地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展研究

郭子嘉，王振宇

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 研究生院，遼寧 大連 116025;2.遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所，遼寧 沈陽(yáng) 110002)

地方財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政的重要組成部分，是地方各級(jí)政府行使職權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，其運(yùn)行狀況制約著地方公共產(chǎn)品的有效供給。但隨著時(shí)間推移，地方財(cái)政高速增長(zhǎng)的“紅利”正在削減，某種程度上陷入了增長(zhǎng)困境，出現(xiàn)了諸多新情況、新問(wèn)題，亟須理性反思，積極謀求可持續(xù)發(fā)展的新理念、新思路和新路徑。

一、地方財(cái)政的形成及現(xiàn)狀

相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式，地方財(cái)政屬于上級(jí)的附屬物，缺乏自主性、完整性，無(wú)嚴(yán)格意義的地方財(cái)政可言。地方財(cái)政的產(chǎn)生與發(fā)展，伴隨著改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程，在20世紀(jì)80年代初至90年代初一系列放權(quán)讓利思想指導(dǎo)下，通過(guò)不同形式的“財(cái)政包干”，逐步向“分灶吃飯”過(guò)渡。1994年的分稅制改革則賦予了地方財(cái)政實(shí)質(zhì)意義和內(nèi)涵，給予地方政府較為獨(dú)立的財(cái)政主體地位，實(shí)現(xiàn)了地方財(cái)政從“概念”到“實(shí)踐”的重大轉(zhuǎn)換，開(kāi)啟了地方財(cái)政的新時(shí)代。

我國(guó)現(xiàn)行的地方財(cái)政由省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市①大連、青島、寧波、廈門(mén)和深圳五市，屬于省轄市的范疇，但其財(cái)政地位約相當(dāng)于省級(jí)。)、市(地)、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)構(gòu)成。2010年末，中國(guó)大陸共有31個(gè)省級(jí)、333個(gè)市級(jí)、2 856縣級(jí)(含縣級(jí)市、市轄區(qū))、40 906個(gè)鄉(xiāng)級(jí)②街道辦事處、區(qū)公所為上級(jí)派出機(jī)構(gòu)，稱不上一級(jí)地方政府，但部分地方賦予了財(cái)政功能，若剔除其中的6 923個(gè)則地方財(cái)政單元數(shù)額為33 983個(gè)。實(shí)際上，居民、村民委員會(huì)也具有“準(zhǔn)”政府的職能，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，這部分一般稱之為基層政府，于是就有了“地方財(cái)政”(Local Finance)的概念。筆者認(rèn)為，如果視之為半級(jí)政府的話，那么我國(guó)地方政府級(jí)次客觀上為4.5級(jí)，這樣廣義上的財(cái)政單元數(shù)就會(huì)大量增加。(含鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦事處、區(qū)公所)，累計(jì)的44 080個(gè)行政區(qū)劃數(shù)便是地方財(cái)政單元數(shù)。

2010年，全國(guó)地方財(cái)政一般預(yù)算收入為40 613億元，占全國(guó)總量的48.9%。從級(jí)次上看，省級(jí)8 795億元，占21.7%;市級(jí)13 103億元，占32.3%;縣級(jí)13 939億元，占34.3%;鄉(xiāng)級(jí)4 775億元，占11.7%。從項(xiàng)目結(jié)構(gòu)上看，稅收收入32 701.5億元，占80.5%;非稅收入7 911.6億元，占19.5%。

2010年，全國(guó)地方一般預(yù)算支出為73 884.4億元，占全國(guó)總量的82.2%。從級(jí)次上看，省級(jí)15 387.7億元，占20.8%;市級(jí)20 212.2億元，占27.4%;縣級(jí)33 639.9億元，占45.5%;鄉(xiāng)級(jí)4 644.7億元，占6.3%。從項(xiàng)目結(jié)構(gòu)上看，一般公共服務(wù)8 499.7億元，占11.5%;教育11 829.1億元，占16%;社會(huì)保障和就業(yè)8 680億元，占11.7%;醫(yī)療衛(wèi)生4 730.6億元，占6.4%;環(huán)境保護(hù)2 372.5億元，占3.8%。

