裁量的貧困救濟被以權(quán)利為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會援助體系所代替。通過這些改革，國家在原則上承擔(dān)了最低社會保障的責(zé)任。從量上看，這一轉(zhuǎn)型并不顯著。按照經(jīng)濟合作組織的標(biāo)準(zhǔn)，韓國的公共社會開支一直比較低。由于地方政府缺乏足夠的意愿、勝任力和可行性能力，中央制定的政策在地方政府實施中也遇到了嚴(yán)重的問題。但新的福利體系代表了政府職能在角色和責(zé)任上本質(zhì)的轉(zhuǎn)變，包括地方政府的角色和責(zé)任也越來越多地發(fā)生了轉(zhuǎn)變。國家已經(jīng)走出了作為管制者的保留地，并意義重大地讓自己也成為服務(wù)的提供者。

三、聯(lián)盟治理

“持續(xù)的悖論”是描述韓國威權(quán)國家運作的最佳詞匯。它同時采用了幾種看似不相容甚至相互矛盾的治理模式?；旧希姓瓶貦?quán)力和運用權(quán)力兩種不同的運作方式。在掌控權(quán)力上，獨裁者是非常強硬的。樸正熙總統(tǒng)的首要措施之一，是設(shè)立他個人控制之下的秘密警察機構(gòu)——韓國中央情報局，工會運動也尤其遭到無情鎮(zhèn)壓。但在運用權(quán)力于治理上，他們是相當(dāng)精明、老練和驚人地溫和的。一方面是獨裁，另一方面是合作、選舉和動員。并不是非此即彼，既非單純的獨裁和非合作，也非單純的合作和非獨裁，而是既獨裁又合作。國家在掌控權(quán)力上冷酷無情，但在治理上卻更多通過合作而非粗暴的命令。

我們發(fā)現(xiàn)了四種動員的聯(lián)盟。第一種是政治領(lǐng)袖與高級官員和顧問之間的聯(lián)盟。獨裁者運用鐵腕將那些靠不住的人清洗出去，或讓他們靠邊站。一旦完成了清洗，他們就對可以與自己合作的官員和顧問采用懷柔策略，讓他們進入權(quán)力領(lǐng)域，給他們權(quán)威，為他們設(shè)立合作機構(gòu)，比如，與政治大佬合作而并非僅僅作為附庸的強有力的咨詢機構(gòu)。這些公仆和顧問受到奉承，自以為自己是政治中立的，但實際上他們有很強的政治立場。他們也不過是一些自命為改革者的凡夫俗子（而且?guī)缀蹩偸侨绱耍?，是他們把現(xiàn)代化的風(fēng)氣帶入宏大的政治工程。他們放眼世界，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代國家都是福利國家。因此他們說，如果我們要現(xiàn)代化，就得有福利國家。我們也這么認(rèn)為。

第二種聯(lián)盟是政府與企業(yè)，尤其是與大企業(yè)之間的聯(lián)盟。這種聯(lián)盟廣為人知，但我們?nèi)匀恍枰私馄渥韵嗝艿谋举|(zhì)。1961年的軍事政變部分是反對在李承晚時期發(fā)展起來的裙帶資本主義的文化。但是樸正熙將軍很快就認(rèn)識到，除了他厭惡的資本家，因而接受他并非情愿的與他們合作的政體，他沒有別的辦法實現(xiàn)其工業(yè)現(xiàn)代化的宏圖大略。為了讓他們接受他的命令，他不得不收買他們，這造成的結(jié)果并不好看。這是一種國家領(lǐng)導(dǎo)的壟斷資本主義，腐敗盛行，但是這種方式很有效，由此帶來的經(jīng)濟增長是舉世無雙的。

第三種聯(lián)盟是市民社會與志愿組織之間的聯(lián)盟。這種聯(lián)盟相比于政府－企業(yè)之間的聯(lián)盟還不那么廣為人知，但重要性上卻毫不遜色。志愿組織是1945年之后美國的舶來品，很多都是從有社會目的的傳教運動 發(fā)展而來。在以往的文獻中，韓國的志愿部門被描述為民主之后產(chǎn)生的現(xiàn)象，但這其實是誤讀。志愿機構(gòu)從一開始就在發(fā)揮作用，而且在整個威權(quán)時期都很積極，提供了很多社會服務(wù)。獨裁統(tǒng)治者并沒有鎮(zhèn)壓這些運動，也沒有將其歸入國家控制之下，而是將其“韓國化”并趕走了美國人。他們再一次獲得控制權(quán)，并讓市民社會知道，誰才是真正的老板，他們應(yīng)該努力工作的目標(biāo)是什么。而一旦明確這些之后，他們也給這些非政府組織以空間和權(quán)威。他們讓志愿組織存活下來，就像對待企業(yè)一樣，讓志愿組織自己決定提供統(tǒng)治者需要提供而自身又沒有能力或手段提供的服務(wù)。

