政策工具視角下體育彩票公益金政策評估與優(yōu)化策略

時(shí) 娟，周 棟，李 海

(1.河北體育學(xué)院 社會體育系，石家莊 050041；2.河北體育學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，石家莊 050041；3.上海體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 200438)

體育彩票公益金是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),從體育彩票銷售額中按規(guī)定比例提取的專項(xiàng)資金[1]。其不僅是發(fā)展我國社會福利事業(yè)的重要資金來源,更是發(fā)展我國體育事業(yè)的主要經(jīng)費(fèi)保障[2]。隨著體育彩票市場快速增容[3],體育彩票公益金數(shù)額亦日益增多,為更好地規(guī)范體育彩票公益金的使用,我國相繼頒布了《彩票公益金管理辦法》《體育彩票公益金資助項(xiàng)目宣傳管理辦法》《中央專項(xiàng)彩票公益金支持地方社會公益事業(yè)發(fā)展資金管理辦法》等政策文件,初步形成了體育彩票公益金政策體系。

隨著公益金政策的廣泛使用,公益金法規(guī)及政策研究成為我國彩票領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。朱洪達(dá)[4]借鑒域外經(jīng)驗(yàn),通過對比分析認(rèn)為我國彩票業(yè)處于不完全國家彩票階段,政府對彩票公益金管理的法律制度并不完善,公益金沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。謝玉璽[5]通過與英法美對比認(rèn)為我國與彩票公益金有關(guān)的法律規(guī)制效力普遍偏低。楊曲[6]以四川為例,認(rèn)為國家需盡快頒布更多的法律法規(guī),進(jìn)一步規(guī)范體育彩票公益金管理。由此可見,學(xué)者們雖然研究角度各異,但研究主要聚焦于政策管理現(xiàn)狀以及政策實(shí)施結(jié)果,對體育彩票公益金政策文本分析關(guān)注度不夠。

伴隨著體育產(chǎn)業(yè)被列為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)[7],越來越多的學(xué)者開始關(guān)注體育政策文本分析,并以政策工具理論為基礎(chǔ)開展相關(guān)研究。但已有文獻(xiàn)對體育彩票公益金政策工具使用情況以及政策評估研究較少。體育彩票公益金政策工具作為政府管理體育彩票公益金的手段,不僅是連接政策目標(biāo)與政策結(jié)果的橋梁,而且是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制[8]。因此,本研究引入政策工具理論,以政策文本內(nèi)容分析為基礎(chǔ),對體育彩票公益金政策進(jìn)行多維度量化評估,探究其在內(nèi)容制定方面存在的問題,以期為后續(xù)的政策制定提供參考。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 研究思路

研究以政策工具理論為基礎(chǔ),以1991—2020年間國家頒布的122份體育彩票公益金政策文件作為研究核心樣本。采用內(nèi)容分析法,基于政策工具理論對政策進(jìn)行分類,并運(yùn)用政策評估領(lǐng)域相關(guān)研究成果,對政策內(nèi)容進(jìn)行多維評估。

1.2 研究方法與樣本篩選

研究應(yīng)用內(nèi)容分析法將相關(guān)政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為適合量化分析的文本單元[9],結(jié)合政策工具與政策評估相關(guān)理論與方法,對我國體育彩票公益金政策內(nèi)容進(jìn)行分析與評估。政策樣本的選擇標(biāo)準(zhǔn)為:一是相關(guān)政策的出臺或通過機(jī)構(gòu)為中央層面的權(quán)威部門[9],二是政策文本均需與體育彩票公益金直接相關(guān),三是政策類型主要為通知、規(guī)定、辦法、條例、細(xì)則、意見、規(guī)劃等[10]。按照以上標(biāo)準(zhǔn),對近30年已有文獻(xiàn)及政府官方網(wǎng)站正式頒布的政策文本進(jìn)行收集、整理并最終得到有效政策樣本122份。

1.3 政策文本編碼

研究按照“政策編號-分析單元編號”的形式,對所選政策文本包含的政策單元進(jìn)行編碼(表1)。其中,政策編號按照文件發(fā)布的先后順序進(jìn)行(1～122);分析內(nèi)容單元以各政策文件中各個(gè)政策工具出現(xiàn)的先后順序依次編碼,政策工具分析歸類的研究單位為一句話(以句號或分號為標(biāo)準(zhǔn))[11],并以此為基礎(chǔ)對政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析。

