農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新與理論解釋
——江蘇省江都市的實(shí)證研究

朱新華

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210098)

農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新與理論解釋
——江蘇省江都市的實(shí)證研究

朱新華

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210098)

本研究采用定量研究方法，建立農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新模型，研究數(shù)據(jù)來(lái)源于江都市3縣30個(gè)村的實(shí)地調(diào)查，主要是分析農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新過(guò)程和誘導(dǎo)因素，為國(guó)家引導(dǎo)和制定合理的宅基地制度提供理論依據(jù)。研究結(jié)果表明，20世紀(jì)90年代以來(lái)，以江都市為代表的農(nóng)村宅基地制度逐漸從無(wú)償、無(wú)流動(dòng)向有償、有流動(dòng)演變，宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能日益完善。影響農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的主要因素是農(nóng)村土地資源短缺程度、土地開(kāi)發(fā)利用狀況、區(qū)位條件、各主體經(jīng)濟(jì)狀況(主要是農(nóng)民人均純收入的增加)、人力資本以及政策等因素。鑒于此，在未來(lái)的宅基地制度創(chuàng)新過(guò)程中要注重研究宅基地要素相對(duì)價(jià)格變化趨勢(shì)，選擇宅基地制度創(chuàng)新方向;提高農(nóng)民文化水平，加快人力資本建設(shè)，提高其可行能力;以及積極發(fā)揮政策的誘導(dǎo)和支持作用。

土地要素相對(duì)價(jià)格;利益博弈;宅基地制度創(chuàng)新;江都市

宅基地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)。形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的宅基地使用制度為我國(guó)工業(yè)化發(fā)展、農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了一定的歷史作用。然而，隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深入，農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展越來(lái)越不相適應(yīng)，并進(jìn)而給農(nóng)民生活福利帶來(lái)不利影響，成為一個(gè)亟需解決的問(wèn)題［1］。

宅基地制度及其改革日益成為學(xué)者們研究的重點(diǎn)。從研究?jī)?nèi)容上來(lái)看，涉及到農(nóng)村宅基地制度變遷、制度缺陷、使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革與宅基地治理四個(gè)方面。研究發(fā)現(xiàn)，建國(guó)至今，農(nóng)村宅基地制度變遷總體上屬于強(qiáng)制性制度變遷。在此過(guò)程中，由于政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的偏好，賦予土地的政治功能與社會(huì)保障功能大大超過(guò)了其經(jīng)濟(jì)功能，使土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)產(chǎn)品流通制度等一系列制度安排都是以社會(huì)和政治穩(wěn)定為主要目的，而不是以經(jīng)濟(jì)效率為主要目的［2］。90年代以后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，宅基地制度呈現(xiàn)出一定的誘致性變遷傾向。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村土地的資產(chǎn)功能日益顯化，當(dāng)這種功能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下能夠以貨幣的形式表現(xiàn)的時(shí)候，就形成了一股潛在收益，這股潛在的收益推動(dòng)著農(nóng)村土地使用制度的變遷［3］。各地的宅基地制度改革實(shí)踐不僅能夠有效彌補(bǔ)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的不足，壯大集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力;而且能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的共贏，達(dá)到一致同意［4］?？偟膩?lái)說(shuō)，宅基地流轉(zhuǎn)能夠提高農(nóng)村土地利用集約水平，改善農(nóng)村居住環(huán)境，增加社會(huì)福利［5］。但也有部分學(xué)者認(rèn)為，宅基地流轉(zhuǎn)將破壞農(nóng)村穩(wěn)定、加劇村莊內(nèi)部不平等，應(yīng)限制宅基地自由交易［6－7］。

從研究方法上來(lái)看，大多數(shù)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)的視角對(duì)宅基地制度進(jìn)行學(xué)理分析。而運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行定量化、實(shí)證化研究的成果并不多，因?yàn)橹贫鹊亩炕芯肯鄬?duì)困難。在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中，學(xué)者們測(cè)度制度及制度變遷的方法主要有:①用工業(yè)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化程度表示我國(guó)社會(huì)制度變遷過(guò)程［8］;②用非國(guó)有化率表示產(chǎn)權(quán)制度、市場(chǎng)化程度表示資源配置方式、國(guó)家財(cái)政收入占GDP比重表示利益分配格局和對(duì)外開(kāi)放程度四個(gè)指標(biāo)表示我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變遷過(guò)程［9］;③用產(chǎn)權(quán)的非公有化率來(lái)表示制度質(zhì)量的改進(jìn)，并運(yùn)用到地下水灌溉系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的研究當(dāng)中［10］。鑒于此，本文試圖將宅基地制度進(jìn)行定量化研究，并以江都市為例，建立宅基地制度創(chuàng)新模型，利用調(diào)查數(shù)據(jù)，通過(guò)計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法揭示宅基地制度創(chuàng)新的決定因素，為國(guó)家創(chuàng)新和完善宅基地制度提供理論依據(jù)。

