武陵山集中連片貧困區(qū)跨域公共事務(wù)治理的模式與機(jī)制研究

蔣 輝

(法學(xué)與公共管理學(xué)院,湖南吉首416000)

武陵山集中連片貧困區(qū)跨域公共事務(wù)治理的模式與機(jī)制研究

蔣 輝

(法學(xué)與公共管理學(xué)院,湖南吉首416000)

武陵山集中連片貧困區(qū)地域毗鄰、發(fā)展相近,但囿于行政邊界的分割,成為一個(gè)存在較強(qiáng)行政壁壘的邊緣地區(qū),大量跨域公共事務(wù)滋生,現(xiàn)有的行政區(qū)行政治理模式已顯得舉步維艱。本文通過梳理武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式創(chuàng)新的必要性、可行性及存在的障礙,提出“跨域合作、多元協(xié)同“的治理模式,并對相關(guān)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了探討。

武陵山集中連片貧困區(qū);跨域治理;模式與機(jī)制

渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)的湖南省三市州(張家界市、懷化市、湘西自治州)、湖北恩施自治州和五峰縣、長陽縣、重慶一區(qū)(黔江區(qū))五縣(武隆、石柱、彭水、秀山、酉陽)和貴州銅仁地區(qū)。人口1000多萬,既是土家族、苗族、侗族少數(shù)民族聚集地區(qū),又是偏遠(yuǎn)山區(qū)和貧困地區(qū),武陵山集中連片貧困區(qū)。長期以來受自然條件、交通條件等方面因素制約,武陵山區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平落后于其他地區(qū),是全國18個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)。2010年全國“兩會”期間,湖南、湖北、貴州和重慶四省市政協(xié)主席聯(lián)名提交了《關(guān)于設(shè)立“武陵山民族地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”的建議》提案,自此,武陵山區(qū)的發(fā)展受到中央高層的重視。2011年6月,中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席賈慶林在武陵山集中連片貧困區(qū)調(diào)研時(shí)指示:“要立足自身實(shí)際,充分發(fā)揮優(yōu)勢,進(jìn)一步深入推進(jìn)武陵山區(qū)扶貧開發(fā)工作,共建武陵山區(qū)美好家園?！?011年11月,武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)啟動(dòng)會在湖南湘西土家族苗族自治州吉首市召開,國務(wù)院副總理、扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長回良玉強(qiáng)調(diào):“要按照區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的基本思路,加大投入力度,整合各類資源,著力解決瓶頸制約和突出矛盾,加快連片特困地區(qū)發(fā)展和脫貧致富步伐。”武陵山區(qū)域地理特征趨同,資源條件一致,在自然環(huán)境和社會發(fā)展上都具有高度的一致性,但由于歷史原因,該區(qū)域分別為湘鄂渝黔四省市分治,且都遠(yuǎn)離本省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,成為一個(gè)存在較強(qiáng)行政壁壘的邊緣地區(qū),由此導(dǎo)致“在資源開發(fā)利用中,由于不同開發(fā)主體利益主體不同,導(dǎo)致各自為政,缺乏整體觀念,從而嚴(yán)重影響了資源的優(yōu)化組合和區(qū)域整體效益的充分發(fā)揮?！薄霸诨A(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品上,分割供給,重復(fù)建設(shè),各吹各的調(diào),各唱各的歌,惡性競爭,零和零博弈,結(jié)果誰也上不去。”并且在省市交邊地區(qū)引發(fā)與日俱增的跨域公共問題,如“錳三角”環(huán)境污染等。而在現(xiàn)有行政區(qū)行政的治理模式下,各地區(qū)紛紛抱有“搭便車”心理,從而陷入跨域公共問題治理的“囚徒困境”,導(dǎo)致“公用地悲劇”[1]。這種由行政單元的高度分割帶來的空間管理破碎化問題,并由此引發(fā)了與日俱增的跨域公共議題,亟需進(jìn)行跨域治理。實(shí)踐證明,資源分割供給和跨域公共事務(wù)治理的各自為政已成為影響該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和脫貧致富的制度性因素[2],目前仍然是國家新一輪扶貧開發(fā)集中連片貧困區(qū),貧困人口多,財(cái)政收入有限,經(jīng)濟(jì)總量小,自我積累和發(fā)展能力十分有限?！皞鹘y(tǒng)以地域?yàn)檫吔绲墓芾矸绞皆谥卫磉@類公共問題上捉襟見肘?！贬槍ι鲜鲑Y源分割和跨域公共事務(wù)治理的難題,有專家提出應(yīng)由上級政府來協(xié)調(diào)和推動(dòng),但上級政府本身工作的繁重及治理的高成本決定了寄希望于上級政府并不現(xiàn)實(shí);也有專家提出進(jìn)行政區(qū)劃變革,將該區(qū)域新設(shè)置成一個(gè)武陵省,但此舉也只是權(quán)宜之計(jì),因?yàn)椤翱缃绻彩聞?wù)的變化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程,行政區(qū)劃的調(diào)整不可能趕上公共事務(wù)的變化需要?！币虼?建立一種常態(tài)的武陵山集中連片貧困區(qū)跨域公共事務(wù)治理模式與機(jī)制就顯得十分迫切。