表1 政策文本分析單元編碼表(示例)

2 體育彩票公益金政策工具組合特征

2.1 我國體育彩票公益金政策工具界定

政策工具亦稱治理工具、政府工具,是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的具體措施和手段[12]。在眾多政策工具理論中,Rothwell和Zegveld的政策工具分類思想使用較為廣泛[13],該理論根據(jù)政策工具產(chǎn)生影響的層面,將其分為環(huán)境面政策工具、供給面政策工具和需求面政策工具[14],并指出這3種類型的政策工具相互協(xié)調(diào)形成合力,政策產(chǎn)生的效果才為最優(yōu)[15]。研究借鑒以上分類方法,結(jié)合我國體育彩票公益金政策實(shí)際,將體育彩票公益金政策樣本中的政策主體內(nèi)容劃分為3種類型。

2.1.1 供給型政策工具

供給型政策工具主要指政府通過提供資源,保證體育彩票公益金各項(xiàng)工作開展而使用的各種政策工具。體育彩票公益金政策內(nèi)容主要由人員管理、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等組成。其中人員管理指公益金在籌集、分配、使用等工作中對于工作人員的管理政策;資金投入是指各類引起公益金資金數(shù)量產(chǎn)生變化的政策;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是指公益金在籌集、分配、使用過程中政府在硬件設(shè)施如銷售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、彩票售票機(jī)維護(hù)等方面的管理政策。

2.1.2 需求型政策工具

需求型政策工具主要是指政府為發(fā)展體育及社會福利事業(yè)而對體育彩票公益金進(jìn)行使用的政策工具,根據(jù)體育彩票公益金政策特點(diǎn),主要包括體育支出和其他社會福利支出等。體育支出指的是公益金在群眾體育領(lǐng)域和競技體育領(lǐng)域的支出,其他社會福利支出則是公益金在扶貧、助學(xué)、賑災(zāi)等非體育領(lǐng)域的支出。

2.1.3 環(huán)境支持型政策工具

環(huán)境支持型政策工具指政府通過對體育彩票公益金環(huán)境產(chǎn)生影響,對公益金進(jìn)行間接管理的政策工具。根據(jù)政策內(nèi)容可細(xì)分為財(cái)務(wù)管理和一般性法規(guī)管制。財(cái)務(wù)管理是指公益金籌集、分配、使用等工作開展遵守的財(cái)務(wù)制度與規(guī)范,除此之外對公益金活動產(chǎn)生間接影響的其他制度規(guī)范屬于一般性法規(guī)管制。

在3種政策工具中,供給型政策工具更多地表現(xiàn)為公益金在籌集、分配過程中供給側(cè)要素的推動力,需求型政策工具主要表現(xiàn)為對公益金使用的拉動力,而環(huán)境支持型政策工具則側(cè)重于創(chuàng)造良好的制度性環(huán)境,主要起間接影響作用。

2.2 我國體育彩票公益金政策工具使用特征

按照前文政策工具歸類要求,將完成編碼工作的體育彩票公益金政策文本單元依據(jù)相同或相似原則,劃分為不同的政策工具類型[9]。為確保研究結(jié)果可信,第一作者作為主要評判員以關(guān)鍵詞句為判別標(biāo)準(zhǔn),對政策文件進(jìn)行文本歸類,另邀請一位體育管理專業(yè)博士研究生作為比較評判員,對政策文件再次進(jìn)行文本歸類,根據(jù)一致性分析來檢驗(yàn)主評判員研究結(jié)果的可靠性。經(jīng)計(jì)算,本研究一致性達(dá)90%,超過80%的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn),證明主評判員的評判結(jié)果可信[16]。政策工具分類結(jié)果如表2所示。