1 農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新過(guò)程及影響因素

1．1 農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的過(guò)程

為了達(dá)到研究目的，在征詢省級(jí)、市級(jí)國(guó)土部門(mén)專家的基礎(chǔ)上，我們?cè)谕恋刭Y源較為短缺、宅基地制度創(chuàng)新較為明顯、各種宅基地利用形式并存的江蘇省江都市進(jìn)行了村級(jí)宅基地利用狀況的調(diào)查。江都市位于江蘇省中部，“十一五”期間江都市正處于人均GDP從19 150元向3 000－5 000美元過(guò)渡的時(shí)期，處于跨越發(fā)展的加速期、工業(yè)化轉(zhuǎn)型發(fā)展期、城市化快速推進(jìn)期和外向化突破提升期。工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)使得土地供需矛盾突出，這也要求提高土地集約節(jié)約利用水平。我們隨機(jī)抽取了三個(gè)縣，每個(gè)縣中隨機(jī)抽取了10個(gè)行政村，共30個(gè)行政村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，對(duì)每個(gè)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及土地資源狀況及其管理制度和政策等方面進(jìn)行了較為全面詳細(xì)的調(diào)查。在村級(jí)調(diào)研中，我們又選取了四個(gè)時(shí)期，分別為1996年、2000年、2004年和2008年。1996年作為宅基地制度創(chuàng)新的初期，2000年作為宅基地制度創(chuàng)新的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折時(shí)期，2004和2008年反映近期的情況。

1．1．1 1996年:執(zhí)行無(wú)償、均分的宅基地使用制度

1963年《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》明確了農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)，從而確立了農(nóng)村宅基地歸集體所有、農(nóng)民擁有使用權(quán)的制度安排，宅基地使用權(quán)制度正式確立，并且延續(xù)下來(lái)。1998年修訂的《土地管理法》第62條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。20世紀(jì)90年代，無(wú)償、均分的宅基地使用制度在江都市乃至我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)一直貫徹執(zhí)行著。

1．1．2 2000 年:私下交易行為日益增多

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及江都市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，江都市農(nóng)村社會(huì)保障體系的不斷建立與完善，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)日趨頻繁，城鄉(xiāng)界限日漸模糊。雖然法律法規(guī)雖有明令禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是由于市場(chǎng)的需求及流轉(zhuǎn)收益的驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村宅基地的私下交易行為日益增多。以小紀(jì)鎮(zhèn)紀(jì)東村為例，紀(jì)東村緊鄰小紀(jì)主鎮(zhèn)區(qū)，交通方便，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加快，農(nóng)村房屋租賃市場(chǎng)需求旺盛，2001年紀(jì)東村房屋出租的農(nóng)戶達(dá)到9戶。

1．1．3 2004 年:集中居住的試點(diǎn)

在2001年前后，在蘇州、無(wú)錫等地的富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了一些小規(guī)模的“農(nóng)民集中居住”試驗(yàn)。那時(shí)正是蘇南地區(qū)工業(yè)化的高速發(fā)展階段，中青年農(nóng)民大多進(jìn)廠做工或經(jīng)商，一些自然村人口絕對(duì)減少，變成“空心村”。當(dāng)?shù)鼗鶎诱汩_(kāi)始嘗試通過(guò)宅基地置換，把一些人口較少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集中建設(shè)公寓型農(nóng)民小區(qū)。由于這種做法既改善了農(nóng)村居住環(huán)境，也提高了農(nóng)村投資效率，在江蘇漸次升級(jí)為全局性做法。2004年前后，江都市在江蘇省委的統(tǒng)一安排下，選取了六個(gè)村莊進(jìn)行集中居住的先行試點(diǎn)。

1．1．4 2008 年:集中居住的深化

由于集中居住工程既提高了農(nóng)村土地集約利用水平，改善了農(nóng)村人居環(huán)境;而且使得宅基地使用權(quán)的資本化、市場(chǎng)化，提高了農(nóng)民收入，取得了較好的績(jī)效。江都市便大力深化宅基地制度改革，促進(jìn)農(nóng)民集中居住，并于2005－2006年完成全市鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，全市共布置735個(gè)規(guī)劃村莊集中居民點(diǎn)。2008年，江都市重點(diǎn)建設(shè)的41個(gè)農(nóng)民集中居住區(qū)，已經(jīng)啟動(dòng)建設(shè)27個(gè)，基本建成5個(gè)，竣工住宅建筑面積約20多萬(wàn)m2。2008年江都市的農(nóng)民集中居住工程進(jìn)一步深化，農(nóng)村宅基地資產(chǎn)化、集約化步伐進(jìn)一步加快。

