文昌市海域使用管理調(diào)查與分析

梁海燕，王德鴻

（國(guó)家海洋局?？诤Ｑ蟓h(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 ?？?570311）

文昌市海域使用管理調(diào)查與分析

梁海燕，王德鴻

（國(guó)家海洋局?？诤Ｑ蟓h(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 ?？?570311）

文章通過(guò)對(duì)文昌市海域使用現(xiàn)狀調(diào)查，收集海域使用金征收與管理資料，對(duì)文昌市海域使用管理、海域使用金的征收與使用管理等進(jìn)行了分析，為理清海域使用管理和海域使用金征收與使用管理提供依據(jù)。

海域使用金；征收管理；使用管理

文昌市海域使用現(xiàn)狀調(diào)查工作結(jié)合文昌養(yǎng)殖用海普查工作，于2007年9月啟動(dòng)，2008年12月結(jié)束。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量與收集資料的方式，取得測(cè)量數(shù)據(jù)5 000余組，現(xiàn)場(chǎng)記錄宗海草圖、指界人登記表等約5 000份，編繪文昌市的海域使用宗海圖和海域使用現(xiàn)狀布局圖等約1 150份，并對(duì)文昌市2004—2007年的海域使用金征收與使用進(jìn)行了調(diào)查分析。2009年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，海南濱海旅游開(kāi)發(fā)熱度驟然升溫，海域使用的管理面臨著新的壓力與挑戰(zhàn)，理清海域權(quán)屬關(guān)系、海域使用金征收現(xiàn)狀及使用管理，有利于推進(jìn)海域管理工作的進(jìn)一步發(fā)展。

1 文昌市用海類(lèi)型調(diào)查

1.1 海域使用現(xiàn)狀

從文昌市海洋與漁業(yè)局收集到統(tǒng)計(jì)資料表明，自1993年文昌市海洋局審批、發(fā)放海域使用證以來(lái)，至2007年12月31日止，文昌市累計(jì)發(fā)放了405份海域使用證，海域使用證仍有效的有210宗，過(guò)期無(wú)效或已換發(fā)新證的195份。根據(jù)《海域使用分類(lèi)體系》中的分類(lèi)，210份有效海域使用證中，交通用海19宗、旅游娛樂(lè)用海13宗、造地工程用海11宗、漁業(yè)用海163宗、海底工程用海1宗、特殊用海3宗。

1.1.1 漁業(yè)用海

根據(jù)2007年9—12月文昌市養(yǎng)殖用海普查的資料，文昌市實(shí)際養(yǎng)殖用海為1 100宗，養(yǎng)殖面積為939.356 hm2，養(yǎng)殖方式分別有圍海養(yǎng)殖和開(kāi)方式養(yǎng)殖，其中，取得海域使用證的養(yǎng)殖用海160宗、養(yǎng)殖面積為434.265 hm2。調(diào)查資料顯示，取得海域使用證和養(yǎng)殖許可證的養(yǎng)殖戶(hù)大多為企業(yè)法人或村民聯(lián)合體，沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民自發(fā)形成的海水養(yǎng)殖區(qū)，往往池塘小、數(shù)量多、申請(qǐng)辦理海域使用證的養(yǎng)殖戶(hù)少。按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分，實(shí)際養(yǎng)殖用海宗數(shù)最多的是會(huì)文鎮(zhèn)，但持證比率僅為0.36%，持證用海比率最高的是鋪前鎮(zhèn)和清瀾管區(qū)，達(dá)到4.45%（表1）。

表1 文昌各鎮(zhèn)養(yǎng)殖用海統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

根據(jù)《文昌市2007年水產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年報(bào)表》資料顯示可知，文昌市有10個(gè)鎮(zhèn)有機(jī)動(dòng)捕撈船，只有東郊鎮(zhèn)有42艘10噸以上開(kāi)往東沙、西沙、南沙、中沙海域進(jìn)行捕撈的大船只，如表3所示。其余均為淺海作業(yè)的小漁船，實(shí)際漁港10個(gè)，只有清瀾港和鋪前港有水泥構(gòu)筑的碼頭，其中清瀾漁港辦了海域使用證，清瀾漁港按功能劃分有港池、停泊區(qū)以及防風(fēng)錨地，各1宗，面積分別為：6.39 hm2、52.12 hm2和54.8 hm2（表2）。