表2 政策工具分類匯總表

2.2.1 環(huán)境支持型政策工具的強(qiáng)依賴性

表2顯示,政府部門對環(huán)境支持型政策工具表現(xiàn)出較強(qiáng)依賴性。說明在1991—2020年國家出臺了大量的政策用以優(yōu)化體育彩票公益金使用環(huán)境,加強(qiáng)對公益金使用的政策法規(guī)引導(dǎo),使其日益規(guī)范。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看,環(huán)境支持型政策工具中管制型政策占比較高,而財(cái)務(wù)管理型政策占比較低(表2),說明國家更側(cè)重于對公益金資助項(xiàng)目申報(bào)、審批以及公益金使用的合法合規(guī)性管理,而對于公益金作為政府性資金的財(cái)務(wù)審計(jì)及會計(jì)核算等使用效率方面的關(guān)注度較低,財(cái)務(wù)管理型政策工具設(shè)計(jì)存在明顯短板,亟待完善。

2.2.2 供給型政策工具使用程度偏弱

表2顯示,政府對供給型政策工具使用介于環(huán)境支持型政策工具與需求型政策工具之間,使用頻率較低。同時(shí)供給型政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)不均衡狀態(tài),以資金投入類文件居多,而涉及人員管理及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的文件明顯偏少,說明體育彩票公益金政策在供給方面的關(guān)注度主要集中于對公益金提取比例和數(shù)量方面的調(diào)整或規(guī)范,而對于與體育彩票公益金相關(guān)的人員管理、設(shè)備設(shè)施管理、公益宣傳管理、銷售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)等軟件與硬件投入方面關(guān)注度明顯不足。

2.2.3 需求型政策工具應(yīng)用不足

表2顯示,需求型政策工具所占比例最低,說明政府對此類政策整體關(guān)注度不高,但需求型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為均衡,說明政府對體育彩票公益金的使用不再局限于體育領(lǐng)域,體育彩票公益金作為提高整個(gè)社會福利水平的公益性資金作用日益明顯。

綜上所述,我國體育彩票公益金政策在政策工具使用方面,綜合運(yùn)用了環(huán)境支持型、供給型和需求型政策工具,內(nèi)容形式上較為全面,但各類政策的選擇具有明顯的偏好。這種情況與我國體育彩票事業(yè)發(fā)展的特殊性有關(guān)[17]。由于我國體育彩票經(jīng)歷了“先發(fā)行后立法”的發(fā)展路徑,彩票立法一度滯后,特別是體育彩票公益金經(jīng)歷了從部門資金到國家財(cái)政資金的過程,前期資金違規(guī)使用現(xiàn)象嚴(yán)重,使得公益金使用的透明度和公信力遭到社會質(zhì)疑[18],引起了社會廣泛關(guān)注[19],因此國家集中出臺了大量法律法規(guī)全方位加強(qiáng)監(jiān)管,為公益金使用營造了良好的政策環(huán)境,使得環(huán)境支持型政策工具特別是法規(guī)管制類政策數(shù)量明顯較多。相較而言,供給型政策工具和需求型政策工具不是我國體育彩票公益金政策的重點(diǎn)。

3 基于政策工具的體育彩票公益金政策內(nèi)容評估

以往的公共政策量化評估,大多是對政策實(shí)施結(jié)果的評價(jià),這類做法實(shí)際上是以政策實(shí)施結(jié)果替代對政策本身的評價(jià),但由于缺乏控制變量,很難說明政策績效源于政策本身[20]。近年來,很多學(xué)者從政策主體內(nèi)容出發(fā),設(shè)計(jì)了新的政策評估與量化分析框架,此類評估研究主要運(yùn)用內(nèi)容分析法、政策工具理論,指出制定政策過程中的不足[21]。因此,本研究以政策工具理論為指導(dǎo),對體育彩票公益金政策主體內(nèi)容進(jìn)行多維評估。

3.1 體育彩票公益金政策評估維度確定

國內(nèi)外學(xué)者基于不同理論背景、要素選取、指標(biāo)選取、方法選擇等對政策評價(jià)維度的確定進(jìn)行了大量研究。其中張煒等人[20]構(gòu)建的政策強(qiáng)度、政策協(xié)同度和政策完善度三維政策評價(jià)指標(biāo)體系,在各個(gè)領(lǐng)域得到廣泛認(rèn)可與應(yīng)用。本研究采用該評價(jià)體系,并進(jìn)一步明確3個(gè)維度在體育彩票公益金政策評估領(lǐng)域的操作定義:①政策強(qiáng)度:反映政策執(zhí)行力度以及政策內(nèi)容主體的有效性;②政策完善度:政策包含的政策內(nèi)容主體數(shù)量占該類政策最多可包含的政策內(nèi)容主體數(shù)量的比重;③政策協(xié)調(diào)度:政策內(nèi)部相互協(xié)同以實(shí)現(xiàn)共同的政策目標(biāo),協(xié)同度越高越有利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),主要測量各類政策兩兩配對的協(xié)同情況。