綜上所述，1996年，江都市基本執(zhí)行著無(wú)償、均分的宅基地使用制度，宅基地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)，但不享有處分權(quán)和收益權(quán)(即不能流轉(zhuǎn)和獲取收益);2000年，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城郊結(jié)合部的農(nóng)民私下進(jìn)行房屋出租和買賣，一定程度上享有了宅基地的處分權(quán)和收益權(quán);2004年，江都市地方政府通過(guò)宅基地置換促進(jìn)農(nóng)民集中居住，推動(dòng)了宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化以及資產(chǎn)化，并將此做法制度化，農(nóng)民在很大程度上享有了宅基地的處分權(quán)和收益權(quán);2008年，在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，江都市繼續(xù)深化宅基地使用制度改革、加大農(nóng)民集中居住力度，農(nóng)村土地市場(chǎng)化、資產(chǎn)化機(jī)制逐步建立，農(nóng)民基本上享有宅基地的處分權(quán)和收益權(quán)。

1．2 農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的影響因素

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，隨著外界環(huán)境的變化或自身理性程度的提高，人們會(huì)不斷提出對(duì)新的制度的需求，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期增加的收益。如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新，而要素相對(duì)價(jià)格變化將引起制度變遷的一個(gè)重要原因。另外，制度創(chuàng)新過(guò)程也是利益的重新界定、調(diào)整和配置的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，既得利益集團(tuán)為了維護(hù)自身利益會(huì)力求維持現(xiàn)有制度，阻礙進(jìn)一步變革。農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新作為一種制度變遷，不僅取決于土地要素相對(duì)價(jià)格變化所增加的外部利潤(rùn)，而且取決于改革進(jìn)程中如何削弱既得利益集團(tuán)的阻礙力量，培養(yǎng)新生的改革力量，并達(dá)到利益的均衡。

宅基地要素相對(duì)價(jià)格是指宅基地這一生產(chǎn)要素在農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中相對(duì)于勞動(dòng)和資本等生產(chǎn)要素的獲取價(jià)格或難易程度，它實(shí)質(zhì)上反映了宅基地資源的相對(duì)稀缺程度。因此，我們選用農(nóng)村土地資源稟賦、土地開(kāi)發(fā)利用狀況和區(qū)位條件來(lái)反映宅基地要素相對(duì)價(jià)格變化。

不同的文化體系、制度結(jié)構(gòu)、政策環(huán)境下有著不同利益集團(tuán)行動(dòng)的樣式，而利益集團(tuán)本身的規(guī)模、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位、專業(yè)素養(yǎng)以及所能支配的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)物質(zhì)資源在很大程度上決定著利益集團(tuán)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［11］。因此，我們選用各主體的經(jīng)濟(jì)狀況、人力資本和政策來(lái)表示利益集團(tuán)實(shí)力及其影響力，進(jìn)而間接反映利益集團(tuán)的利益博弈對(duì)宅基地制度創(chuàng)新的影響。

各種因素與宅基地制度創(chuàng)新的關(guān)系論述如下:

(1)農(nóng)村土地資源稟賦與制度創(chuàng)新。在人類社會(huì)發(fā)展的早期，土地資源相當(dāng)豐富，人口壓力較小，人地關(guān)系協(xié)調(diào)，人們之間也很少為了獲取資源而產(chǎn)生相互摩擦與竟?fàn)?，此時(shí)土地資源的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)是一種自由進(jìn)入的松散的形式，資源的使用也是無(wú)償?shù)?。隨著人口數(shù)量的膨脹和需求的增長(zhǎng)，不可再生的土地資源漸趨稀缺，土地資源自由的無(wú)償使用己不太可能，于是產(chǎn)生了土地價(jià)值，而有了價(jià)值的資源就會(huì)成為人類爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。人類對(duì)土地資源爭(zhēng)奪的結(jié)果就是資源在不同利益集團(tuán)之間的重新分配，于是產(chǎn)生了大至國(guó)家，小至社區(qū)或集體的產(chǎn)權(quán)制度。隨著整個(gè)社會(huì)的商業(yè)化水平和市場(chǎng)發(fā)育程度的進(jìn)一步提高，土地資源的稀缺程度更加嚴(yán)重，各利益集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，于是產(chǎn)生了范圍更小的共同產(chǎn)權(quán)制度(如股份制產(chǎn)權(quán))以及私有產(chǎn)權(quán)制度。

農(nóng)村宅基地使用制度也可能經(jīng)歷了類似的演變歷程。如果農(nóng)村宅基地的短缺程度越大，人們對(duì)宅基地的競(jìng)爭(zhēng)就越激烈，人地關(guān)系就越趨緊張，原有的宅基地制度就可能越來(lái)越不適應(yīng)土地資源短缺的形勢(shì)，從而對(duì)宅基地制度產(chǎn)生新的需求，原有的宅基地制度就會(huì)可能發(fā)生演變。