一、武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式創(chuàng)新的必要性

(一)武陵山集中連片貧困區(qū)現(xiàn)有治理模式已無法適應(yīng)跨域公共事務(wù)治理需求

毋庸置疑,地區(qū)協(xié)作既是相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求,也是相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢。近些年,武陵山集中連片貧困區(qū)各地政府在跨域公共事務(wù)的治理上采取了一系列措施,取得一些成效,但目前仍然以傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”治理模式為主,已經(jīng)無法適應(yīng)該地區(qū)跨域公共事務(wù)治理的需求,主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:第一,單一政府治理失靈。跨域公共事務(wù)具有“外部性”的特征,很難由區(qū)域內(nèi)某一地方政府單獨(dú)解決,而只有依靠地方合作進(jìn)行解決;如果缺少聯(lián)合行動(dòng),則必然釀成“公共的悲劇”,相關(guān)的任何一方都無法避免受到損失。湖南、貴州、重慶三省交界之處因有色金屬資源豐富而被譽(yù)為“錳礦金三角”,礦石生產(chǎn)的高額利潤帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐V石開采和冶煉產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,使該地區(qū)迅速成為中國最大、最密集的電解錳、電解鋅生產(chǎn)基地,隨之而來的是一系列環(huán)境與生態(tài)問題,清水江污染嚴(yán)重,當(dāng)?shù)鼐用癯霈F(xiàn)各種怪病。問題出現(xiàn)的關(guān)鍵并非污控技術(shù)的落后,而是公共事務(wù)治理模式的滯后[3]52-53。第二,上級政府治理的高成本。協(xié)作區(qū)跨域公共事務(wù)治理不能單純寄希望于上級政府的協(xié)調(diào)、組織和推動(dòng),這是因?yàn)?一是上級政府特別是中央政府難以處理多個(gè)下級地方政府之間的各種復(fù)雜的利益矛盾;二是上級政府有自己的工作任務(wù),如果把本來屬于地方政府職責(zé)范圍內(nèi)的所有區(qū)域公共事務(wù)都由上級政府來解決,會影響上級政府的正常工作。所以,地方政府的區(qū)域公共事務(wù)治理不能完全依靠其上級政府。第三,現(xiàn)有治理模式存在較多問題,主要表現(xiàn)在:其一,競爭觀念狹隘,合作理念缺乏。各地方政府普遍存在一種狹隘的競爭觀念,紛紛把對方看成是競爭對手,甚至是絆腳石和“敵人”,導(dǎo)致保護(hù)主義、地區(qū)分割等問題出現(xiàn)。其二,合作領(lǐng)域狹窄,合作形式單一。目前,武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理合作主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,而在政治性和社會性公共事務(wù)領(lǐng)域合作不夠;合作形式主要是召開各種會議(論壇),簽署合作協(xié)議等,沒有形成比較豐富、成熟且適合當(dāng)?shù)厍闆r的多領(lǐng)域的多種合作形式。其三,合作模式與運(yùn)行保障機(jī)制欠完善。許多合作往往來自于地方政府領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)、上級的直接指示命令、或者是嚴(yán)峻形勢的逼迫,隨意性很大。

(二)跨域治理模式創(chuàng)新有利于武陵山集中連片貧困區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展

