論文化立法的基本原則與基本規(guī)律

□ 唐明良

論文化立法的基本原則與基本規(guī)律

□ 唐明良

一

中共十七屆六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》為文化立法指明了方向，指出“加快文化立法，制定和完善公共文化服務保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場管理等方面法律法規(guī)，提高文化建設法制化水平?！蔽幕⒎ㄊ侵袊厣鐣髁x文化發(fā)展的頂層制度設計，作為一種頂層制度設計作業(yè)，需要首先明確文化立法的基本原則及其基本規(guī)律，由此才能把握文化的脈搏，使得立法產(chǎn)品能夠最大程度地符合文化自身發(fā)展的需求，從而推動文化在社會主義法治的軌道上實現(xiàn)大發(fā)展大繁榮。

而在當下的立法實踐中，由于對文化立法基本原則與基本規(guī)律的誤解或者認識不足，產(chǎn)生了一些值得我們警惕的現(xiàn)象，例如：第一，由于對文化法的管制功能和公民文化權(quán)益保障功能認識不清，使得文化立法實踐過多地偏重于“文化管理”方面的“法”，文化法律體系中的“管理法”占據(jù)了絕大多數(shù)的立法資源，以保障公民文化權(quán)益和促進文化業(yè)發(fā)展為導向的“法”則鳳毛麟角。第二，由于對文化功能以及文化立法對文化建設的導向作用認識不清，往往在文化立法中走向兩個極端，或在立法中片面強調(diào)文化的公益性，而否定其產(chǎn)業(yè)化；或片面強調(diào)文化的經(jīng)濟效益，而淡化了文化的傳承性、社會性。第三，由于對文化特點及文化法體系的自身規(guī)律認識不足，在有關文化立法體系的論爭和實踐中常有人堅持制定一部包羅萬象的文化基本法。第四，由于對文化立法與文化政策之間的關系認識不清，一方面使得文化領域“政策多、法律少”的局面未能根本改觀，不少領域還以內(nèi)部文件、通知等作為管理依據(jù)；另一方面卻有人夸大文化立法的功能，主張對一些更適合由政策主導的領域加強立法。等等。不一而足。

二

那么，究竟應該怎樣認識我們國家文化立法的基本原則和基本規(guī)律，這恐怕沒有權(quán)威的定論，筆者亦只能從立法論、文化發(fā)展論等視角去作出一定的觀察。關于文化立法的基本原則，筆者的認識基點是：我們所要發(fā)展和繁榮的是中國特色社會主義文化，因此，文化立法既要符合中國特色社會主義文化的內(nèi)在規(guī)定性，又要遵循立法技術面的通行原則，更要在立法內(nèi)容方面服膺于文化本身所具有的規(guī)律和特征。對應于上述三個要求，文化立法的基本原則應是“政治原則+立法技術（一般）原則+立法內(nèi)容（特別）原則”的三位一體，具體如下：

文化立法的政治原則：一是堅持以馬克思主義為指導，推進馬克思主義中國化時代化大眾化；二是堅持社會主義先進文化前進方向，堅持為人民服務、為社會主義服務，堅持“百花齊放、百家爭鳴”；三是堅持繼承和創(chuàng)新相統(tǒng)一，弘揚優(yōu)秀民族文化，提倡多樣化；四是堅持以人為本，促進人的全面發(fā)展。

文化立法的立法技術（一般）原則：一是堅持民主、公開原則，推進開門立法，文化管理部門、文化企事業(yè)單位、文化消費者等多方參與文化立法；二是堅持遵循憲法原則，嚴格遵守憲法和立法法的規(guī)定，以憲法的“文化條款”作為貫穿文化立法始終的規(guī)范準據(jù)；三是堅持法制統(tǒng)一原則，做到文化法律法規(guī)之間及其與其他法律法規(guī)之間的和諧，不沖突不抵觸；四是堅持全面立法原則，做好文化法律法規(guī)的立改廢，適時清理文化領域法律法規(guī)。除了上述四個原則外，文化立法技術也會因為文化本身的特點而有一些特殊性，比如說，在文化法律法規(guī)的具體規(guī)范設計中，會比其他立法更多地采用激勵性、倡導性規(guī)范。

文化立法的內(nèi)容（特別）原則：一是文化立法應當保障公民基本文化權(quán)益，滿足公眾基本文化需求；文化法律法規(guī)的內(nèi)容應從管理為主轉(zhuǎn)向保障公民創(chuàng)造文化、傳播文化、消費文化的權(quán)利為主，維護、保障、促進和實現(xiàn)我國公民的文化權(quán)利。二是文化立法應當尊重文化發(fā)展和傳承的內(nèi)在規(guī)律；立法內(nèi)容設計上應當減少對文化的不當干預，以扶持、促進為立法主基調(diào)，強調(diào)文化的創(chuàng)造力，通過立法引導轉(zhuǎn)變政府的文化管理方式。三是文化立法應當堅持社會效益優(yōu)先的原則；在社會效益優(yōu)先的基礎上綜合考量文化的政治（意識形態(tài)）、社會（文化傳承、滿足社會文化需求）和經(jīng)濟（文化產(chǎn)業(yè)和市場）三重功能。四是文化立法應當在保障文化安全與國際化之間達致合理平衡；既要通過立法中的規(guī)則設計預防外來文化（產(chǎn)品、資本、理念）通過各種形式滲透、入侵，保護我國的文化安全和文化主權(quán)，又要與國際文化產(chǎn)業(yè)相關法律規(guī)則（特別是《服務貿(mào)易總協(xié)定》及《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》中的相關規(guī)則）相接軌，達致兩者之間的合理平衡。五是文化立法內(nèi)容應當貫穿政府責任與多元參與相結(jié)合原則；與經(jīng)濟建設和社會管理一樣，文化發(fā)展也是政治責任，因此立法要強調(diào)政府在文化大發(fā)展大繁榮中的主導責任，在體制機制、投入保障等方面強化政府作用，建立公共財政投入文化產(chǎn)業(yè)的效益評估機制，與此同時，又要充分認識文化發(fā)展的群眾性、自發(fā)性，注重文化發(fā)展的多元參與。