3.2 體育彩票公益金政策評估過程與結(jié)果

3.2.1 體育彩票公益金政策強(qiáng)度分析

政策強(qiáng)度反映的是政策推行及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,其數(shù)值是政策力度分值與政策內(nèi)容主體有效性分值的乘積。其中政策力度反映為政策法律效力的高低,一般而言,政府部門行政層級越高頒布的政策法律效力越高,政策力度越大;反之越低[10]。研究基于彭紀(jì)生、張煒等學(xué)者對政策力度的量化思想,根據(jù)已有文獻(xiàn)的分類賦值方法,結(jié)合收集到的政策頒布部門級別和政策類型,制定了我國體育彩票公益金政策力度量化標(biāo)準(zhǔn)(表3)。政策工具的有效性是指一項(xiàng)政策采用某種政策工具時(shí),是否制定了具體的實(shí)施辦法,實(shí)施辦法制定得越詳細(xì)說明可操作性越高,其有效性越高[10]。研究根據(jù)體育彩票公益金政策內(nèi)容的具體特點(diǎn),為各政策工具賦分,如表4所示。

表4 體育彩票公益金政策有效性量化標(biāo)準(zhǔn)(僅以資金投入為例)

一般而言,政策強(qiáng)度由政策總強(qiáng)度和政策平均強(qiáng)度2個(gè)指標(biāo)測度[10]。政策力度越大,使用的政策工具越具體,該時(shí)期內(nèi)政策的總強(qiáng)度就越高。政策平均強(qiáng)度則由政策總強(qiáng)度與該時(shí)期內(nèi)政策數(shù)量共同決定[10]。具體計(jì)算公式如下所示:

(1)

MPSi=TPSi/n

(2)

式中,i為年份,i∈[1991,2020];n為第i年的政策數(shù)量。TPSi和MPSi為第i年政策的總強(qiáng)度和平均強(qiáng)度,psi,j和pti,j為第i年第j條政策的政策力度得分和政策有效性得分。

如圖1所示,1991—2020年我國體育彩票公益金政策工具總強(qiáng)度各年度變化幅度較大,而強(qiáng)度年度均值變化較為平穩(wěn)但總體偏低,說明該時(shí)期政策強(qiáng)度的增大不是由政策力度加大而是政策數(shù)量增多引起的,單個(gè)政策強(qiáng)度對提升政策整體強(qiáng)度貢獻(xiàn)不足。從政策強(qiáng)度測量角度入手,可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行分析:從政策力度看,近30年來,由中央層面頒布的政策數(shù)量較為可觀,但由行政層級較高的政府機(jī)構(gòu)頒布且具有較高法律效力的政策極少,僅占政策總量的0.82%(表5),政策引導(dǎo)強(qiáng)制力有限,阻礙了政策的實(shí)施和推進(jìn);從政策有效性看,政策制定得不夠精細(xì)。以資金投入類政策為例,如表4所示,1991—2020年共有104項(xiàng)政策涉及資金投入,其中78.85%用于公益金提取比例的規(guī)定與調(diào)整。這些政策雖然改善了政策實(shí)施的整體環(huán)境,但存在政策預(yù)期模糊、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不清等問題,政策的可操作性差[22]。法律效力與可操作性均存在明顯不足,進(jìn)一步解釋了我國體育彩票公益金政策難以對彩票資金運(yùn)作過程實(shí)施有效管理的深層原因。