2010年，全國(guó)地方財(cái)政自給能力①財(cái)政自給能力=本級(jí)一般預(yù)算收入÷本級(jí)一般預(yù)算支出。為0.55，其中:省級(jí)0.57，市級(jí)0.65，縣級(jí)0.41，鄉(xiāng)級(jí)1.03;赤字縣為356個(gè)，其中:東部地區(qū)51個(gè)，中部地區(qū)92個(gè)，西部地區(qū)213個(gè)。

2010年，按常駐人口計(jì)算，全國(guó)地方人均一般預(yù)算支出為5 544元，其中:東部地區(qū)6 386元，中部地區(qū)4 474元，西部地區(qū)5 940元。按戶籍人口計(jì)算，全國(guó)地方人均一般預(yù)算支出為5 542元，其中:東部地區(qū)7 251元，中部地區(qū)4 217元，西部地區(qū)5 542元。

2010年，全國(guó)地方財(cái)政供給系數(shù)②財(cái)政供給系數(shù)=總?cè)丝凇仑?cái)政供給單位人員。為28，其中:東部地區(qū)32，中部地區(qū)26，西部地區(qū)25。

二、地方財(cái)政增長(zhǎng)及其“困境”

一定時(shí)期內(nèi)地方財(cái)政增長(zhǎng)與該時(shí)期地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共需求、財(cái)稅分配制度等密切相關(guān)。首先，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量由1978年的3 645.2億元，增加到2010年的401 202億元，年均增長(zhǎng)9.9%，創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“奇跡”，這為地方財(cái)政增長(zhǎng)提供了前提和可能。其次，1998年所確立的公共財(cái)政改革取向，特別是近些年來(lái)民生財(cái)政的實(shí)踐，已使地方財(cái)政從“小而窄”的活動(dòng)范圍，拓展至“大而寬”的社會(huì)公共需要，強(qiáng)力的支出“需求”拉動(dòng)，客觀上需要地方政府必須不斷地做大財(cái)政“蛋糕”[1]。再次，1994年中央與地方財(cái)政關(guān)系框架的設(shè)計(jì)，選擇了漸進(jìn)式改革路徑，即“基數(shù)+增長(zhǎng)”的模式，這種激勵(lì)增長(zhǎng)的約束機(jī)制，“倒逼”著地方政府必須不遺余力地“增長(zhǎng)”，從而促使地方財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大。最后，現(xiàn)行的行政考核制度，主要信奉著“對(duì)上不對(duì)下”的基本取向，迫使地方政府競(jìng)相追逐GDP，這樣地方財(cái)政也在不知不覺(jué)中步入了“財(cái)政經(jīng)濟(jì)主義”的循環(huán)。以上所有這些都驅(qū)動(dòng)著地方財(cái)政收支規(guī)模不斷增長(zhǎng)、做大。

1995—2010年，全國(guó)地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)19.6%。在此期間，1年在一位數(shù)區(qū)間增長(zhǎng)，6年在10%—20%區(qū)間增長(zhǎng)，9年在20%—30%區(qū)間增長(zhǎng)。持續(xù)的高速增長(zhǎng)，客觀上做大了地方財(cái)政“蛋糕”。1994年地方財(cái)政收入僅為2 311.6億元，到2010年則提高到42 488.5億元，年均增加2 511.1億元，16年間增長(zhǎng)了17.4倍。地方財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大，相應(yīng)增強(qiáng)了地方政府“中觀”調(diào)控支付能力，確保了政權(quán)運(yùn)行、公教人員工資發(fā)放和重點(diǎn)、法定支出，較好地化解了體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的矛盾和問(wèn)題，彌補(bǔ)了市場(chǎng)失靈和缺陷，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

面對(duì)后金融危機(jī)時(shí)代的巨大沖擊，地方財(cái)政收入依然表現(xiàn)出強(qiáng)勁的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

事實(shí)上，“增長(zhǎng)”與“發(fā)展”具有不同的內(nèi)涵?！霸鲩L(zhǎng)≠發(fā)展”，只有有發(fā)展的增長(zhǎng)才具有可持續(xù)性。置身于地方視角，同樣感受到地方財(cái)政“增長(zhǎng)”的煩惱，并未享受到“增長(zhǎng)”的快樂(lè)，有時(shí)甚至步入了“增長(zhǎng)”的極限，也在不知不覺(jué)中陷入了增長(zhǎng)困境:

