國企重劃“成分”的吊詭

| 文·本刊記者 齊岳峰

面對公眾對國企壟斷行為的質(zhì)疑與指責(zé)，中國相關(guān)部門指出，有意將國企劃分為公益型國企與競爭型國企，并分別承擔(dān)不同的功能與職責(zé)。

如果將國企分為競爭型與壟斷性兩類企業(yè)，在一定程度上或許能夠分擔(dān)一下當(dāng)前國企備受指責(zé)的境況，從經(jīng)營業(yè)績及相關(guān)指標上或許也能取得一定成效。

不過此舉對于解決相關(guān)行業(yè)壟斷問題并無益處，緣于政府并沒有從根本上改變對國企的態(tài)度。換句話說，為國企重新劃分成分，不過是一場文字游戲罷了。

敏感的劃分時機

2011年12月10日，國資委副主任邵寧在北京舉行的“2011中國企業(yè)領(lǐng)袖年會”上透露，國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整將使國企向兩個方向集中，未來會逐漸形成兩種不同類型國企：公益型國企和競爭型國企。他表示，一方面，要防止企業(yè)利用壟斷地位損害公眾利益，另一方面，國企將承擔(dān)破產(chǎn)退出的風(fēng)險。

根據(jù)邵寧當(dāng)時的闡述，公益型國企具備四個特征，首先，其產(chǎn)品關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展基本條件；第二，在經(jīng)營中存在著不同程度的壟斷或寡頭競爭；第三，定價機制由政府控制，該類企業(yè)自身沒有定價權(quán)；第四，企業(yè)社會效益高于經(jīng)濟效益，應(yīng)經(jīng)常承受政策性的虧損?！霸谥醒雽用姘ㄈ缡褪㈦娋W(wǎng)、通信服務(wù)等領(lǐng)域的企業(yè)，在地方包括供水、供氣、公共交通等方面的企業(yè)”。而由于該類國企在經(jīng)營上普遍處于壟斷地位，因此未來改革的重點在于提高透明度，建立包括價格、服務(wù)標準、成本控制、收入分配、資源配置等機制，以防止企業(yè)利用壟斷地位損害公眾的利益。

相對于上述被定型為壟斷型的國企，競爭型國企的政企分開更為徹底，“在機制上更加市場化，要獨立承擔(dān)經(jīng)濟法律責(zé)任，面對市場競爭優(yōu)勝劣汰，乃至破產(chǎn)退出的風(fēng)險，”也就是說，政府既不應(yīng)該干預(yù)企業(yè)的決策和內(nèi)部事務(wù)，對此類企業(yè)也并無扶持幫助的義務(wù)，如寶鋼、中糧等企業(yè)。

聽起來很美。

回顧當(dāng)初情境，可以看出，國資委此次表態(tài)要加強監(jiān)管，防止國企壟斷地位侵害公眾利益，正值發(fā)改委對中國電信、中國移動展開反壟斷調(diào)查之際。

業(yè)內(nèi)咸稱，這個時機令人琢磨不已。

國企改革廣受詬病

根據(jù)相關(guān)意見，對于競爭型國有大企業(yè)，改革的方式是依托資本市場進行公眾公司改革，國資委近幾年一直在推動國企整體上市工作。競爭型國有大企業(yè)最終的體制模式很可能是一個規(guī)范的公眾公司，完全按照資本市場的要求和規(guī)則運作。

這樣的思路，將為中國國企改革開出一劑良方么？

國有企業(yè)改革歷經(jīng)二十余年，從“國營”到“國有”，再到現(xiàn)在的“國資”，先后經(jīng)歷了“讓利放權(quán)”、“利改稅”、承包制直至今天的產(chǎn)權(quán)改革?？v觀中國國有企業(yè)改革的歷程，在分配關(guān)系上，始終包含著企業(yè)收入目標與政府收入目標之間的矛盾、企業(yè)經(jīng)營者收入目標與企業(yè)收入目標之間的矛盾。一系列進程中，國企的尷尬地位變得無以復(fù)加：如果虧損就被認為是效率低下，浪費國家資源；賺錢則又被認為是與民爭利。