本研究選用人均宅基地面積表示農(nóng)村土地資源稟賦:如果人均宅基地面積越大，這說(shuō)明，已用作宅基地的土地面積越大，潛在的、可用作宅基地的土地面積越少，通過(guò)制度創(chuàng)新以改變土地供需矛盾的緊迫性越強(qiáng);而且，在人均宅基地面積較大的情況下，通過(guò)制度創(chuàng)新以推進(jìn)宅基地整理、提高宅基地集約利用水平所產(chǎn)生的效益也就相對(duì)較高。因此，人均宅基地面積越大，宅基地制度創(chuàng)新的可能性也就越大，二者之間存在著較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。

(2)土地開(kāi)發(fā)利用狀況與制度創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)居民點(diǎn)集聚程度低，單家獨(dú)院居多，粗放浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。隨著土地整理技術(shù)的運(yùn)用以及新的聚居方式的出現(xiàn)(比如農(nóng)民集中居住模式、兩分兩換模式)，各地加大了宅基地開(kāi)發(fā)整理的力度，促進(jìn)了宅基地集約利用，這有可能在一定程度上緩解人地矛盾，而人地矛盾的緩解又有可能使制度創(chuàng)新變得不那么緊迫。因此，土地開(kāi)發(fā)利用狀況間接地影響著制度創(chuàng)新的速度。

本研究選用單位宅基地面積上的住房面積(文中叫做“容積率”。在同一區(qū)域內(nèi)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，容積率會(huì)慢慢變大，土地資源稟賦則變得越來(lái)越稀缺)表示土地開(kāi)發(fā)利用狀況。

(3)區(qū)位條件與制度創(chuàng)新。一個(gè)地區(qū)的區(qū)位條件影響著這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，而影響一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的基本區(qū)位因素有交通條件。一般來(lái)說(shuō)，離中心鎮(zhèn)越近、交通越便利的村莊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，從而導(dǎo)致土地需求較為旺盛，推動(dòng)了宅基地要素相對(duì)價(jià)格的上升;反之，土地需求較弱，宅基地要素相對(duì)價(jià)格較低。

本研究選用有無(wú)公路通過(guò)這個(gè)指標(biāo)表示區(qū)位條件。

(4)各主體的經(jīng)濟(jì)狀況與制度創(chuàng)新。各利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)狀況是確保其可行能力的基礎(chǔ)，當(dāng)某個(gè)利益集團(tuán)能夠較為自由地行使其權(quán)利時(shí)，那么他將能發(fā)揮較大的影響力［11］。在我國(guó)，由于中央政府的絕對(duì)權(quán)威，他們不需要有足夠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也能夠發(fā)揮較大的影響力。因此，本文只考察地方政府(包括基層組織)及農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相對(duì)變化可能會(huì)影響到宅基地制度創(chuàng)新的方向和速度。

對(duì)地方政府(包括基層組織)而言，一般來(lái)說(shuō)，如果他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，這個(gè)實(shí)力足夠去誘導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作的開(kāi)展和農(nóng)民聚居方式的改變，當(dāng)改造工作制度化、常態(tài)化以后，也就完成了宅基地制度的創(chuàng)新。當(dāng)然，還有可能出現(xiàn)一種情況是:某地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常差，為了增加財(cái)政收入或集體經(jīng)濟(jì)可支配收入，他們會(huì)不顧政治和法律風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)行政手段強(qiáng)制征收、復(fù)墾宅基地并將整理出來(lái)多余的土地推向市場(chǎng)以獲得土地出讓金。也就是說(shuō)，地方政府(包括基層組織)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與制度創(chuàng)新之間存在著正、負(fù)兩種相關(guān)關(guān)系。

對(duì)農(nóng)民而言，農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)狀況越好，從一個(gè)側(cè)面代表農(nóng)民的可行能力越強(qiáng)，能夠較深入地參與制度創(chuàng)新，并在某種程度上保證有利于自身的制度均衡的實(shí)現(xiàn)。雖然農(nóng)民收入因素與其它隨時(shí)間而變化的因素相關(guān)程度較大，但是，總體而言農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)狀況的改善有利于促進(jìn)宅基地制度創(chuàng)新。

本研究選用集體經(jīng)濟(jì)可支配收入和農(nóng)民人均純收入代表集體和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況。

(5)人力資本與制度創(chuàng)新。馮開(kāi)文通過(guò)分析中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)能力和知識(shí)準(zhǔn)備程度的大大提高以及對(duì)新出現(xiàn)的獲利機(jī)會(huì)的追逐是農(nóng)村制度創(chuàng)新的最重要原因［12］。人力資本是確保宅基地制度變遷和創(chuàng)新的一個(gè)重要人文條件。一般說(shuō)來(lái)，文化程度越高，接受新事物和新知識(shí)的速度就越快，這有利于降低其參與成本;另一方面，如果沒(méi)有一定的人力資本做保證，行為主體的經(jīng)營(yíng)能力欠缺，即使制度變遷能夠發(fā)生，但是這個(gè)制度也無(wú)法持續(xù)生存和發(fā)展下去。