跨域公共事務(wù)治理模式創(chuàng)新對武陵山集中連片貧困區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,有利于區(qū)域公共物品供給與服務(wù)質(zhì)量的提高,滿足社會多元化需求。模式創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)把多元競爭機(jī)制引入到區(qū)域公共物品與服務(wù)供給過程中來,克服公共物品和服務(wù)供給領(lǐng)域“政府”和“市場”的雙重失靈,提高公共物品供給與服務(wù)的效率,最終更好地回應(yīng)公民的個(gè)性化和多樣化需要,更有效地滿足協(xié)作區(qū)社會多元化需求。第二,有利于武陵山集中連片貧困區(qū)建設(shè),促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)告訴我們,經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的建設(shè)能否成功很大程度上依賴于合作區(qū)能否形成一套先進(jìn)適用的合作模式與機(jī)制,跨域治理模式的創(chuàng)新,有利于武陵山集中連片貧困區(qū)的建設(shè),進(jìn)一步對協(xié)作區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)等產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。第三,有利于協(xié)作區(qū)各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)和諧社會建設(shè)。模式創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)充分利用公益資金、市場資金,打破了過多依賴政府出資的局面,拓寬各項(xiàng)社會事業(yè)建設(shè)的資金來源渠道;公平與正義是模式創(chuàng)新的核心思想,以此為抓手,化解社會沖突和矛盾,促進(jìn)和諧社會建設(shè)。第四、有利于協(xié)作區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變,促進(jìn)協(xié)作區(qū)社會主義民主政治建設(shè)。模式創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)政府變微觀管理為宏觀管理,變直接管理轉(zhuǎn)為間接管理,變依行政命令行事為依法行政,進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府效率;建立聽證會、信息公開等制度,擴(kuò)大非政府組織與公民的參與意識和渠道,促進(jìn)政府民主決策,促進(jìn)協(xié)作區(qū)的社會主義民主政治建設(shè)。

二、武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式構(gòu)建的可能性及障礙

(一)武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式構(gòu)建的可能性

武陵山集中連片貧困區(qū)雖屬于不同的行政區(qū)域,但地緣關(guān)系密切[4],自然條件相似,生態(tài)環(huán)境基本相同,人文習(xí)俗相近,發(fā)展水平相當(dāng),經(jīng)濟(jì)交往久遠(yuǎn),是一個(gè)在自然環(huán)境和社會發(fā)展特征等方面都具有較強(qiáng)同一性的相對完整和獨(dú)立的地理單元。這樣的區(qū)情決定武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式的構(gòu)建具備有利條件,具體可以從以下兩個(gè)方面來認(rèn)識:第一,共同的區(qū)域空間和地區(qū)發(fā)展稟賦差異是模式構(gòu)建的基礎(chǔ)。武陵山集中連片貧困區(qū)在歷史上曾長期同屬于同一行政管轄區(qū),直到民國時(shí)期才正式分屬于不同省份,在長期的共同開發(fā)過程中,形成了多民族聚居的區(qū)域文化認(rèn)同感。渝懷、湘黔、枝柳鐵路以及正在修建的滬昆高鐵,張花、上瑞等高速,清、烏、錦、印四江,澧、酉、沅、武四水等交通動(dòng)脈構(gòu)筑起區(qū)域日益完善的多層次水陸交通網(wǎng)絡(luò),使區(qū)域成為一個(gè)聯(lián)系更為緊密的整體。在地區(qū)發(fā)展稟賦差異方面,懷化是重要的交通樞紐,湘黔、枝柳兩大鐵路干線及與之并行的320、209國道在懷化交匯,橫貫東西、縱穿南北,可作為區(qū)域合作的橋頭堡;張家界旅游資源豐富,可突出其國際旅游城市的功能,整合其它旅游資源,打造區(qū)域精品旅游圈。湘西州錳鋅礦產(chǎn)、生物、少數(shù)民族文化資源豐富,可以在這些領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用;恩施自治州處于國家開發(fā)軸線長江帶發(fā)展走廊的中間高地,可在水路運(yùn)輸、能源供應(yīng)、生態(tài)屏障建設(shè)等公共事務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)頭作用;黔江靠近成渝經(jīng)濟(jì)區(qū),是渝東南的經(jīng)濟(jì)中心,具有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),因此在帶動(dòng)武陵山集中連片貧困區(qū)轉(zhuǎn)接成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射上可發(fā)揮特殊作用;銅仁水能資源豐富、擁有梵凈山等著名旅游景點(diǎn)、畜牧及生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展較好,因此可以在能源供應(yīng)、旅游、新農(nóng)村建設(shè)等公共事務(wù)領(lǐng)域推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。第二,共同的利益趨向和認(rèn)識上的趨同是模式構(gòu)建的動(dòng)力源泉?？缬蛑卫砟Ｊ降臉?gòu)建,有利于克服單一地區(qū)存在的資金短缺、交通基礎(chǔ)設(shè)施落后等經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約因素,促進(jìn)各地發(fā)揮比較優(yōu)勢,共同開發(fā)區(qū)域優(yōu)勢資源,發(fā)揮規(guī)模集聚效應(yīng),符合各地區(qū)的共同利益,也符合各地區(qū)政府官員的利益;各地政府逐步確立了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的新的發(fā)展觀,日益重視跨域治理的合作,近些年在認(rèn)識上也逐漸趨同。