圖1 政策總強(qiáng)度及政策平均強(qiáng)度趨勢圖

表5 1991—2020年體育彩票公益金政策數(shù)量表

為了更好地體現(xiàn)不同類型政策工具在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度上的差異,研究在政策工具分類的基礎(chǔ)上,對不同政策工具的政策強(qiáng)度分別進(jìn)行測量(圖2)。結(jié)果表明環(huán)境支持型政策工具的政策強(qiáng)度明顯高于需求型政策工具,略高于供給型政策工具,說明在3類政策工具的具體使用中,環(huán)境支持型政策工具的政策目標(biāo)達(dá)成效果最好,而需求型政策工具政策目標(biāo)達(dá)成效果最差。

圖2 3類政策工具強(qiáng)度趨勢圖

3.2.2 體育彩票公益金政策協(xié)同度分析

政策協(xié)同是指不同政策之間或某一政策內(nèi)部的協(xié)同關(guān)系[23],反映了政策體系的完善和匹配程度[24]。體育彩票公益金政策協(xié)同度計(jì)算借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中有關(guān)協(xié)同研究的方法[25],利用模糊數(shù)學(xué)中的隸屬度概念,基于體育彩票公益金政策各年度強(qiáng)度數(shù)值,分別計(jì)算各類政策工具相互間的協(xié)同度[20]。以供給型政策工具與需求型政策工具協(xié)同度計(jì)算為例建立協(xié)同度函數(shù)如下:

(3)

統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,1998—2020年間,體育彩票公益金各類政策工具間的協(xié)同度變化趨勢不存在顯著差異,政策協(xié)同度整體波動較大,表明政策的內(nèi)部協(xié)同效果處于不穩(wěn)定狀態(tài)[26]。體育彩票公益金各類政策協(xié)同度擬合值均值介于0.6～0.8之間,屬于中度協(xié)調(diào)水平[27],有較大提升空間(表6和圖3)。其中,供需協(xié)同擬合度均值(0.627)低于環(huán)需協(xié)同擬合度均值(0.698)和環(huán)供協(xié)同擬合度均值(0.742)。說明政府對于環(huán)境支持型政策工具使用較為靈活,與其他類型的政策工具配合使用程度較高,而供給型政策與需求型政策之間的匹配度較弱。

表6 體育彩票公益金政策協(xié)同度擬合值

圖3 體育彩票公益金政策協(xié)同度變化趨勢圖

3.2.3 體育彩票公益金政策完善度分析

政策完善度主要用于測量政策工具使用的多樣化程度,指政策包含的政策內(nèi)容主體數(shù)量占該項(xiàng)政策最多可包含的政策內(nèi)容主體數(shù)量的比重[26],比重越高說明政策類型越豐富。其具體計(jì)算[20]如公式(4)(5)(6)(7)所示:

(4)

(5)

(6)

PERi=PERip+PERid+PERie

(7)

其中,i為年份;i∈[1991,2020];p=1,2,…,n;d=1,2,…,n;e=1,2,…,n。PERip、PERid、PERie分別表示第i年供給型政策、需求型政策和環(huán)境支持型政策的完善度數(shù)值,PERi表示第i年體育彩票公益金政策完善度總值,Qip1、Qip2、Qip3、Qid1、Qid2、Qie1、Qie2分別表示第i年人員管理、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等7項(xiàng)政策內(nèi)容主體的數(shù)量,n取第i年對應(yīng)的供給型、需求型、環(huán)境支持型政策數(shù)量。

表7顯示,1991—2020年間,供給型政策(年度均值為0.24)和需求型政策(年度均值為0.27)在政策完善度方面不存在顯著差異,但與環(huán)境支持型政策(年度均值為1.22)之間差異顯著。從圖4可以看出,體育彩票公益金政策完善度隨時(shí)間變化起伏較大,其中,波動較為明顯的是環(huán)境支持型政策工具,而需求型政策和供給型政策的完善度均處在較為穩(wěn)定的低水平狀態(tài)。根據(jù)以上分析,體育彩票公益金政策體系中,環(huán)境支持型政策工具使用的多樣化程度具有顯著的優(yōu)越性,進(jìn)一步表明環(huán)境支持型政策在政策數(shù)量和政策內(nèi)容上的主導(dǎo)地位,但其穩(wěn)定性有待加強(qiáng)。需求型政策和供給型政策從整體上看完善度較低,即政策內(nèi)容主體數(shù)量較少且更趨向于零散化,涉及的內(nèi)容尚不夠全面和系統(tǒng)。