本研究選用中學(xué)及以上文化程度的勞動(dòng)力在全部勞動(dòng)力中所占比重表示農(nóng)民利益集團(tuán)的人力資本。農(nóng)民的人力資本水平越高，從一個(gè)側(cè)面代表農(nóng)民的可行能力越強(qiáng)，能夠較深入地參與制度創(chuàng)新，并在某種程度上保證有利于自身的制度均衡的實(shí)現(xiàn)。

(6)政策與制度創(chuàng)新。政府政策一直是影響產(chǎn)權(quán)演變最重要的因素之一。Kirk在關(guān)于印度的布塔拿的研究中認(rèn)為，傳統(tǒng)的以居住地為特征的集體所有制(或者稱社區(qū)所有制)在其衰退過(guò)程中起決定作用的是殖民政府和殖民后的國(guó)民政府通過(guò)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律法規(guī)施以的重大影響［13］。

政策支持程度一方面影響宅基地制度創(chuàng)新成本(例如前期調(diào)研和政策制定中的人力、物力和財(cái)力)和運(yùn)行成本(例如宣傳和實(shí)施新政策的人力、物力和財(cái)力)。從理論上說(shuō)，政府支持力度越大的地方，新的宅基地制度發(fā)展的阻力越小，運(yùn)行成本相對(duì)較低。對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，這也相應(yīng)地減少了參與成本，從而有助于提高其參與的積極性。另一方面，某一時(shí)段的某一政策總會(huì)或多或少地偏向某一利益集團(tuán)，那么這樣的政策則會(huì)增強(qiáng)這一利益集團(tuán)的策略空間和可行能力。

本研究選用有無(wú)支持宅基地創(chuàng)新的政策，有這個(gè)政策且支持力度越大，宅基地制度創(chuàng)新的可能性越大，二者之間存在著正相關(guān)關(guān)系。

綜上所述，宅基地制度創(chuàng)新受農(nóng)村土地資源稟賦、土地開(kāi)發(fā)利用狀況、區(qū)位條件、各利益主體經(jīng)濟(jì)狀況、人力資本和政策的綜合作用和影響。

1．3 江都市宅基地制度創(chuàng)新與其影響因素關(guān)系的描述性

統(tǒng)計(jì)

通過(guò)對(duì)30個(gè)樣本村4個(gè)時(shí)期的共120個(gè)樣本的時(shí)間序列——截面混合數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、整理，從而初步反映江都市宅基地制度創(chuàng)新與其影響因素的關(guān)系。

1．3．1 4個(gè)時(shí)期江都市宅基地制度狀態(tài)的定量化

宅基地制度狀態(tài)是指某階段宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的分散和聚合的變化狀態(tài)。為了便于分析，本研究引入農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)以定量反映各階段宅基地制度狀態(tài)。農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)的計(jì)算方法如下:首先，比較各個(gè)權(quán)能的重要性?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不同方面具有不同的重要性，許多研究表明:處分權(quán)最為重要，使用權(quán)次之，收益權(quán)第三［14］;所有權(quán)在理論上非常重要，但在實(shí)踐中，如果使用權(quán)和處分權(quán)能夠得到保證，所有權(quán)的歸屬對(duì)土地資源配置效率的影響就沒(méi)有想象中的那樣大，因此，可以將所有權(quán)的重要性排在處分權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)之后［15］。據(jù)此，我們分別賦予4個(gè)權(quán)能不同的參數(shù):處分權(quán) 0．3、使用權(quán) 0．25、收益權(quán)0．25、所有權(quán)0．2(四個(gè)權(quán)能的參數(shù)總和為1，1表示完全擁有產(chǎn)權(quán)，0表示毫無(wú)產(chǎn)權(quán))①0．3、0．25、0．25、0．2四個(gè)數(shù)值只是反映處分權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和所有權(quán)的重要程度，在重要程度次序不變的情況下，對(duì)數(shù)值的稍許變動(dòng)也是允許的。為了驗(yàn)證這個(gè)說(shuō)法，文章將處分權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和所有權(quán)的權(quán)重新設(shè)定為0．35、0．23、0．23、0．19(重要性次序不變)，并進(jìn)行計(jì)量估計(jì)，結(jié)果顯示:數(shù)值的稍許變動(dòng)不影響變量的顯著性檢驗(yàn)，不影響回歸方程的整體效果。;在此基礎(chǔ)上，根據(jù)上文對(duì)江都市宅基地制度創(chuàng)新過(guò)程的分析，理清各時(shí)期農(nóng)民擁有的宅基地權(quán)能狀況，并加總，即為各階段農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)。根據(jù)此方法，我們計(jì)算出江都市1996年、2000年、2004年和2008年的農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)分別為 0．25、0．5、0．7 和 0．8。