(二)武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式創(chuàng)新面臨的障礙

當(dāng)前武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式構(gòu)建面臨的障礙主要有:第一,傳統(tǒng)治理模式的路徑依賴。原有治理模式對各地區(qū)而言都形成了自己的既得利益,同時(shí)也形成了一套與閉合行政區(qū)行政相適應(yīng)的思維模式與管理方式,新模式的建立,某種程度上意味著對區(qū)域內(nèi)諸多利益的重新洗牌,勢必會影響到一些地區(qū)和個(gè)人的既得利益,從而形成對新模式構(gòu)建的強(qiáng)大阻力[5]。此外,政府都只重視本轄域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益,而缺乏對整體合作的追求。第二,地理位置閉塞、思想觀念落后。武陵山區(qū)域地理位置較為閉塞,遠(yuǎn)離中心地帶,與外界信息交流相對較少,仍沉浸在傳統(tǒng)的治理思維中,只看到合作帶來的壓力與對利益的瓜分,而看不到合作帶來的動(dòng)力與新的機(jī)遇;形成了依賴上級政府安排,等待上級政府指示,依靠上級政府優(yōu)惠政策,索要上級政府補(bǔ)貼的“依等靠要”觀念。第三,績效考核制度欠科學(xué),片面追逐局部利益。一方面,經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是考核地方政府官員政治晉升的最主要甚至是唯一的指標(biāo),從而導(dǎo)致地方政府比較熱衷于追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長,而對跨域治理投入較少;另一方面,考核制度只是將與本地區(qū)發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)納入評價(jià)體系,而沒有跨域治理方面的內(nèi)容,地方政府官員往往會為了本地區(qū)利益的最大化而忽視區(qū)域公共利益。第四,法律基礎(chǔ)和制度約束欠缺,合作基礎(chǔ)欠牢。各地區(qū)間達(dá)成的一些協(xié)議沒有上升到法律和法規(guī)高度,沒有形成法律性文件和規(guī)章,缺乏約束力。

三、武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式的選擇:跨域合作、多元協(xié)同

要建立科學(xué)合理的府際關(guān)系職責(zé)體系,就必須促使府際關(guān)系實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”:一是單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變;二是縱向的一維聯(lián)系向縱向、橫向、斜向三維聯(lián)系轉(zhuǎn)變[6]。武陵山集中連片貧困區(qū)“跨域合作、多元協(xié)同”治理模式的一個(gè)潛在邏輯就在于:無論是政府部門、還是市場組織或者第三部門,都有其獨(dú)特的優(yōu)勢,在合作治理過程中,發(fā)揮各自的優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)互補(bǔ),形成跨域合作治理的有序局面。在該模式中,政府是“主導(dǎo)元”,市場組織是“主體元”,第三部門及公民是“協(xié)助元”,政府要充分發(fā)揮指揮和組織管理職能,把主要的精力和資源放在規(guī)劃、績效的監(jiān)督、合作條約的管理方面;企業(yè)要充分發(fā)揮其技術(shù)職能及效率優(yōu)勢,把精力主要放在力所能及的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上面;第三部門要充分發(fā)揮其在信息反饋、治理監(jiān)督、政策宣傳、志愿服務(wù)等方面的作用,三者相互協(xié)調(diào)相互配合,最終形成“政府主導(dǎo)、市場主體、多元協(xié)助”的有序局面。在上述治理邏輯的指導(dǎo)下,可以從治理主體的角度概括出該模式的框架結(jié)構(gòu),見表1。

表1:武陵山集中連片貧困區(qū)“跨域合作、多元協(xié)同”治理模式的框架結(jié)構(gòu)

(一)政府是“主導(dǎo)元”