第四個聯(lián)盟是民眾之間的聯(lián)盟。韓國一直是一個不服管束的國家，年紀(jì)稍長的人都還記得學(xué)生和警察之間經(jīng)常在街頭發(fā)生沖突。這種動蕩局面很重要，不是因為它最后威脅到政體，而是因為它有助于永不沉寂的對民主的渴求。但這種不服管束仍然是表面上的，韓國人在根子里仍然是順從而勤勞的。政府動用了各種手段來贏得民眾的順從，它用社會保障，或者說最初是社會保障的承諾來購買合法性。它用經(jīng)濟增長來贏得順從。它強迫雇主、至少是大公司為工人及其家屬提供職業(yè)福利，使他們至少成為比他們自己愿意的稍好一些的雇主，它 引導(dǎo)志愿組織提供社會服務(wù)。通過這些方式，國家為民眾的順服提供了理由。更重要的是，它通過文化運動在全國動員了民眾，最初是農(nóng)村的新村運動，然后是城市的新廠運動。這些意識形態(tài)的運動促進了負(fù)責(zé)任和自力更生的社會風(fēng)氣，并讓城鄉(xiāng)勞動者及其家屬參與到大大小小的發(fā)展項目中來。這些項目是“自愿性”的，無需政府太多投入。但是這些運動也是有組織的，讓億萬韓國人感受到他們是各種協(xié)會、委員會、理事會等等的成員或參與者。正如志愿組織的傳統(tǒng)一樣，這些運動是注入了市民社會 活力的草根組織的運動。

通常威權(quán)政體，比如蘇聯(lián)和東歐國家，都試圖消除非國家組織。而韓國是一個例外：非國家組織得到激勵并發(fā)揮作用。因此，對韓國異乎尋常的經(jīng)濟和政治發(fā)展，以及國家領(lǐng)導(dǎo)在其中的作用的最終解釋，不是政府有威權(quán)的力量，而是有威權(quán)力量的政府通過動員而不是簡單命令的方式來統(tǒng)治。絕大多數(shù)威權(quán)領(lǐng)袖都認(rèn)為，他們能夠而且應(yīng)該管理國家。而韓國的威權(quán)領(lǐng)袖認(rèn)識到，他們需要與非國家力量一起合作，而不是對抗。他們?yōu)閲椰F(xiàn)代化提出了任務(wù)，而且也致力于這些任務(wù)。為了實現(xiàn)這些任務(wù)，他們需要激發(fā)并調(diào)動官員、顧問、企業(yè)、志愿組織、城市和農(nóng)村的勞動者的能量。動員策略是有效果的。那些被動員起來的人發(fā)達了，變得有權(quán)有勢。在政府內(nèi)部，官僚職業(yè)化的傳統(tǒng)得以延續(xù)，在恢復(fù)民主統(tǒng)治的時候這一傳統(tǒng)也被繼承下來。

對企業(yè)的妥協(xié)使得一個新的中產(chǎn)階級發(fā)展起來。對志愿組織和民眾的動員刺激了公民參與和市民社會組織。因此，韓國不僅僅被帶向經(jīng)濟發(fā)展，也被無意間帶向社會和政治發(fā)展。社會不是被塑造為一個單一的社會，而是一個富有公共組織和市民組織的社會。韓國的現(xiàn)代化是經(jīng)濟上的，但又絕非僅僅限于經(jīng)濟上的現(xiàn)代化。它有兩條線：一是經(jīng)濟方面生產(chǎn)得到發(fā)展，二是社會方面社會組織也得到發(fā)展。當(dāng)威權(quán)政體垮臺時，因為有適度多元的經(jīng)濟、社會和政治秩序存在，而且富有活力，運轉(zhuǎn)良好，因而民主政府無需反革命和額外的重大劇變，能夠順利接手獨裁政府，發(fā)展因此而得以持續(xù)。