1．3．2 農(nóng)村土地資源稟賦、土地開(kāi)發(fā)利用狀況、區(qū)位條件與制度創(chuàng)新的關(guān)系

表1調(diào)查顯示，從總體趨勢(shì)上來(lái)看，人均宅基地面積越大，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)越高。這說(shuō)明，人均宅基地面積越大，可供后續(xù)開(kāi)發(fā)的土地資源越少，土地資源稟賦越來(lái)越稀缺，土地要素相對(duì)價(jià)格越高，宅基地制度創(chuàng)新的可能性越大。

從容積率的變化趨勢(shì)上來(lái)看，容積率與農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)呈正相關(guān)關(guān)系，這是因?yàn)槿莘e率水平的提高反映了土地資源越發(fā)短缺、土地供需矛盾尖銳突出，此狀況較強(qiáng)地激發(fā)宅基地制度的創(chuàng)新。

有公路通過(guò)的比例越高，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)越高。這說(shuō)明區(qū)位條件較好的村莊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，從而導(dǎo)致土地需求較為旺盛，推動(dòng)了宅基地要素相對(duì)價(jià)格的上升，宅基地制度創(chuàng)新的需求較為強(qiáng)烈。這說(shuō)明，區(qū)位條件與宅基地制度創(chuàng)新之間存在正相關(guān)關(guān)系。

表1 農(nóng)村土地資源稟賦、土地開(kāi)發(fā)利用狀況、區(qū)位條件與制度創(chuàng)新的關(guān)系Tab．1 Relationship between rural land resource，land utilization，geographic condition and institutional innovation

1．3．3 主體經(jīng)濟(jì)狀況、人力資本、政策與制度創(chuàng)新的關(guān)系

表2調(diào)查顯示，表面上看，隨著集體經(jīng)濟(jì)可支配收入的增加、農(nóng)民人均純收入的增加，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)也隨之變大。但是集體經(jīng)濟(jì)可支配收入和農(nóng)民人均純收入對(duì)宅基地制度創(chuàng)新是否具有顯著的正向作用還需要通過(guò)下文計(jì)量研究進(jìn)行驗(yàn)證。因?yàn)?，第一，我們所調(diào)查的30個(gè)樣本村的集體經(jīng)濟(jì)可支配收入均處于較低的水平，這還不足以使集體經(jīng)濟(jì)組織有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力去推動(dòng)宅基地制度創(chuàng)新;第二，農(nóng)民收入因素與其它隨時(shí)間而變化的因素相關(guān)程度較大。

表2 主體經(jīng)濟(jì)狀況、人力資本、政策與制度創(chuàng)新的關(guān)系Tab．2 Relationship between income，human capital，policy and institutional innovation

中學(xué)及以上文化程度的勞動(dòng)力在全部勞動(dòng)力中所占比重越大，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)越高。這說(shuō)明，文化程度較高的農(nóng)民接受新事物和新知識(shí)的速度就越快，這有利于降低其參與成本;而且他們具備一定的經(jīng)營(yíng)能力，能夠使制度變遷生存和發(fā)展下去。

2004年以來(lái)，江都市編制了《村鎮(zhèn)布局規(guī)劃》，部分試點(diǎn)地區(qū)擬通過(guò)宅基地的流轉(zhuǎn)、置換以推動(dòng)農(nóng)民集中居住工作，并制定了相關(guān)的配套政策和措施。調(diào)查顯示，在制定了流轉(zhuǎn)政策和措施的地方，農(nóng)民則擁有較完善的宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)均為0．8。這說(shuō)明宅基地流轉(zhuǎn)政策則能夠顯著地促進(jìn)宅基地制度的創(chuàng)新。

2 農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新模型

為了更準(zhǔn)確地分析研究現(xiàn)象之間的內(nèi)在關(guān)系，本文建立了農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新模型，從而定量分析其影響因素。

2．1 實(shí)證模型的建立

根據(jù)上文的討論，構(gòu)建如下計(jì)量模型:

某階段宅基地制度狀態(tài)=F(農(nóng)村土地資源稟賦、土地開(kāi)發(fā)利用狀況、區(qū)位條件、主體經(jīng)濟(jì)狀況、人力資本、政策)

為了便于討論，我們對(duì)變量進(jìn)行定義:

某階段宅基地制度狀態(tài)用農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)擁有度指數(shù)來(lái)表示;農(nóng)村土地資源稟賦用人均宅基地面積(Residential，m2/人)來(lái)表示;土地開(kāi)發(fā)利用狀況用單位宅基地面積上的住房面積——容積率(Ratio)來(lái)表示;區(qū)位條件用有無(wú)公路通過(guò)(Road)，如有公路通過(guò)，Road=1，否則，Road=0;主體經(jīng)濟(jì)狀況用集體經(jīng)濟(jì)可支配收入(Revenue，元/年)和農(nóng)民人均純收入(Income，元/年)來(lái)表示;人力資本用初中及初中以上的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力總數(shù)中所占的百分比(Edu，%)來(lái)表示;另外，選用有無(wú)促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的政策(Policy)的虛擬變量來(lái)表示政策因素，如果該地區(qū)出臺(tái)了相關(guān)政策，Policy=1，否則，Policy=0。