雖然“多元治理”模式強(qiáng)調(diào)政府權(quán)利的下放及還原給社會,但是政府作為公共權(quán)力的擁有者,其公共性的特質(zhì)本身就決定了其作為公共事務(wù)治理的主導(dǎo)地位。在武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理中,各地政府應(yīng)在以下幾個(gè)方面發(fā)揮其“主導(dǎo)元”的作用:宏觀規(guī)劃與決策方面,依據(jù)上級政策,結(jié)合本區(qū)域及本地區(qū)的實(shí)際,科學(xué)制定武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理的整體規(guī)劃,同時(shí)將邊區(qū)區(qū)域環(huán)境保護(hù)與治理、區(qū)域文化保護(hù)與管理、區(qū)域公共產(chǎn)品供給、區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域作為重點(diǎn)合作領(lǐng)域,制定各領(lǐng)域的長遠(yuǎn)規(guī)劃;體制與機(jī)制建設(shè)方面:加強(qiáng)區(qū)域公共事務(wù)合作治理理念的宣傳,完善相關(guān)制度法規(guī),建立和完善多種形式的合作組織,形成多層次、多形式的合作治理組織網(wǎng)絡(luò),為跨區(qū)域、多主體合作搭建好平臺;市場體系及主體培育方面,為自主組織的培育創(chuàng)造土壤條件,在資金、政策上給予引導(dǎo),為非政府組織在區(qū)域公共事務(wù)合作治理上做出相應(yīng)的制度安排,不斷發(fā)展壯大邊區(qū)非政府組織治理力量,培育與發(fā)展邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理的多元組織;重點(diǎn)公共事務(wù)治理方面,逐步退出市場和競爭性公共領(lǐng)域,把有限的公共資源,集中投放在市場最不可能充分解決問題的領(lǐng)域,以及政府行動(dòng)有可能產(chǎn)生最大效果的領(lǐng)域,重點(diǎn)提供各項(xiàng)具體的、屬于本地區(qū)職能范圍的,而私營部門又無力承擔(dān)或承擔(dān)不好的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)上,如社會穩(wěn)定、社會治安、民生保障、食品安全等;標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)督方面,確定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的水平,制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn),執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對違反的情況采取行動(dòng);自身建設(shè)方面,加強(qiáng)政府自身管理、建設(shè)服務(wù)型政府。

(二)市場組織是“主體元”

武陵山地區(qū)山同脈、水同源、族同宗、經(jīng)濟(jì)文化同類,然而由于歷史原因,這里被眾多的行政區(qū)劃“分而治之”,成為小而弱且窮的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。單一政府治理模式會存在機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下、腐敗蔓延等一系列“政府失靈”的問題,從某種程度上來講,這一問題象產(chǎn)生的一個(gè)最根本原因就在于政府對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壟斷從而導(dǎo)致的競爭缺乏,而國內(nèi)外的實(shí)踐都證明,公平、有序的競爭是提高公共服務(wù)水平和公共產(chǎn)品質(zhì)量提高的最有效的動(dòng)力?！八街⒖梢怨ビ瘛?。在武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)“多元治理”模式中,我們倡導(dǎo)引入市場組織和競爭機(jī)制,在條件成熟的領(lǐng)域通過區(qū)域公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的競爭,打破政府的公共管理壟斷,改善公共服務(wù),增強(qiáng)區(qū)域公共事務(wù)治理的效率和活力。市場組織作為“多元治理”模式的“主體元”,應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮以下幾個(gè)方面的作用:積極參與招投標(biāo)競爭,在諸多區(qū)域公共事務(wù)治理項(xiàng)目中,公開、公正的招投標(biāo)制、采購制將成為邊區(qū)多數(shù)各級政府引入市場組織的最先選擇,因此,邊區(qū)有意向參與區(qū)域公共事務(wù)治理的市場組織首先要做的就是在招投標(biāo)競爭中脫穎而出;專業(yè)的技術(shù)服務(wù),依據(jù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的區(qū)別,我們可以將邊區(qū)參與區(qū)域公共事務(wù)治理的市場組織作如下劃分:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、衛(wèi)生環(huán)保領(lǐng)域、電子政務(wù)領(lǐng)域、旅游領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、公共產(chǎn)品領(lǐng)域等,各領(lǐng)域的市場組織需要根據(jù)治理要求,發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢,提供高質(zhì)量的治理服務(wù);多元渠道籌集資金,政府將區(qū)域公共事務(wù)交予市場組織治理的動(dòng)機(jī)之一就是充分利用市場資本與民間資本,從而緩解政府財(cái)政緊張的局面,因此,在區(qū)域公共事務(wù)治理的過程中,市場組織要擅于多渠道籌集資金,從財(cái)力上保證區(qū)域公共事務(wù)治理的順利進(jìn)行,交個(gè)滿意答卷。