四、社會政策與發(fā)展

在解釋韓國歷史的時候，一直有關(guān)于內(nèi)部因素還是外部因素的爭論。比如美國援助的重要性如何？韓國作為冷戰(zhàn)前線的重要性如何？毫無疑問，外部的影響是重大的，但韓國經(jīng)驗的一個基本啟示是，無論如何，發(fā)展來自于國家本身，來自于其人民及其努力和能力。韓國一開始就加大教育投入，而且一直持續(xù)如此。它確實從美國的援助中獲得了一些好處，但很快就放棄了對美國的依賴。比如韓國獨立后蜂擁而入的美國志愿機構(gòu)被“韓國化”，并被按照國家的設(shè)計來開展工作。韓國避免了很多其他欠發(fā)達國家的命運，擺脫了對國外NGO的依賴，這對韓國是有利的。

有一種觀點認(rèn)為，社會和福利政策是發(fā)展的負(fù)擔(dān)。韓國的經(jīng)驗并不支持這一理論。在韓國，積極的社會政策在發(fā)展過程的早期就被引入，它被作為經(jīng)濟政策的一個有機組成部分，作為經(jīng)濟發(fā)展的支持性投入，作為將發(fā)展從單純的經(jīng)濟層面擴展到社會層面的工具。社會政策因此需要從更廣泛的意義上理解。在韓國，社會政策包括社會援助、以社會保險為形式的社會保障，和普遍的、志愿的公民社會動員。其中，現(xiàn)代社會援助是在民主鞏固和1997年經(jīng)濟危機的雙重影響下導(dǎo)致的改革中，從貧困救濟發(fā)展而來。獨裁統(tǒng)治者清楚地表述了現(xiàn)代化這一國家工程，并承諾提供社會保護為該工程及其領(lǐng)導(dǎo)地位贏得合法性，并進而動員民眾為這一宏大的工程而努力和奉獻。

有一種觀點認(rèn)為，強政府甚至是威權(quán)政府有助于國家擺脫欠發(fā)達的地位，或者是擺脫欠發(fā)達地位所必需的。韓國的經(jīng)驗也并不支持這一理論。盡管在發(fā)展的過程中，韓國存在威權(quán)政府，但這種領(lǐng)導(dǎo)并不完全是通過強力，而是通過復(fù)雜的治理實現(xiàn)的。單純民主或單純獨裁都沒有帶來發(fā)展。決定性的因素是善治，民主的優(yōu)勢是它能讓善治更可能。但民主制并不能保證一定善治，威權(quán)制下也不一定完全排除善治。當(dāng)善治例外地在威權(quán)制下出現(xiàn)時，我們應(yīng)該謹(jǐn)慎地認(rèn)識到，這是治理，而不是通常認(rèn)為的獨裁。盡管韓國的威權(quán)統(tǒng)治很嚴(yán)苛、專制而且丑陋，但仍然讓它可以歸入“善治”的是，它不僅有智慧使用社會政策作為發(fā)展的工具之一，而且對政治、經(jīng)濟和社會生活的組織，非旦不壓制，還給予大力發(fā)展。對這些組織的壓制在威權(quán)國家中很常見，因此威權(quán)制度的垮臺通常帶來混亂。而韓國則不然，原因就在于國家有組織力量和多元主義來延續(xù)其發(fā)展。

韓國經(jīng)驗對其他地區(qū)的發(fā)展啟示主要有三：第一是關(guān)于治理。韓國從有目的和有效的治理中獲益。即使是威權(quán)主義統(tǒng)治，也是有目的的威權(quán)。統(tǒng)治者清楚闡明國家發(fā)展的遠景，并動員全社會來實現(xiàn)這一遠景。第二是將發(fā)展擴大到社會發(fā)展。這一點借助社會政策得以實現(xiàn)，并有助于使韓國的現(xiàn)代化不單是冷酷的經(jīng)濟增長；社會發(fā)展對于動員民眾參與到宏大的國家工程中至關(guān)重要。第三是關(guān)于可持續(xù)性。除了經(jīng)濟和社會的發(fā)展，韓國也在政治、社會和非政府組織上有了很大的發(fā)展。正是這些組織機構(gòu)的多元性，使得經(jīng)濟和社會發(fā)展得以持續(xù)，而無需經(jīng)歷發(fā)展型國家減緩以及從威權(quán)政府過渡到民主政府的危機。

Stein Ringen，Huck－ju Kwon，Ilcheong Yi，Taekyoon Kim and Jooha Lee：The Korean State and Social Policy：How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy，Oxford University Press，2011.

2012－04－06

本文是哈佛燕京學(xué)社與華中師范大學(xué)管理學(xué)院聯(lián)合主辦的“東亞社會福利發(fā)展與治理轉(zhuǎn)型”國際高端研討會（2012年5月15－18日，武漢）主題發(fā)言文章之一，本刊中文首發(fā)得到作者授權(quán)。

責(zé)任編輯 王敬堯