根據(jù)以上的分析，該模型的一般函數(shù)形式表示為:

Institutionit=f(Residentialit，Ratioit，Roadit，Revenueit，Incomeit，Eduit，Policyit，)+eit(1)

上式中，i代表村，t代表年份，e為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

2．2 計(jì)量估計(jì)方法的選擇

在對(duì)式1的模型進(jìn)行計(jì)量估計(jì)時(shí)，首先采用了最小二乘法(OLS)，此時(shí)模型中沒(méi)有包含地區(qū)虛擬變量和時(shí)期虛擬變量(原因是:第一，本研究的實(shí)證區(qū)域?yàn)榻K省的一個(gè)縣級(jí)市，在同一個(gè)市屬范圍內(nèi)，各個(gè)村的制度環(huán)境、人文環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相差不大;第二，此模型中已經(jīng)包含政策變量，而政策變量具有明顯的時(shí)期差異，如果再引入時(shí)期虛擬變量，則可能引起共線性問(wèn)題)。同時(shí)采用了隨機(jī)影響模型(Random Effects Model)，其假設(shè)條件是式1中的因變量在村和時(shí)期上的差異是隨機(jī)的。

2．3 計(jì)量估計(jì)結(jié)果

從不同模型(表3)的運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，模型的總體估計(jì)結(jié)果比較滿意，調(diào)整后的R2為0．865，F(xiàn)統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)也十分顯著。不同統(tǒng)計(jì)模型的估計(jì)結(jié)果和結(jié)論基本相似，估計(jì)結(jié)果是相對(duì)穩(wěn)定的。從各個(gè)變量的估計(jì)結(jié)果來(lái)看，大部分變量都十分顯著，而且系數(shù)符號(hào)與理論預(yù)期基本吻合，這說(shuō)明我們的估計(jì)是有效的。下面根據(jù)模型估計(jì)結(jié)果將宅基地制度創(chuàng)新影響因素的主要結(jié)論歸納如下:

第一，農(nóng)村土地資源短缺程度的提高，即土地要素相對(duì)價(jià)格的提高，顯著地促進(jìn)宅基地制度創(chuàng)新的產(chǎn)生。從兩個(gè)模型的運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，人均居民點(diǎn)用地面積的系數(shù)統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)都在1%的水平上顯著，而且系數(shù)符號(hào)為正值。這說(shuō)明，在其它條件不變的情況下，人均居民點(diǎn)用地面積越高，土地資源的短缺程度越高，宅基地流轉(zhuǎn)和集約利用的要求越強(qiáng)烈，宅基地制度創(chuàng)新越有可能發(fā)生。

第二，土地開(kāi)發(fā)利用狀況是誘導(dǎo)宅基地制度創(chuàng)新的一個(gè)重要因素。容積率在兩個(gè)模型中通過(guò)了5%或10%的顯著性檢驗(yàn)，而且系數(shù)符號(hào)為正值。這說(shuō)明，在其它條件不變的情況下，容積率越高越有可能誘導(dǎo)宅基地制度創(chuàng)新。

第三，農(nóng)民人均純收入的增長(zhǎng)可以顯著地誘導(dǎo)宅基地制度的創(chuàng)新;而宅基地制度的創(chuàng)新對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)可支配收入的改善反映不敏感。農(nóng)民人均純收入在兩個(gè)模型中都在1%的水平上顯著，而且系數(shù)符號(hào)為正值。這說(shuō)明，在其它條件不變的情況下，農(nóng)民人均純收入的改善對(duì)于誘導(dǎo)宅基地制度創(chuàng)新產(chǎn)生非常顯著的影響。從兩個(gè)模型的運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)可支配收入的系數(shù)統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)都相當(dāng)不顯著，而且系數(shù)符號(hào)為負(fù)值。這說(shuō)明，在其它條件不變的情況下，集體經(jīng)濟(jì)可支配收入的改善對(duì)于誘導(dǎo)宅基地制度的創(chuàng)新影響很小。集體經(jīng)濟(jì)可支配收入的系數(shù)符號(hào)為負(fù)值的原因可能是我們所調(diào)查地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)可支配收入均處于較低的水平，這還不足以使集體經(jīng)濟(jì)組織有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力去推動(dòng)宅基地制度創(chuàng)新。

表3 宅基地制度創(chuàng)新模型的計(jì)量估計(jì)結(jié)果Tab．3 Estimation results of farmer housing institutional innovation model

第四，人力資本的改善一定程度上能促使宅基地制度的創(chuàng)新。中學(xué)及以上文化程度的勞動(dòng)力在全部勞動(dòng)力中所占比重在最小二乘法的計(jì)量估計(jì)中并未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，在隨機(jī)影響模型中達(dá)到10%的顯著性水平。這說(shuō)明，在其它條件不變的情況下，人力資本的改善一定程度上能夠促使宅基地制度的創(chuàng)新。