表7 體育彩票公益金政策完善度匯總表

圖4 體育彩票公益金政策工具完善度趨勢圖

4 體育彩票公益金政策優(yōu)化策略

研究基于政策工具理論,對體育彩票公益金政策進(jìn)行分析與評估,清晰發(fā)現(xiàn)了政策內(nèi)容存在的問題。究其原因,主要是我國現(xiàn)代彩票發(fā)展歷史較短,制度化管理仍不規(guī)范,彩票的法制化建設(shè)落后于實(shí)際發(fā)展[28]。截至目前,我國仍未出臺一部專門用于規(guī)范彩票管理的《彩票法》,專門法的缺失及法規(guī)體系的不健全嚴(yán)重影響了體育彩票業(yè)的健康發(fā)展[29],也不利于體育彩票公益金的規(guī)范與管理,造成了現(xiàn)行公益金管理政策體系整體位階偏低,政策效力難以發(fā)揮。同時(shí),從具體內(nèi)容上看,政策制定精細(xì)化程度有待提升,已有政策既不能涵蓋公益金工作的全部內(nèi)容,也沒有與上位法相匹配的具體可操作性規(guī)定[27],同時(shí)還存在政策內(nèi)容主體數(shù)量較少、政策內(nèi)容以及政策之間聯(lián)系較為松散、政策穩(wěn)定性不足等問題。因此,為加強(qiáng)管理制度建設(shè),提高政策內(nèi)容的科學(xué)性和合理性,需要對體育彩票公益金政策進(jìn)行優(yōu)化和完善。

4.1 注重體育彩票公益金政策工具的均衡使用

各種政策工具有不同的特征,對體育彩票公益金事業(yè)的發(fā)展起到的支持作用也不同,因此科學(xué)選擇政策工具的組合,才能更好實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[30]。當(dāng)前,我國體育彩票公益金政策中需求型和供給型政策工具使用不足、環(huán)境支持型政策使用年度變化較大等問題較為明顯,造成了公益金政策強(qiáng)度、協(xié)同度以及完善度差異明顯。隨著我國體育彩票公益屬性的日益強(qiáng)化,公益金支出范圍亦不斷擴(kuò)大[31],迫切需要各類政策的規(guī)制與引導(dǎo),加大資金管理力度?，F(xiàn)階段需要充分發(fā)揮供給型政策的推動作用、需求型政策的拉動作用以及環(huán)境支持型政策的扶持作用,使其協(xié)調(diào)發(fā)展形成政策合力。具體而言,供給型政策制定需要重點(diǎn)關(guān)注人力資源管理及基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)的優(yōu)化與規(guī)范,綜合提高公益金籌集的軟件及硬件質(zhì)量,以更好的服務(wù)和更負(fù)責(zé)任的態(tài)度提高購彩者對購彩行為的滿意度。需求型政策的制定則應(yīng)根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,通過放權(quán)讓利,豐富公益金支出渠道滿足人民群眾的多樣化需求,綜合平衡公益金在滿足群眾體育需求與提高社會福利水平之間的矛盾。同時(shí),隨著我國體育彩票公益金管理的不斷完善,公益金使用的違規(guī)行為已有效改善,因此公益金環(huán)境支持型政策需進(jìn)一步提升管理層次,根據(jù)公益金配置與使用的實(shí)際需要,結(jié)合中央財(cái)政預(yù)算績效管理的精神,制定相關(guān)制度規(guī)范,提高資金使用效率與社會效益,激發(fā)體育公益金使用的內(nèi)在潛力。