(三)第三部門及公民是“參與元”

“政府失靈”及“市場失靈”現(xiàn)象的存在,為第三部門及公民參與區(qū)域公共事務(wù)治理提供了必要的空間,同時(shí),湘鄂渝黔模式的構(gòu)建為第三部門及公民參與邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理搭建了平臺。第三部門及公民作為武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理的“協(xié)助元”,在信息反饋、治理監(jiān)督、政策宣傳、志愿服務(wù)等方面可以發(fā)揮較大作用。依據(jù)性質(zhì)及職能的區(qū)別,我們將參與邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理第三部門進(jìn)行分類,主要包括:新聞媒體機(jī)構(gòu)、公民自治組織、志愿組織、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等,這些組織在治理過程中履行不同職責(zé)、發(fā)揮不同作用:第一新聞媒體在武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理中,要注重發(fā)揮新聞媒體的宣傳、監(jiān)督和信息反饋的作用,將政府的治理政策及措施加以宣傳,正確引導(dǎo)輿論,為區(qū)域公共事務(wù)的治理營造良好的輿論環(huán)境;加大對邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理的監(jiān)督力度,曝光治理過程中的腐敗、利益尋租、侵犯人民利益等行為;新聞媒體具有傳播速度快,覆蓋范圍廣的特點(diǎn),能將邊區(qū)人民的利益訴求或者邊區(qū)存在的公共事務(wù)予以披露,從而引起相關(guān)這能部門的重視。第二,公民自治組織,如街道居民委員會,村民自治委員會等要發(fā)揮村民的自主性,通過一系列程序集規(guī)則實(shí)現(xiàn)公民的自我管理,這更能符合公民的實(shí)際,比政府具有更大的靈活性。因此,在武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理中,要注重發(fā)揮公民自治組織在社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育、流動(dòng)人口管理、政策宣傳、化解糾紛等方面的重要作用,營造良好的社區(qū)環(huán)境。第三,志愿組織,如各種自發(fā)組織的支教團(tuán)體、愛心團(tuán)體、環(huán)境保護(hù)組織等等,在邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理中,志愿者組織需要在以下幾個(gè)方面發(fā)揮出作用:大型活動(dòng)的志愿服務(wù)、政策法規(guī)、知識宣傳普及服務(wù)、應(yīng)急事件處理服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、城市衛(wèi)生及綠化、弱勢群體的幫扶、邊緣人群的教育、大型節(jié)假日游客的服務(wù)等等。第四,科研機(jī)構(gòu),主要包括依托邊區(qū)各地政府、高校、企業(yè)的科研機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮其在邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理中的智囊的作用。第五,行業(yè)協(xié)會,如邊區(qū)旅游行業(yè)協(xié)會、礦產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會等將行業(yè)內(nèi)的相關(guān)企業(yè)組織起來,為企業(yè)、政府、市場的溝通搭建一個(gè)橋梁,它可以協(xié)助或者替代政府提供諸多公共服務(wù),如提供各種市場信息,提供法律方面的咨詢與服務(wù),協(xié)調(diào)與仲裁貿(mào)易糾紛,舉辦產(chǎn)品信息發(fā)布和展銷,進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、對本行業(yè)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行一定程度上的監(jiān)管等。第六,公民充分利用現(xiàn)有的人民代表大會制度、政策協(xié)商制度、選舉制度等,創(chuàng)新政務(wù)公開、聽證會、民意調(diào)查等新的公民參與制度,培養(yǎng)公民參與意識、增強(qiáng)公民參與能力,充分發(fā)揮公民在區(qū)域公共事務(wù)治理中的監(jiān)督、信息反饋等作用。

四、武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)