第一，地方財(cái)政出現(xiàn)了“超能力”增長(zhǎng)。地方財(cái)政收入GDP增長(zhǎng)的高彈性，較好地反映出這一特征。1995—2010年，地方平均水平為1.13，15個(gè)年度中5年小于1，3年約當(dāng)于1，7年遠(yuǎn)大于1(如表1所示)?？傮w水平大于1，就意味著地方財(cái)政的增長(zhǎng)能力，不是構(gòu)建在適度規(guī)模基礎(chǔ)上，而是超現(xiàn)實(shí)、超可能的汲取。同樣，地方財(cái)政支出GDP增長(zhǎng)彈性，平均水平為1.16，也是屬于上述情況。上述增長(zhǎng)僅就地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)而言的，若將預(yù)算外、體制外的政府收入因素考慮在內(nèi)，則屬于超水平分配。這種“竭澤而漁”式的增長(zhǎng)，客觀上加重了宏觀稅負(fù)，傷害了微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，影響著地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

表1 1995—2010年地方財(cái)政“相對(duì)”增長(zhǎng)情況 單位:%

第二，地方財(cái)政出現(xiàn)了“低質(zhì)量”增長(zhǎng)。2003—2010年，地方一般非稅收入由1 572.1億元增加到7 911.6億元，年均增長(zhǎng)26.0%，比同期一般預(yù)算收入、稅收收入增幅高3.6和4.3個(gè)百分點(diǎn);非稅收入占一般預(yù)算收入的比重也由16%提高到19.5%。非稅收入的“來(lái)五去五”特性，使地方財(cái)政的“含金量”大打折扣，也就是通常所說(shuō)的“數(shù)字財(cái)政”與“財(cái)力財(cái)政”之間的矛盾。如果考慮到弄虛作假等不規(guī)范行為，如拉稅轉(zhuǎn)稅、先征后返、寅吃卯糧等，則地方財(cái)政增長(zhǎng)質(zhì)量就會(huì)進(jìn)一步降低。這種不實(shí)的增長(zhǎng)，制約著地方財(cái)政增長(zhǎng)的有效性。

第三，地方財(cái)政出現(xiàn)了“行政性”增長(zhǎng)。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)性增長(zhǎng)而言，這種增長(zhǎng)模式緣于現(xiàn)行的財(cái)政體制壓力、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和政績(jī)考核制度。特別是1994年的分稅制財(cái)政體制，選擇了增量改革路徑，較好地保護(hù)了地方既得利益。但隨著時(shí)間的推移，這種漸進(jìn)式改革也表現(xiàn)出一定的累退性，即大量選擇共享稅模式，使得“基數(shù)”越墊越高，而環(huán)比增量的“增長(zhǎng)”越來(lái)越有限，這樣地方政府就在不知不覺(jué)中步入了保“基數(shù)”之戰(zhàn)，陷入了“基數(shù)+增長(zhǎng)”的體制“陷阱”[2]。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在地方政府的某些縣鄉(xiāng)層級(jí)，為了確保完成上一年度的“基數(shù)”，自上而下層層分解指標(biāo)任務(wù)，不惜犧牲生態(tài)資源環(huán)境，過(guò)分招商引資，甚至弄虛作假，形成了較為典型的行政主導(dǎo)性增長(zhǎng)模式。這些華麗的數(shù)字，不只是虛化了地方財(cái)政規(guī)模，最終降低的還是地方政府公共產(chǎn)品供給能力。