表2 文昌各鎮(zhèn)漁港情況

1.1.2 交通用海

交通用海共19宗，用海面積12.418 5 hm2。主要集中在清瀾港和鋪前港。

1.1.3 旅游娛樂(lè)用海

文昌市旅游娛樂(lè)用海主要分布在銅鼓嶺以南至清瀾高隆灣一帶沿海，如，清瀾濱海旅游度假區(qū)、文昌銅鼓嶺旅游區(qū)、文昌東郊椰林風(fēng)景名勝區(qū)、八門(mén)灣旅游開(kāi)發(fā)以及寶峙灣旅游等，共13宗，用海面積為48.081 4 hm2。文昌市岸線曲折，濱海旅游資源十分豐富，13宗旅游娛樂(lè)用海，各具特色，清瀾高隆灣旅游娛樂(lè)資源，以寬平細(xì)膩的沙灘、開(kāi)闊的碧海藍(lán)天見(jiàn)長(zhǎng)；東郊椰林旅游娛樂(lè)資源，以連綿的椰林與海天相映、椰風(fēng)海韻為優(yōu)勢(shì)；龍樓桐山村南面海域，椰樹(shù)、巨石、沙灘構(gòu)成的獨(dú)特濱海景觀吸引前來(lái)度假的游客。隨著《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺(tái)，濱海旅游將有更進(jìn)一步的發(fā)展。

1.1.4 海底工程用海

文昌市海底工程用海有1宗，為文昌電信局清瀾至東郊的海底電纜，面積為4.4 hm2。海底電纜上方為文昌市漁政漁監(jiān)站申請(qǐng)的供漁船拋錨避風(fēng)的停泊區(qū)。

1.1.5 造地工程用海

文昌市圍海造地11宗中，填海面積為145.202 3 hm2，其中，清瀾、東郊填海面積分別為139.535 6 hm2和5.666 7 hm2，審批時(shí)間集中在1994—1997年。清瀾港有7宗填海，均為順著海岸削彎取直，堆填成陸地，東郊鎮(zhèn)的3宗填海則以突堤式突入海中，與航燈標(biāo)已經(jīng)靠得很近。最大的1宗填海為海南誠(chéng)通航道開(kāi)發(fā)建設(shè)公司“清瀾港5 000噸級(jí)航道擴(kuò)建及一期整治工程項(xiàng)目”，獲得120 hm2補(bǔ)償性用海，用于填海造地，用海期限為1997年12月11至2067年12月10日；2005年，該項(xiàng)目建設(shè)單位由海南誠(chéng)通航道開(kāi)發(fā)建設(shè)公司變更為海南中坤機(jī)械工程公司；2006年海南中坤機(jī)械工程公司更名為海南中坤渝安投資有限公司。該項(xiàng)造地工程在高隆灣東部岬角的淺灘上，圍填120 hm2陸域，填海后，清瀾港口門(mén)向東南方向延長(zhǎng)了約1.4 km。

1.1.6 特殊用海

文昌市特殊用海有3宗，均在清瀾港，為省邊防總隊(duì)2宗、中國(guó)清瀾海關(guān)的碼頭1宗。面積共4.493 4 hm2。

2 海域使用金征收使用管理分析

2.1 征收管理分析

2.1.1 征收歷史

文昌市海域有償使用制度和海域使用證管理制度始于1993年，與《國(guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》（〔93〕財(cái)綜字第73號(hào) 1993年5月21日）同步。根據(jù)查找到的檔案資料，文昌市第一宗有償海域使用為海南連昌公司申請(qǐng)海域使用建清瀾港汽車(chē)輪渡碼頭和停車(chē)場(chǎng)，面積為1.866 7 hm2，申請(qǐng)用海年限為70年（1993年8月25至2063年8月24日）。文昌市海洋管理局對(duì)其按1 000元/a·hm2的標(biāo)準(zhǔn)征收海域使用金，海南連昌海運(yùn)公司一次性交齊海域使用金130 667元。

從第一宗海域使用審批至今，文昌市實(shí)行海域使用證制度和海域有償使用制度已有15年的歷史。

2.1.2 征收范圍

文昌市海域使用類(lèi)型和海域使用金征收范圍有：漁業(yè)用海、交通用海、旅游娛樂(lè)用海、海底管道用海、排污傾倒用海和造地工程用海。

2.1.3 征收現(xiàn)狀

文昌市海域使用金征收方式有一次性征收方式和分期征收方式，根據(jù)從文昌市海洋與漁業(yè)局收集到的海域使用金征收資料統(tǒng)計(jì)，2004—2007年征收到海域使用金分別為：25.735 4萬(wàn)元、41.826 7萬(wàn)元、68.564 7萬(wàn)元、22.086 1萬(wàn)元，漁業(yè)用海、交通用海、旅游娛樂(lè)用海和造地工程用海的海域使用金征收數(shù)額分別為：67.957 2萬(wàn)元、0.585 0萬(wàn)元、30.502 5萬(wàn)元、59.168 2萬(wàn)元（表3）。

表3 海域使用金征收情況統(tǒng)計(jì)萬(wàn)元

2.2 海域使用金使用管理分析

自《海域使用管理法》確立海域有償使用制度以來(lái)，國(guó)家專(zhuān)門(mén)制定并出臺(tái)了海域使用金征收管理的相關(guān)規(guī)定。2009年8月，財(cái)政部和國(guó)家海洋局聯(lián)合發(fā)文，出臺(tái)了《海域使用金使用管理暫行辦法》，對(duì)中央收取的海域使用金的使用，提出了較明確的要求［1］。