(一)跨域治理的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

成立跨越四省市行政邊界的跨域公共事務(wù)治理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會,主要負(fù)責(zé)跨域公共事務(wù)治理的宏觀規(guī)劃與協(xié)調(diào)、各地政府磋商的組織實(shí)施,利益關(guān)系的協(xié)調(diào)等;該委員會橫向上由決策、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督四個(gè)機(jī)構(gòu)組成,決策機(jī)構(gòu)即協(xié)作區(qū)市長會議,該會議是武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理的最高級別會議,與會領(lǐng)導(dǎo)就區(qū)域公共事務(wù)的治理進(jìn)行磋商,表明本地區(qū)立場,確定合作方向和綱領(lǐng);咨詢機(jī)構(gòu)即專家委員會,成員由相關(guān)領(lǐng)域的高校專家、政府及企業(yè)的研究人員組成,主要職責(zé)是為武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理提供智力支持;執(zhí)行機(jī)構(gòu)即理事會,包括秘書處、工作組、協(xié)調(diào)組:秘書處主要處理機(jī)構(gòu)的日常事務(wù),如行政、財(cái)務(wù)、信息、會務(wù)等,工作組主要負(fù)責(zé)市長會議上確定的跨域治理項(xiàng)目的具體落實(shí)與實(shí)施;協(xié)調(diào)組負(fù)責(zé)治理的信息共享、利益補(bǔ)償?shù)戎贫冉ㄔO(shè)。成立具有跨行政區(qū)監(jiān)督權(quán)力的跨域治理專門監(jiān)督機(jī)構(gòu),一方面防止濫用權(quán)力和腐敗行為發(fā)生,糾正和懲戒錯(cuò)誤,另一方面處理合作過程中的糾紛與沖突,必要時(shí)進(jìn)行仲裁。

(二)議事決策機(jī)制

武陵山集中連片貧困區(qū)跨域公共事務(wù)治理牽涉到跨越省市的多個(gè)行政區(qū)主體,因此治理決策往往不能由單個(gè)行政區(qū)政府作出,傳統(tǒng)的常委會議事決策制度面臨一定的局限性,因此有必要對協(xié)作區(qū)跨域治理的議事決策機(jī)制進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。主要包括四個(gè)程序:提出議案、確定立項(xiàng);開展調(diào)研,提出方案;代表會議,達(dá)成一致;市長會議,形成決策。

(三)利益協(xié)調(diào)機(jī)制

利益協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括以下幾個(gè)方面:第一,樹立共贏理念。各地政府淡化“行政區(qū)行政”觀念,克服眼前利益,著眼長遠(yuǎn)利益,破除“獨(dú)贏”思維、確立“共贏”思維。第二,完善制度保障。建立完善的利益補(bǔ)償機(jī)制,將合作建立在受益地區(qū)向未受益或受益少的地區(qū)的補(bǔ)償基礎(chǔ)之上;優(yōu)化政府績效考核機(jī)制,增加考核指標(biāo)體系中的區(qū)域指標(biāo)和跨域治理指標(biāo);健全各級政府責(zé)任機(jī)制,對在任期內(nèi)單純?yōu)榱俗非笳兌鴮?shí)行短期逐利行為從而導(dǎo)致整體利益受到損失的官員實(shí)行問責(zé);建立利益疏導(dǎo)機(jī)制,引導(dǎo)協(xié)作區(qū)各地政府、企業(yè)、第三部門及公民以全局利益為重的價(jià)值觀念,把握利益導(dǎo)向。第三,擴(kuò)寬表達(dá)渠道。推進(jìn)民主政治建設(shè),發(fā)揮現(xiàn)有人大、政協(xié)、信訪等人民利益表達(dá)渠道;發(fā)揮大眾傳媒的利益表達(dá)窗口作用;發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用,營造一個(gè)平等、公平的市場競爭環(huán)境;可以探索一些創(chuàng)新性的利益協(xié)調(diào)手段,如碳排放、污水排放交易制度,流域污染收費(fèi)制度等等。構(gòu)建信息交換與溝通體系,通過網(wǎng)絡(luò)、熱線電話、簡報(bào)等方式構(gòu)建信息交換與溝通體系,組織專家對信息進(jìn)行分析,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并通過協(xié)商方式解決問題。