第四，地方財(cái)政出現(xiàn)了“負(fù)債性”增長(zhǎng)。1994年分稅制改革時(shí)，構(gòu)想了較為完善的地方稅體系，而后10多年不斷進(jìn)行的共享、暫停、取消等項(xiàng)改革，使得地方稅稅源日漸枯竭。目前，中央稅為4個(gè)，地方稅為8個(gè)，中央與地方共享稅為7個(gè)(如表2所示)。數(shù)量上，地方稅可觀，而實(shí)際上地方稅收入規(guī)模(2010年)僅占全國(guó)的8.3%。地方稅體系的缺失，地方政府事權(quán)的無(wú)限度擴(kuò)大，加劇了地方財(cái)政收支矛盾?！额A(yù)算法》雖明令禁止地方政府發(fā)債，實(shí)際上存在著大量變相的融資舉債行為，特別是近幾年地方政府融資平臺(tái)雨后春筍般地出現(xiàn)，加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署公告數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共10.72萬(wàn)億元人民幣，占當(dāng)年GDP總量的27%，是地方財(cái)政一般預(yù)算收入的1.6倍。從表面上看，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，實(shí)質(zhì)上地方政府不同程度上還存在著大量的隱性債務(wù)。地方財(cái)政增長(zhǎng)的負(fù)債化現(xiàn)象，造成了代際間不平衡，制約了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

表2 2010年中央與地方的稅收劃分

第五，地方財(cái)政出現(xiàn)了“依賴性”增長(zhǎng)。1994—2010年，全國(guó)地方財(cái)政支出由4 038.2億元增加到73 884.4億元，年均增長(zhǎng)20%。而地方財(cái)政自給能力，則由1993年的1.02演化為2010年的0.55，17年間下降了46.1%。地方財(cái)政支出的這種高依賴性增長(zhǎng)，源于中央政府的各類補(bǔ)助。1995—2010年，中央對(duì)地方的補(bǔ)助數(shù)額由2 532.9億元增加到33 021.3億元，年均增長(zhǎng)18.7%。以2010年為例，地方財(cái)力的56.1%來(lái)自中央財(cái)政的“三稅”返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。特別是形形色色的各類專項(xiàng)，占三項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量的43.9%，囊括了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，這些專項(xiàng)資金自下而上申報(bào)，自上而下通過(guò)部門(mén)“條條”鏈條向下傳遞，且各部門(mén)自制辦法、自定標(biāo)準(zhǔn)、獨(dú)立運(yùn)行，并要求層層配套，而到了財(cái)力拮據(jù)的縣鄉(xiāng)級(jí)，配套大多流于形式，只能是上級(jí)給多少錢(qián)辦多少事——不完全供給地方公共產(chǎn)品，到最后就是縣均每年迎接多達(dá)數(shù)十次的各類監(jiān)督審計(jì)檢查。地方性資源配置的中央政府統(tǒng)一安排，抹殺了居民豐富多采的消費(fèi)偏好，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的低效率。地方財(cái)政這種依賴性增長(zhǎng)，虛增了地方財(cái)政規(guī)模，妨礙了地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。如表3所示。

表3 1990—2010年中央與地方財(cái)政自給能力

上述實(shí)證分析表明，當(dāng)前地方財(cái)政的某些層級(jí)陷入了增長(zhǎng)的“兩難”選擇:過(guò)分“激勵(lì)”的棘輪作用機(jī)制，超出了帕累托改進(jìn)的余地;過(guò)分“行政性”干預(yù)的增長(zhǎng)，違背了財(cái)政經(jīng)濟(jì)規(guī)律。發(fā)展是硬道理，日益演進(jìn)為增長(zhǎng)是硬道理。地方財(cái)政某些有增長(zhǎng)而無(wú)發(fā)展的增長(zhǎng)、有收入而無(wú)財(cái)力的增長(zhǎng)、單純?yōu)樵鲩L(zhǎng)而進(jìn)行的“被增長(zhǎng)”，破壞了增長(zhǎng)的真實(shí)性、可靠性，加重了納稅人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)擔(dān)，惡化了生態(tài)、資源和環(huán)境，弱化了政府財(cái)政再分配能力，加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，擾亂了財(cái)政分配秩序。因此，從增強(qiáng)地方財(cái)政增長(zhǎng)的有效性出發(fā)，實(shí)現(xiàn)有發(fā)展的硬增長(zhǎng)，是“十二五”時(shí)期貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的首要任務(wù)。