海南省沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的海域使用金使用管理規(guī)定，但瓊府辦〔2002〕22號(hào)文《海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈海南省海域使用金征收管理辦法〉的通知》對(duì)海域使用金的使用管理要求是“海域使用金納入財(cái)政一般預(yù)算管理，由各級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排，主要用于海域的整治、保護(hù)和管理，由海洋行政主管部門(mén)按財(cái)政部門(mén)的要求提出年度計(jì)劃方案，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核后，安排使用。各級(jí)海域使用金征收部門(mén)所需的海域使用金征管業(yè)務(wù)費(fèi)，從同級(jí)財(cái)政年度預(yù)算中安排”。

從以上的調(diào)查結(jié)果顯示，文昌市2007年征收到的海域使用金僅22.086 1萬(wàn)元，中央、省、市財(cái)政按比例征收后，扣除用于維持征收部門(mén)所需的海域使用金征管業(yè)務(wù)5%，能夠用于海域的整治、保護(hù)和管理的費(fèi)用僅占45%，約9.9萬(wàn)元，其實(shí)能真正投入到用于海域的整治、保護(hù)和管理的費(fèi)用，還達(dá)不到這個(gè)額度。

2.3 存在的問(wèn)題

從已收集的資料看，文昌市海域使用金征收與管理比較規(guī)范，已發(fā)證的用海項(xiàng)目，業(yè)主基本上能按規(guī)定，分期或一次性繳納海域使用金。但仍存在以下問(wèn)題。

（1）無(wú)證用海的現(xiàn)象較為普遍，在漁業(yè)養(yǎng)殖用海方面比較突出，如，“文昌養(yǎng)殖用海普查”得到的實(shí)際養(yǎng)殖用海為1 100宗，但取得海域使用證的養(yǎng)殖用海，僅160宗。根據(jù)《海南省農(nóng)業(yè)填海造地養(yǎng)殖鹽業(yè)用海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定》（2008年1月1日起執(zhí)行），“沿海村的漁民使用海域從事養(yǎng)殖活動(dòng)（圍海養(yǎng)殖），以戶(hù)為單位養(yǎng)殖面積為3.333 3 hm2以下的，可免繳海域使用金”。這條政策可減輕養(yǎng)殖戶(hù)負(fù)擔(dān)，也有利于海洋行政管理部門(mén)的管理。2008年中期，文昌市海洋與漁業(yè)局根據(jù)養(yǎng)殖用海普查獲得的資料，對(duì)原到期的養(yǎng)殖用海海域使用證進(jìn)行換證和新申請(qǐng)的海域使用申請(qǐng)核發(fā)新證，累計(jì)已達(dá)621份。

（2）申請(qǐng)的用海面積與實(shí)際用海面積不符，少申請(qǐng)、多用海的現(xiàn)象較為常見(jiàn)［2］。造成這一現(xiàn)象的原因主要是早期測(cè)量手段較落后，面積量算誤差大；另外，也有用海位置較偏僻，監(jiān)管難度較大，用海人申請(qǐng)小塊面積海域，而實(shí)際占用較大的海域，以達(dá)到少繳納海域使用金的目的［3］。

3 結(jié)束語(yǔ)

文昌市海域使用功能較為多樣化，分別有交通用海、旅游娛樂(lè)、造地工程、海底工程、特殊用海以及漁業(yè)用海等，其中漁業(yè)養(yǎng)殖用海宗數(shù)比例占75.83%，面積比例占71.43%，是用海宗數(shù)最多、面積最大的一項(xiàng)，也是海域使用金征收的主要來(lái)源，2004—2007年征收到的海域使用金中，漁業(yè)用海的征收額占42.95%，全部來(lái)自養(yǎng)殖用海；造地工程用海宗數(shù)僅占5.69%，用海面積比例卻占18.81%，海域使用金征收基本上都是一次性繳納，2004—2007年征收到的海域使用金中，造地工程的征收額占37.40%。

文昌市海域使用金征收與使用管理，雖然資金總量不大，但都比較規(guī)范，已發(fā)證的用海項(xiàng)目，業(yè)主基本上能按規(guī)定，分期匯款或一次性繳納海域使用金。由于海域使用金所征收到的資金總量較小，用于海域的整治、保護(hù)和管理的費(fèi)用實(shí)際很有限。

［1］ 錢(qián)秀麗.讓海域使用金發(fā)揮更大作用：訪國(guó)家海洋局辦公室（財(cái)務(wù)司）副主任（副司長(zhǎng)）趙光磊［N］.中國(guó)海洋報(bào)，2009－09－11（2）.

［2］ 王淼，袁棟.我國(guó)海洋養(yǎng)殖資源資產(chǎn)流失量?jī)r(jià)值模型構(gòu)建［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2007（12）：83－86.

［3］ 毛學(xué)鋒.海域使用金征管政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題與對(duì)策［J］.財(cái)政監(jiān)督，2007（4）：32－33.