第五，政策是誘導(dǎo)宅基地制度創(chuàng)新的一個(gè)顯著因素。與我們的預(yù)期相同，政策的系數(shù)符號(hào)為正值，而且兩個(gè)模型得出的系數(shù)的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)都在1%的水平上顯著。這說(shuō)明在其它條件不變的情況下，政策對(duì)于宅基地制度的創(chuàng)新發(fā)揮了顯著的正面效果。

3 結(jié)論及政策建議

本文以江都市為例，通過(guò)計(jì)量分析，闡述了宅基地制度創(chuàng)新的內(nèi)在關(guān)系。研究結(jié)果顯示，宅基地制度的創(chuàng)新同理論上的預(yù)期假設(shè)是一致的，即宅基地制度創(chuàng)新受到農(nóng)村土地資源短缺程度和土地開(kāi)發(fā)利用狀況、區(qū)位條件、各主體經(jīng)濟(jì)狀況(主要是農(nóng)民人均純收入的增加)、人力資本以及政策等誘導(dǎo)因素的影響，并且隨著這些因素的變化而不斷發(fā)生變化。

由于不同的制度會(huì)產(chǎn)生不同的績(jī)效，而且誘導(dǎo)制度創(chuàng)新的因素的變化是一個(gè)逐漸的和相對(duì)漫長(zhǎng)的過(guò)程，這就預(yù)示著如果我們能夠把握各因素對(duì)制度創(chuàng)新的影響過(guò)程和機(jī)理，就能合理地引導(dǎo)制度創(chuàng)新，使制度能夠更快更有效地發(fā)揮其績(jī)效，那么這種制度的創(chuàng)新就能夠?yàn)樯鐣?huì)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的持續(xù)有效地開(kāi)發(fā)和利用。鑒于此，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議:

第一，研究宅基地要素相對(duì)價(jià)格變化趨勢(shì)，選擇宅基地制度創(chuàng)新方向?？偟目磥?lái)，宅基地要素相對(duì)價(jià)格變化將長(zhǎng)期決定宅基地制度創(chuàng)新的方向。因此，在進(jìn)行宅基地制度創(chuàng)新時(shí)必須考慮宅基地要素相對(duì)價(jià)格的變化趨勢(shì)，盡量讓宅基地制度創(chuàng)新的路徑和方向與宅基地要素相對(duì)價(jià)格變化的趨勢(shì)相吻合，避免二者的相互沖突和抵消。

第二，提高農(nóng)民文化水平，加快人力資本建設(shè)，提高其可行能力。增加對(duì)農(nóng)民知識(shí)儲(chǔ)備和職業(yè)技術(shù)教育的投資，進(jìn)一步提高農(nóng)民的文化程度和經(jīng)營(yíng)能力，提高農(nóng)民利益集團(tuán)的影響力，從而確保合理的利益均衡點(diǎn)的形成。

第三，積極發(fā)揮政策的誘導(dǎo)和支持作用。積極制定諸如宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償政策、宅基地集約利用獎(jiǎng)勵(lì)政策等促進(jìn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化、資本化，提高農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府參與宅基地制度創(chuàng)新的積極性，從而降低宅基地制度創(chuàng)新的運(yùn)行成本。

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［15］徐美銀，錢(qián)忠好．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度:農(nóng)民的認(rèn)知及其影響因素:以江蘇省興化市為例［J］．華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009，(2):14－21．［Xu Meiyin，Qian Zhonghao．A Study on the Degree of Cognition of Farmers about Rural Land Property Rights:Based on the Survey to Xinhua County Jiangsu Province［J］．JournalofSouth China Agricultural University:Social Science Edition，2009，(2):14 －21．］

Homestead System Innovation and Its Theoretical Explanation——Take Jiangdu as an Example

ZHU Xin-hua
(School of Public Administration，Hohai University，Nanjing Jiangsu 210098，China)

Based on the investigation in 30 villages，this paper constructs a model of homestead system innovation and uses quantitative research method to reveal the rules and inducing factors of homestead system innovation，which can provide theoretical basis for reforming and perfecting homestead system innovation．It is found that，since the 1990s homestead system has changed from free，no flow to compensation and flowing．The property of homestead system becomes more perfect．Shortage of rural land resources，land utilization，geographic condition，economic condition，human capital and policies are the important factors which influence homestead system innovation．Therefore we should pay attention to the change of homestead's relative price，strengthen the construction of farmer's human capital，play an induction and support role in future homestead system innovation．

land’s relative price;benefit game;homestead system innovation;Jiangdu

F301．2

A

1002－2104(2012)03－0019－07

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．03．004

2011－11－05

朱新華，博士，講師，主要研究方向土地制度與土地法。

北大－林肯中心2011－12年度論文獎(jiǎng)學(xué)金;教育部人文社科規(guī)劃基金(編號(hào):10YJA790022)。

(編輯:張 英)