三、地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多領(lǐng)域，需要重新審視地方財(cái)政增長(zhǎng)速度與質(zhì)量的關(guān)系，切實(shí)將其建立在客觀、真實(shí)、可靠的基礎(chǔ)之上。需要重新考量政府與市場(chǎng)的作用邊界，合理調(diào)整中央與地方的財(cái)政利益分配關(guān)系，加速推進(jìn)稅制改革，加強(qiáng)法治財(cái)政建設(shè)，重構(gòu)財(cái)政生態(tài)體系。

第一，增強(qiáng)地方財(cái)政意識(shí)。財(cái)政意識(shí)，就是人們對(duì)財(cái)政的認(rèn)知度[3]。財(cái)政意識(shí)強(qiáng)弱是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題。當(dāng)代財(cái)政不同于傳統(tǒng)意義上的“家計(jì)”財(cái)政，也不只是政府“出納”的角色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的地方財(cái)政不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“下級(jí)”或“隸屬”財(cái)政。增強(qiáng)地方財(cái)政意識(shí)，不只局限在地方政府特別是財(cái)政部門(mén)的范疇，而是各級(jí)、各部門(mén)的共同責(zé)任和共識(shí)。增強(qiáng)地方財(cái)政意識(shí)，一是增強(qiáng)規(guī)律意識(shí)，即尊重財(cái)政經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律，不能主觀臆斷，求大求快，“洋躍進(jìn)”。二是增強(qiáng)獨(dú)立意識(shí)，充分信任各級(jí)地方政府，賦予其行使職能的財(cái)政權(quán)力。三是增強(qiáng)稀缺意識(shí)，財(cái)政是最為稀缺的資源，并非取之不盡、用之不竭，要做到取之有度、用之有效。四是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，切實(shí)做到量力而行，量財(cái)而為，代際均衡。五是增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)，充分運(yùn)用財(cái)政政策工具，有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)地位，避免資源配置行政化的傾向。六是增強(qiáng)法治意識(shí)，切實(shí)將政府理財(cái)行為構(gòu)建在科學(xué)、民主、法治基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)從“人治”財(cái)政向“法治”財(cái)政的重要轉(zhuǎn)型。

第二，適度降低地方財(cái)政增長(zhǎng)速度。樹(shù)立科學(xué)的財(cái)政增長(zhǎng)觀，充分考慮需要與可能，兼顧當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，努力實(shí)現(xiàn)由數(shù)量增長(zhǎng)型向質(zhì)量增長(zhǎng)型的重要轉(zhuǎn)變，切實(shí)將地方財(cái)政增長(zhǎng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、速度控制在經(jīng)濟(jì)社會(huì)所能承受的范圍之內(nèi)。一是適度降低地方財(cái)政收入增長(zhǎng)速度，基本實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相匹配，避免長(zhǎng)時(shí)期、高比例汲取。二是適度控制地方非稅收入的增長(zhǎng)速度，降低國(guó)民和企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)。三是控制地方政府舉債行為，清理整頓地方政府各類不合理、不合規(guī)的融資平臺(tái)。同時(shí)，賦予地方政府必要的融資、舉債權(quán)。四是控制地方財(cái)政支出規(guī)模和增速，科學(xué)界定財(cái)政供給范圍和標(biāo)準(zhǔn)，加速地方財(cái)政從一般性、生產(chǎn)領(lǐng)域退出步伐，著力靠機(jī)制改善民生，回歸政府財(cái)政滿足社會(huì)公共需要的本原。

第三，改進(jìn)中央與地方間財(cái)政關(guān)系。統(tǒng)籌兼顧中央與地方利益，賦予地方政府較為完整、相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，最大限度調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。一是積極探求“集權(quán)”與“分權(quán)”的平衡點(diǎn)，適度降低中央財(cái)政的集中度，通過(guò)減少共享稅種、降低共享比例等，適度下沉財(cái)力，建議中央與地方政府間的財(cái)政收入初次分配比例控制在“50︰50”的水平。二是賦予地方政府適度的稅權(quán)，這樣做既有利于地方因地制宜地開(kāi)辟新稅源，又能解決全國(guó)統(tǒng)一立法難以適應(yīng)地方實(shí)際情況的矛盾。建議將那些保證全國(guó)政令和稅收政策統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的地方稅的稅收立法權(quán)集中在中央外，可將其余地方稅稅種的稅收立法權(quán)限“讓渡”給地方。三是完善現(xiàn)行縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建議自上而下開(kāi)展整合財(cái)政專項(xiàng)資源，大力壓縮、歸并各類專項(xiàng)，不斷增加均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