喧囂背后，最為核心的體制性問題，始終沒有被大膽觸碰。

想要循序漸進地改革，除了認清國企所處的“雙軌制”環(huán)境以外，還要進一步理順國資委的權(quán)責(zé)關(guān)系?，F(xiàn)階段的國資委職能定位、權(quán)利邊界不甚明晰。事實上，國資委在行使職能時需要考慮清楚，如何理順“出資人職能”與“行政主管部門職能”二者之間的關(guān)系。

當(dāng)前國有企業(yè)并沒有比一般企業(yè)更好地實現(xiàn)社會要求它們實現(xiàn)的供應(yīng)目標。而且，這種情況是普遍的和系統(tǒng)性的。此外，民營企業(yè)感覺經(jīng)營環(huán)境越來越不利，各種政策顯然更有利于大型國有企業(yè)。所以，是否存在“國進民退”并不單純是一個比例問題，而是一個公平競爭的市場秩序問題。

而國企人員收入問題也成為中國社會廣為關(guān)注的問題。隱形的、內(nèi)幕性質(zhì)的收入差距，導(dǎo)致社會公眾對國企充滿了相當(dāng)復(fù)雜的情感。

研究國企改革的學(xué)者張承耀對記者稱，公益型國企與壟斷型國企的劃分，對當(dāng)前的國企形勢或改革發(fā)展的前景沒有實際意義。在張承耀的觀察中，中國的大型國企尤其是央企在全球市場是競爭性的，從國民來說是壟斷的。而政府在這個過程中的職能定位出現(xiàn)了異化。

由此也不難理解，中國的國有企業(yè)經(jīng)過了所謂的幾輪改革，到現(xiàn)在為止又回到原點。張承耀認為“沒有實質(zhì)性的改革?！?/p>

而在當(dāng)前的格局之中，張承耀謹慎的認為，暫時還看不到中國國企具有真正改革的前景。

壟斷與公益的統(tǒng)一沖突論

國資委相關(guān)部門稱，媒體誤讀了所謂的“公益型國企”，而國資委提出的“具有公益性質(zhì)的國有企業(yè)”強調(diào)的是其對國計民生的保障作用。但更多的民眾將其理解為：企業(yè)只強調(diào)公益性，而不顧盈利性和競爭力。

況且“既然是公益性質(zhì)的企業(yè)，就必須發(fā)揮社會效益。但企業(yè)是趨利的，必須要盈利，這樣才能有持續(xù)發(fā)展的能力；同時這些企業(yè)大多是上市公司，要對股東負責(zé)。”國資委研究中心許保利這樣表示：公益性質(zhì)國企應(yīng)該是適度盈利而非暴利的企業(yè)，特別是企業(yè)的收入分配更應(yīng)該公開透明。

在張承耀看來，中國的國有企業(yè)承擔(dān)了許多本該由市場行為承擔(dān)的職責(zé)。而國企公司化的改革并不能稱為徹底的改革。

況且，如果向公益方向轉(zhuǎn)變，勢必會影響企業(yè)的利潤。因此，如何保證投資者的利益，盡到上市公司的責(zé)任，是國企公益化改革中繞不過的障礙?；蚍Q，要求國企以經(jīng)濟利益讓渡社會公共利益，并非是讓企業(yè)不賺錢，而是倒逼壟斷企業(yè)用看得見的透明機制，提升效率、控制成本、提高服務(wù)標準、進行價格控制。

壟斷企業(yè)必須承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，這是共識也是常識，但說到公益性，至少，人們在現(xiàn)實中很少在壟斷國企身上看到。

