南?！靶≌f(xié)”改革破冰

顏昌武 黃潔慧

2010年，廣東南海借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“社區(qū)和諧共建理事會(huì)”，旨在讓更多居民與企業(yè)參與社區(qū)事務(wù)管理，促進(jìn)社區(qū)和諧共建。此舉得到省委書(shū)記汪洋高度肯定。

9月11—12日，廣東省在佛山市舉行了高規(guī)格的推廣順德南海綜合改革試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。省委書(shū)記汪洋在考察南海農(nóng)村綜合改革、社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)和社區(qū)參理事會(huì)時(shí)興奮地表示，南海的社區(qū)“小政協(xié)”模式是一個(gè)“破題之作”，值得探索。

“小政協(xié)”是篇大文章

南海的“小政協(xié)”模式得從務(wù)莊說(shuō)起。2010年6月，羅村街道的務(wù)莊社區(qū)仿照新加坡設(shè)立了一個(gè)名叫“社區(qū)和諧共建理事會(huì)”的民間自治組織，旨在搭建一個(gè)群策群議的議事平臺(tái)，讓更多的居民與企業(yè)參與社區(qū)事務(wù)管理，促進(jìn)社區(qū)和諧共建。兩年多來(lái)，理事會(huì)先后對(duì)“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造項(xiàng)目、物業(yè)出租、村務(wù)財(cái)務(wù)制度、民生建設(shè)、獎(jiǎng)教獎(jiǎng)學(xué)、社會(huì)公益等事項(xiàng)，進(jìn)行了決策咨詢(xún)和有效監(jiān)督，被形象地稱(chēng)為務(wù)莊“小政協(xié)”。此后，為進(jìn)一步做實(shí)基層自治，做好協(xié)同共治，南海區(qū)各鎮(zhèn)街的村居普遍借鑒并推廣了務(wù)莊的這一做法，成立了類(lèi)似的參理事會(huì)，“小政協(xié)”美名由此傳遍南粵大地。

各種形式的村居理事會(huì)之所以能享“政協(xié)”之名，一則因其有政協(xié)組成形式之廣泛性。如鳳池社區(qū)參理事會(huì)，由社區(qū)各界各階層精英35人組成，既包括“兩委一社”干部，也包括轄區(qū)人大代表、政協(xié)委員、黨員、居民、婦女、青年、企業(yè)家、行業(yè)精英和退休干部等各方面的人士，還包括10名異地務(wù)工代表。二則因其具政協(xié)參政議政之功能，是社區(qū)群眾的民主議事機(jī)構(gòu)，能廣泛地參與社區(qū)事務(wù)管理，對(duì)社區(qū)重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商、議事與監(jiān)督。比如鳳池社區(qū)參理事會(huì)，每季度都會(huì)按照不同主題召開(kāi)會(huì)議，通過(guò)創(chuàng)新開(kāi)展政策咨詢(xún)、民主議事和參政議政三項(xiàng)制度，為本社區(qū)的社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主福利等重大事項(xiàng)把脈獻(xiàn)策。而如今的務(wù)莊，無(wú)論是社區(qū)民生，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展大事，都會(huì)在理事會(huì)這個(gè)“小政協(xié)”上進(jìn)行商議。謂其“小”，則因該組織主要設(shè)立在基層社區(qū)，且屬民間自治性質(zhì)。

基層無(wú)小事?！靶≌f(xié)”雖小，但縱覽其設(shè)立由來(lái)，實(shí)可管窺南海乃至廣東全省農(nóng)村體制綜合改革的大文章。南海的農(nóng)村改革歷來(lái)走在全省前列，上世紀(jì)八九十年代，作為中國(guó)農(nóng)村改革的“試驗(yàn)田”，南海率先開(kāi)啟農(nóng)村土地股份合作制改革。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，南海加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，繼續(xù)推進(jìn)和深化農(nóng)村改革，積極探索“城鄉(xiāng)互動(dòng)，融合并進(jìn)”的協(xié)調(diào)發(fā)展之路。尤其是最近幾年，南海通過(guò)三舊改造，迅速壯大了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力。公開(kāi)資料顯示，2010年南海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總值達(dá)4800多億，其中可支配收入超千萬(wàn)的村委會(huì)有49個(gè)，村小組20個(gè)。截至2011年底，南海區(qū)的村組兩級(jí)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)約為260億元，村組兩級(jí)可支配收入約為50億元，社員股東當(dāng)年的人均分紅超過(guò)3100元。