第四，加速推進(jìn)稅制改革。我國(guó)現(xiàn)行的稅收制度，大體延續(xù)1994年的制度框架，雖然經(jīng)歷了近年來(lái)的兩稅合一、個(gè)稅起征點(diǎn)變動(dòng)、增值稅轉(zhuǎn)型等項(xiàng)改革，但流轉(zhuǎn)稅、間接稅的主體地位沒(méi)有改變。這種稅制結(jié)構(gòu)，適應(yīng)了組織財(cái)政收入的需要，特別是確保了中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。地方稅制的先天不足和逐年萎縮，傷害了地方政府的財(cái)源基礎(chǔ)，迫使地方政府紛紛在土地、資源、環(huán)境上做文章，千篇一律地強(qiáng)調(diào)工業(yè)立省立市、立縣、立鄉(xiāng)，不惜代價(jià)招商引資，大規(guī)模房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，造成了不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)趨同、產(chǎn)能過(guò)剩。因此，新一輪稅制改革，在總體改進(jìn)完善的基礎(chǔ)上，亟須將地方稅建設(shè)置于重要地位，確保地方各級(jí)政府擁有較為穩(wěn)固的主體稅源。

第五，統(tǒng)一政府財(cái)政權(quán)。政府財(cái)權(quán)部門(mén)化、部門(mén)財(cái)權(quán)法治化，是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的最大頑疾。從根本上解決“各路大臣都分錢(qián)”的問(wèn)題，是“十二五”時(shí)期財(cái)政改革的首要任務(wù)，也是從根本上實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。為此，要從維護(hù)國(guó)家和地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全的高度入手，通過(guò)完善各項(xiàng)財(cái)政法規(guī)制度，推進(jìn)依法理財(cái)和“陽(yáng)光財(cái)政”建設(shè)，深化政府預(yù)算改革(部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、收支兩條線)，整合政府財(cái)力資源，實(shí)行“金財(cái)工程”等措施，確保政府財(cái)政權(quán)的完整、統(tǒng)一，從根本上遏制“王爺經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。

第六，推進(jìn)地方財(cái)政生態(tài)建設(shè)。財(cái)政生態(tài)是指財(cái)政與各相關(guān)主體之間及其與外部環(huán)境之間在長(zhǎng)期演進(jìn)過(guò)程中，以財(cái)政性資金循環(huán)和流動(dòng)為紐帶形成的相互聯(lián)系、相互依賴、相互作用、相互競(jìng)爭(zhēng)，并具有較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)秩序和一定自調(diào)節(jié)功能的動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)[4]。從其體系框架來(lái)看，主要包括財(cái)政生態(tài)主體、財(cái)政生態(tài)環(huán)境與系統(tǒng)平衡機(jī)制三個(gè)方面的內(nèi)容。地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，亟須引入生態(tài)系統(tǒng)的理念來(lái)考量，不能孤立、片面地就地方財(cái)政而論地方財(cái)政，需要以更加開(kāi)闊的生態(tài)視野進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)，特別強(qiáng)調(diào)改革措施的系統(tǒng)、協(xié)調(diào)與互動(dòng)，避免步入形式簡(jiǎn)單的“錢(qián)穆制度陷阱”。

[1]王振宇.財(cái)政收入增長(zhǎng)與政府財(cái)力資源優(yōu)化配置[J]. 財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2007，(12).

[2]王振宇.分稅制財(cái)政體制“缺陷性”研究[J].財(cái)政研究，2006，(9).

[3]孫文學(xué).論財(cái)政意識(shí)[J].地方財(cái)政研究，2005，(7).

[4]王振宇，連家明.財(cái)政生態(tài):概念引入及體系框架構(gòu)建[J]. 財(cái)政研究，2009，(8).

[5]張躍，朱芳草.探索可持續(xù)發(fā)展的新思路——地方政府短期行為和地方保護(hù)主義下社會(huì)福利損失的一個(gè)模型分析[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(2).