要破除國企的特殊利益，必須引入必要的競爭機制，形成適度的競爭局面。

而在國企由壟斷向公益的轉(zhuǎn)身過程中，提高透明度，引入價格機制、服務(wù)標準，進行成本控制……都是必要的措施。最為關(guān)鍵的是，對上市國企的變革，勢必要影響企業(yè)的利潤。因此，如何保證投資者的利益，盡到上市公司的責(zé)任，是國企公益化改革中繞不過的障礙。而眾多壟斷國企，早已習(xí)慣由政府為其市場行為買單，這樣一筆巨額開支，如何在改革之后進行平衡呢？

在壟斷社會公共資源時，強調(diào)壟斷帶來的全民紅利共享；在利益分配讓渡，談及企業(yè)公共責(zé)任時，又強調(diào)企業(yè)的市場盈利地位以及個體公司責(zé)任——這樣的轉(zhuǎn)身，委實太快。

況且這種轉(zhuǎn)身倘若不能讓渡民生，壟斷企業(yè)必須在為民讓利上做出實際行為。如果不能，不僅很難收獲公眾的信任，改革也將淪為形式。

張承耀建議，公益性質(zhì)的企業(yè)并沒有必要稱為“公司”，緣于公司本身并不承擔(dān)公益功能。而中國法律沒有從根本上對此辨析清楚，也就是說，從法人制度上就沒有做好。

換句話說，如果國有企業(yè)始終無法走出固有的窠臼，那么任何形式的改革，都沒有實際意義。

公益型國企的模糊期待

國資委確定的國企未來改革之路，給人以期待。但實現(xiàn)國企公益化預(yù)期，似乎沒有一個值得等待的答案。

如果按照相關(guān)公益化要求，一些國企就必須建立公開透明的制度。企業(yè)的運行機制、成本形成及其詳細數(shù)據(jù)、關(guān)聯(lián)公司及其交易、高管及其中層干部的個人薪酬福利和員工的平均薪酬與福利，必須詳細向社會公開。

這一點，國企，能做到么？

國有企業(yè)并不能保證其自身利益與公眾利益始終一致，無論何種國企，只要其根本性質(zhì)不變動，那么任何在此基礎(chǔ)上的變革，都無異于細枝末節(jié)的修補，而修補，需要浪費大筆的時間和物質(zhì)成本。

但國資委一言既出，如何行動呢？

國企改革的目的在于提升效率，進而持續(xù)盈利，為社會貢獻財富，不過可惜的是，目前為止，尚無法看到這樣的效果。反而是社會財富被通過各種形式日漸積聚在各類國企名目下。當(dāng)然，背后的人力資本運行機制，就更為中國公眾所詬病了。

以經(jīng)濟利益讓渡社會公共利益，國企會做到么？

即便是倒逼壟斷企業(yè)用看得見的透明機制，提升效率、控制成本、提高服務(wù)標準、進行價格控制，但在國民利益再分配的領(lǐng)域，民眾終歸無法享受長期發(fā)展的既得實惠。這是根深蒂固的問題。

在學(xué)者劉澄的研究中，公益性企業(yè)不以盈利為目的，但某種程度上，現(xiàn)在國資委的劃分沒有實際的意義，也沒有可操作性?，F(xiàn)在所謂的“壟斷型與公益型”的提法，都會使企業(yè)的成本縮小，在此前提下，“沒有一個企業(yè)會說自己盈利?！?/p>

劉澄認為，真正需要認可的是研究企業(yè)成本評價機制。例如，公益型的城市自來水供應(yīng)企業(yè)一般是虧損的，但所有人都知道這個公司盈利非常高，只不過由于摻雜了各種不屬于企業(yè)行為的成本支出，企業(yè)反而成為虧損企業(yè)。這樣的例子，足以管中窺豹。

當(dāng)下，應(yīng)使國企通過市場競爭解決發(fā)展中的問題，以此明確社會均衡的邊界成本，即便不能通過競爭來解決，也應(yīng)該存在競爭對手。同時，監(jiān)管部門也應(yīng)通過相關(guān)調(diào)解手段，盡力分散企業(yè)的壟斷職能。