蛋糕做大了，本來(lái)是件好事，但如何分蛋糕，卻成了個(gè)棘手的問(wèn)題。要分好蛋糕，首先要選好切蛋糕的人。按照傳統(tǒng)的做法，切分蛋糕的人自然是村黨支部書(shū)記，但他又同時(shí)兼任“經(jīng)聯(lián)社”社長(zhǎng)和村委會(huì)主任，集農(nóng)村黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力于一身。權(quán)力過(guò)于集中，既容易滋生腐敗，也使得村主任分身乏術(shù)，基層穩(wěn)定也因此隱患無(wú)窮，村級(jí)“反貪潮”、“外嫁女”問(wèn)題隨之爆發(fā)。南海區(qū)委書(shū)記鄧偉根稱(chēng)此種現(xiàn)象為“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織‘綁架自治組織”，他說(shuō)：“政經(jīng)混合的時(shí)候，村主任想服務(wù)都沒(méi)時(shí)間服務(wù)，天天被分紅的事情纏著，根本沒(méi)精力搞公共服務(wù)。政經(jīng)分離是建一個(gè)隔離墻，讓經(jīng)濟(jì)的紛爭(zhēng)不要左右了村居自治組織和黨組織?！比玎噦ジ福磺袉?wèn)題的核心在于政經(jīng)合一導(dǎo)致資源分配低效，基層組織的各項(xiàng)職能無(wú)法很好地發(fā)揮。

農(nóng)村基層治理困難重重，根源在于傳統(tǒng)農(nóng)村基層管理體制已不適應(yīng)市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。如果不推進(jìn)農(nóng)村綜合體制改革，從根本上解決農(nóng)村問(wèn)題，那就會(huì)出現(xiàn)更多的“烏坎事件”。如何推進(jìn)農(nóng)村改革，破解基層發(fā)展的難題？南海選擇了以“政經(jīng)分離”為切入口的農(nóng)村綜合體制改革，力圖打破現(xiàn)有權(quán)力過(guò)于集中的格局，實(shí)現(xiàn)廣泛有效的分權(quán)體制。社區(qū)管理“小政協(xié)”模式由此應(yīng)運(yùn)而生。

政經(jīng)分離與居民議事

對(duì)于南海的農(nóng)村綜合體制改革，汪洋強(qiáng)調(diào)改革的方向“還是應(yīng)該政經(jīng)分離”。所謂“政經(jīng)分離”，就是把村居的自治職能和經(jīng)濟(jì)職能相分離，即從原來(lái)的“兩委”包辦村居全部事務(wù)，到黨支部、居委會(huì)、經(jīng)聯(lián)社、社區(qū)政府服務(wù)中心和財(cái)務(wù)管理中心“五駕馬車(chē)”并驅(qū)，要求村（居）民委員會(huì)成員不能與集體經(jīng)濟(jì)組織交叉任職。黨組織抓黨建，自治組織（村、居委會(huì)）管服務(wù)，經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社）抓經(jīng)濟(jì)，三類(lèi)組織各居其位，各謀其事。原先困擾農(nóng)村基層發(fā)展多年的書(shū)記、主任、社長(zhǎng)“一肩挑”局面已不復(fù)存在。

作為南?！罢?jīng)分離”第一村的丹灶鎮(zhèn)石聯(lián)，僅用一年多時(shí)間，便實(shí)現(xiàn)了從“政經(jīng)混合”到“政經(jīng)分離”、基層三類(lèi)組織各歸其位的蛻變。2011年1月，石聯(lián)新一屆居委會(huì)班子選出，成為南海啟動(dòng)農(nóng)村體制綜合改革后首個(gè)“村改居”的居委會(huì)班子。目前南海所有的農(nóng)村社區(qū)均已實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”。隨之而來(lái)的，是基層農(nóng)村治理和發(fā)展機(jī)制的進(jìn)一步理順，以及農(nóng)村矛盾的減少。人們感興趣的是：逐利之爭(zhēng)的農(nóng)村基層矛盾何以能減少呢？