三

關于文化立法的基本規(guī)律，筆者認為可從以下維度展開：

第一，關于文化立法體量的基本規(guī)律。文化立法體量的基本規(guī)律是：一般而論，誠如先賢所言，文化量與文化立法的體量成正比關系，文化的量越大，法的量越大。因此，隨著社會主義文化大發(fā)展大繁榮，文化立法的體量需求也越來越大，而就目前而言，真正的文化法律僅僅只有“兩部半”（《文物保護法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》以及《著作權(quán)法》中的部分內(nèi)容），無論是文化事業(yè)抑或文化產(chǎn)業(yè)都面臨著諸多立法空白點，文化立法體量上還有巨大的發(fā)展空間。

第二，關于文化立法體系的基本規(guī)律。文化立法體系的基本規(guī)律是：文化領域殊難制定一部統(tǒng)一的包羅萬象的文化基本法。統(tǒng)一的文化基本法典之所以具有很大程度上的不可行性，是因為其調(diào)整對象過于繁復，面臨時空上的諸多割裂，立法技術亦存在諸多困難，且在比較法上也沒有成功的先例。文化法律法規(guī)應是一個由各種不同位階的“大法”和“小法”組成的邏輯化體系，如可在文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)領域分別制定《公益文化事業(yè)保障法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進法》兩部大法，在兩部大法之下分別衍生出《公共圖書館法》、《電影產(chǎn)業(yè)促進法》等法律及若干行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章。

第三，關于文化立法節(jié)奏的基本規(guī)律。文化立法節(jié)奏的基本規(guī)律是：文化立法一般是漸進過程，無法一蹴而就。所謂“上智立法”，立法是一個復雜的工程，更是一個復雜的利益博弈過程，因此，法律，尤其是法律體系的建構(gòu)從來不是一蹴而就的。就文化立法而言，由于其調(diào)整對象變動不居，新事物層出不窮，加之作為其現(xiàn)實基礎的文化體制改革是一個波浪式前進的系統(tǒng)工程，故其過程可能更為繁復、曲折。這就要求我們準確把握文化立法節(jié)奏，不能急功近利，應當“成熟一個、發(fā)展一個”、“統(tǒng)籌規(guī)劃、分階實施”。對于社會關注度較高、立法時機相對成熟、有良好現(xiàn)實基礎的立法項目，如《電影產(chǎn)業(yè)促進法》、《公共圖書館法》等可加快其立法步伐和進度；對于一些利益博弈尤其復雜、對文化體制改革依存度較高的立法項目，則不可操之過急，或者讓地方立法先行先試。

第四，關于文化立法地位的基本規(guī)律。文化立法地位的基本規(guī)律是：文化立法與文化政策、文化體制改革相輔相成、辯證統(tǒng)一，共同構(gòu)成文化發(fā)展的頂層設計。文化政策可分為宏觀文化政策（黨的文化政策）和微觀文化政策（多體現(xiàn)為政府產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)范性文件），就文化立法與黨的文化政策關系而論，前者必須以后者為指導和依據(jù)，后者亦受前者制約，不得與前者相抵觸，同時，后者也可通過法定程序轉(zhuǎn)化為前者，兩者辯證統(tǒng)一。就文化立法與微觀文化政策之間的關系而論，首先，兩者是相輔相成的關系，共同構(gòu)成文化發(fā)展的規(guī)范依據(jù)；其次，后者可在一定條件下上升為文化法律法規(guī)；再次，立法并非萬能，前者應當為后者的發(fā)展留出適度空間。就文化立法與文化體制改革的關系而論，后者構(gòu)成前者的現(xiàn)實基礎，前者又可以固化和確認后者，從而鞏固改革成果。

第五，關于文化立法半徑的基本規(guī)律。文化立法半徑的基本規(guī)律是：文化立法具有一定的克制性，文化立法非萬能，泛立法主義不可取。文化立法半徑，可以進一步區(qū)分為文化立法的廣度半徑和深度半徑。在廣度半徑上，部分文化領域應當依靠道德、市場或者習俗等與法律相并列的范疇來調(diào)整，立法應當保持必要的謙遜。在深度半徑上，立法也不應對所有行為都進行深度介入，例如，文化作品創(chuàng)作行為應當受到法律規(guī)制，但法律在規(guī)范創(chuàng)作行為時應有一定的“限度”，如對創(chuàng)作的方向和尺度問題，法律可以設定一些禁止性規(guī)則，但不能事無巨細地規(guī)定具體的尺度。

作者唐明良，男，浙江省社會科學院法學所助理研究員（杭州 310007）。

責任編輯：徐友龍