(四)整合集聚機(jī)制

武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理要加強(qiáng)資源整合,實(shí)現(xiàn)集聚優(yōu)勢,可重點(diǎn)突出以下幾個(gè)領(lǐng)域:第一,跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理。近年來武陵山區(qū)域生態(tài)破壞嚴(yán)重,環(huán)境污染加劇,制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。要從區(qū)域內(nèi)政府的共同監(jiān)管治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域內(nèi)各主體合作協(xié)管模式,保證合作治理的持續(xù)性和有效性,實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)、上下互動(dòng)、社會協(xié)動(dòng)的良性治理局面。第二,跨域民族文化保護(hù)與管理。武陵山區(qū)域孕育了色彩斑斕的民族文化,整合區(qū)域各地宣傳部、文化局、高校、民間文化保護(hù)團(tuán)體、民間藝人等資源,實(shí)施跨域文化保護(hù)與管理,積極組織非物質(zhì)文化申報(bào)工作,積極爭取聯(lián)合國非物質(zhì)文化組織、文化部文化廳等機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目支持,走開發(fā)與保護(hù)并重的路子,將邊區(qū)民族文化進(jìn)行挖掘,探索邊區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中開發(fā),在開發(fā)中保護(hù),實(shí)現(xiàn)文化價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的雙贏。第三,旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與管理。武陵山區(qū)域旅游資源豐富,旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義,邊區(qū)地理位置相鄰,區(qū)域之間旅游發(fā)展關(guān)系緊密,具有一定的共生性,加強(qiáng)邊區(qū)旅游一體化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)線路共創(chuàng)、整合開發(fā),人才互通、資源共享,市場共拓、品牌共建,建設(shè)武陵山無障礙旅游圈。第四,跨域公共物品供給與管理。在西部大開發(fā)和和諧社會建設(shè)的大背景下,武陵山區(qū)域要用好用活國家的優(yōu)惠政策,發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用,充分利用PPP、BOT等市場手段,發(fā)揮第三部門及公民的彌補(bǔ)作用,實(shí)現(xiàn)邊區(qū)區(qū)域公共物品的聯(lián)合供給。

(五)監(jiān)督約束機(jī)制

監(jiān)督約束機(jī)制構(gòu)建的主要舉措有:第一,設(shè)立協(xié)作區(qū)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)受省級政府垂直領(lǐng)導(dǎo),在法律框架內(nèi)可以獨(dú)立地、跨區(qū)域地履行監(jiān)督職能,徹底撕裂與當(dāng)?shù)匦姓块T或企業(yè)的利益關(guān)系。第二,營造良好的監(jiān)督約束的文化環(huán)境。加強(qiáng)公共文化建設(shè),讓公眾更主動(dòng)地去關(guān)心和了解邊區(qū)公共事務(wù)治理的實(shí)施、進(jìn)程等;提高社會監(jiān)督意識,提高社會參與監(jiān)督的積極性及參與途徑。第三,完善協(xié)作區(qū)監(jiān)督約束渠道與手段。加強(qiáng)人大、政協(xié)、民主黨派、工會、居民委員會等的監(jiān)督作用;加強(qiáng)輿論和新聞媒體監(jiān)督;加強(qiáng)公眾監(jiān)督,依法保護(hù)公眾知情、舉報(bào)、申訴和控告等監(jiān)督權(quán)力和行為,完善網(wǎng)絡(luò)、信訪、測評等公眾監(jiān)督途徑。第四,完善協(xié)作區(qū)跨域監(jiān)督約束的責(zé)任追究制度。對于治理項(xiàng)目,在規(guī)定年限內(nèi)一旦發(fā)現(xiàn)問題,對相關(guān)行政官員,相關(guān)建設(shè)商實(shí)行終身責(zé)任追究;各級實(shí)施主體簽訂責(zé)任書,規(guī)范問責(zé)程序,建立常態(tài)化,規(guī)范化的問責(zé)機(jī)制和指標(biāo)體系,層層落實(shí)工作責(zé)任。第五,抓住跨域治理過程中審批、招投標(biāo)、采購等重點(diǎn)環(huán)節(jié),通過制度完善,努力使審批、招投標(biāo)及采購等容易產(chǎn)生利益尋租的環(huán)節(jié)在陽光下運(yùn)行,最大程度上減少失職及腐敗的發(fā)生。

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D63-3

A

1004-941(2012)04-0070-06

2012-06-20

教育部人文社科青年課題“民族地區(qū)跨域治理之道:基于湘渝黔邊區(qū)‘錳三角’環(huán)境治理的實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號:10YJC850009);湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目“‘錳三角’地區(qū)跨界水污染治理的政策演進(jìn)與戰(zhàn)略協(xié)同機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號:2011ZK3166);湖南省社科規(guī)劃項(xiàng)目“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)跨域公共事務(wù)治理的實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號:2010YBA196);湖南省教育廳科研課題“湘鄂渝黔邊區(qū)‘錳三角’地帶跨域環(huán)境治理的模式與機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號:10C1121)階段性成果。

蔣輝(1982-),男,湖南寧遠(yuǎn)人,博士,主要研究方向?yàn)楣仓卫怼?/p>

責(zé)任編輯:胡 曉