4.2 提升體育彩票公益金政策法律效力與可操作性

法律法規(guī)是政府部門進(jìn)行行政管理活動的基本依據(jù)和保證,體育彩票公益金的有效管理需要強(qiáng)有力的法律后盾?？v觀彩票業(yè)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū),都對體育彩票公益金的管理從法律角度進(jìn)行了規(guī)范,如英國的《英國彩票法》、美國馬薩諸塞州的《彩票法》、加利福尼亞州的《加州彩票法令》以及日本的《彩票法》等。而我國在體育彩票公益金管理方面尚未出臺具有較強(qiáng)法律效力的政策文件。國家體育總局和財(cái)政部發(fā)布的通知和公告數(shù)量雖多,但只是部門管理規(guī)定[27],體育彩票公益金政策力度整體偏弱、強(qiáng)度較低。在體育彩票市場發(fā)展初期,這些政策的頒布確實(shí)在穩(wěn)定市場方面起到了關(guān)鍵作用[24],但是隨著公益金數(shù)量的增多,這些規(guī)定已難以滿足公益金管理的現(xiàn)實(shí)需要。為此,我國需要建立以《彩票法》為核心的具有較強(qiáng)法律效力和可操作性的法律法規(guī)體系,改變重彩票發(fā)行輕公益金使用的政策現(xiàn)狀[27]。同時(shí)進(jìn)一步提高體育彩票公益金政策的可操作性,使之更加多元化和精細(xì)化,逐步實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域內(nèi)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和政策措施縱向連貫、橫向協(xié)調(diào)的格局,增強(qiáng)政策精準(zhǔn)化管理的治理能力,全面提升體育彩票公益金政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

4.3 加強(qiáng)體育彩票公益金政策體系的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性

政策工具類型內(nèi)部的完善程度和政策工具之間的協(xié)同程度同時(shí)檢驗(yàn)了政策體系的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性,其中,完善度高說明政策內(nèi)容主體多且覆蓋面廣,協(xié)同度高則說明政策之間的匹配度好[26]。研究表明,體育彩票公益金政策在兩方面均存在一定不足。首先,從體育彩票公益金政策工具之間的關(guān)系看,各類政策之間的協(xié)同度整體水平較高,但穩(wěn)定性明顯不足,表明政府在頒布政策時(shí)多帶有應(yīng)急性、暫時(shí)性的特點(diǎn),缺乏系統(tǒng)性和規(guī)劃性,各類政策工具之間的配合與合作產(chǎn)生的整體效應(yīng)有限。因此管理機(jī)構(gòu)應(yīng)提高政策出臺的時(shí)效性,推動政策由應(yīng)急性和臨時(shí)性向系統(tǒng)性和整體性轉(zhuǎn)變。同時(shí),體育彩票公益金的使用是一個(gè)復(fù)雜的過程,需注重政策體系的系統(tǒng)性、整體性,避免發(fā)布主體割裂化和碎片化,以及政策的單一效應(yīng)。其次,從體育彩票公益金政策工具內(nèi)部的關(guān)系看,各類政策工具內(nèi)容完善程度總體偏低且呈現(xiàn)明顯的不均衡性。一定程度上反映出體育彩票公益金政策涉及的內(nèi)容主體數(shù)量較少。因此,相關(guān)部門在出臺政策時(shí)應(yīng)擴(kuò)大政策內(nèi)容主體的覆蓋面,在同類型政策內(nèi)對所涉及的內(nèi)容主體進(jìn)行科學(xué)界定,確保各類型政策內(nèi)容盡可能全面和完善。同時(shí)在制定政策時(shí),拓寬公益金的使用渠道,豐富公益金供給要素,增加供給型和需求型政策內(nèi)容主體的數(shù)量。

5 結(jié)束語

隨著我國體育彩票市場不斷發(fā)展,體育彩票公益金作為國家財(cái)政資金的有益補(bǔ)充,在支持我國體育及社會福利事業(yè)發(fā)展方面的作用日益明顯,被譽(yù)為“體育事業(yè)的生命線”和“公益事業(yè)的助推器”[32]。但我國體育彩票公益金在政策管理方面仍存在一些問題,影響了其作用的充分發(fā)揮。對此,我國體育彩票公益金政策一方面需注重政策工具使用的均衡性,加大對需求型和供給型政策的使用力度,促進(jìn)政策工具協(xié)調(diào)發(fā)展,形成政策合力,推進(jìn)政策有效實(shí)施。另一方面則要積極推進(jìn)《彩票法》制定,提高體育彩票公益金政策整體位階,豐富和完善政策體系內(nèi)容,同時(shí)提高政策體系的連貫性、務(wù)實(shí)性與可操作性,以保證政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。除此之外,要注重政策體系的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性,以保障政策實(shí)施的持續(xù)性。