“政經(jīng)分離”初步厘清了農(nóng)村基層關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了體制上的變革。這種類(lèi)似國(guó)企的政企分離的舉措，為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理走向市場(chǎng)化道路做了體制上的準(zhǔn)備。過(guò)去，南海集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠出租土地、物業(yè)等形式，由于在交易環(huán)節(jié)并沒(méi)有引入市場(chǎng)機(jī)制，這些土地、物業(yè)的價(jià)值遠(yuǎn)沒(méi)有被挖掘出來(lái)，在分配環(huán)節(jié)中也常常存在“暗箱操作”等不公現(xiàn)象。“政經(jīng)分離”后，作為農(nóng)村自治組織的村（居）委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)聯(lián)社分離運(yùn)作，村（居）委會(huì)主任不得兼任經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)，“村長(zhǎng)管自治、社長(zhǎng)抓經(jīng)濟(jì)”的分權(quán)治理格局就此形成。與此同時(shí)，村（居）全部集體資產(chǎn)和合同納入農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)進(jìn)行集中管理，“暗箱操作”、“一言堂”自此再無(wú)市場(chǎng)。比如，有關(guān)土地、物業(yè)出租等方面的事項(xiàng)，先要經(jīng)過(guò)黨總支審核，再通過(guò)集體資產(chǎn)交易平臺(tái)公開(kāi)上網(wǎng)招標(biāo)，交易信息“明明白白”。而相關(guān)的集體財(cái)務(wù)收支，亦需全部在集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)上操作，改善了以往資產(chǎn)內(nèi)部管理混亂、交易范圍狹窄、流動(dòng)性差的問(wèn)題，市場(chǎng)化的管理使得村民獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益。公開(kāi)資料顯示：自從推出農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)，南海全區(qū)集體資產(chǎn)成交價(jià)格升值了20%以上。

“政經(jīng)分離”最大的亮點(diǎn)，是使基層自治組織從經(jīng)濟(jì)組織“松綁”下來(lái)，實(shí)現(xiàn)了向社區(qū)服務(wù)本質(zhì)的回歸。“政經(jīng)分離”后，基層組織何去何從？南海將目光投向了同是粵語(yǔ)文化圈的香港以及華人文化厚重的新加坡，借鑒兩地先進(jìn)的社會(huì)治理之道。

不管是在香港，還是在新加坡，社區(qū)服務(wù)的具體運(yùn)作大多由街坊會(huì)之類(lèi)的民間自治組織來(lái)實(shí)施，政府主要扮演政策制定、資源提供和服務(wù)監(jiān)管的角色，充分體現(xiàn)了“小政府、大社會(huì)”的特點(diǎn)。以香港為例，其社會(huì)服務(wù)從上世紀(jì)五六十年代開(kāi)始，一直堅(jiān)持改革創(chuàng)新，根據(jù)不同時(shí)期居民最關(guān)注、最需要的服務(wù)內(nèi)容，照顧到不同層面的需求。香港和新加坡先進(jìn)的理念、服務(wù)氛圍和具體做法對(duì)南海人觸動(dòng)頗深。2011年初，南海區(qū)實(shí)施借鑒新加坡、香港等先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在全區(qū)成立參理事會(huì)，在村居自治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了，更需要關(guān)注社區(qū)居民的其他服務(wù)需求?！耙恢Κ?dú)秀不是春”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久與健康，有賴(lài)于人們?cè)谖幕?、教育、社?huì)保障等各方面需求的滿(mǎn)足。對(duì)于南海區(qū)眾多經(jīng)濟(jì)條件良好的村居，其服務(wù)功能要躍上一個(gè)臺(tái)階，已成為一個(gè)不可回避的選擇項(xiàng)。社區(qū)參理事會(huì)恰好提供了一個(gè)這樣的平臺(tái)，讓不同階層不同人群針對(duì)不同的社區(qū)服務(wù)問(wèn)題進(jìn)行探討和決策，參與社會(huì)管理，從而更好地服務(wù)社群。

日前，南海區(qū)的街坊會(huì)和鄰里中心已在各個(gè)鎮(zhèn)成立試點(diǎn)，這些機(jī)構(gòu)由居民、志愿者、熱心人士自愿組成，主要開(kāi)展幫扶、培訓(xùn)、文體、鄰里活動(dòng)、發(fā)展志愿隊(duì)伍等服務(wù)性公益工作，加強(qiáng)社區(qū)街坊的聯(lián)系，形成“熟人社區(qū)”，讓更多的居民關(guān)心社區(qū)事務(wù)，熱心參與社會(huì)管理，最終推動(dòng)居民自治的發(fā)展。日后這些機(jī)構(gòu)將要注冊(cè)為民間組織，加強(qiáng)自身發(fā)展，具備實(shí)力和資質(zhì)后申請(qǐng)承接政府向社會(huì)發(fā)包的社區(qū)服務(wù)。

南海經(jīng)驗(yàn)具普適意義

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。近年來(lái)出現(xiàn)的一系列公共事件，如甕安事件、烏坎事件等，凸顯了基層善治的緊迫性，亦折射出基層治理中的困惑：為什么越來(lái)越多的問(wèn)題發(fā)生在基層？“頂層設(shè)計(jì)”如何對(duì)接基層實(shí)踐？基層公共服務(wù)體系如何創(chuàng)新？為什么現(xiàn)有的治理機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)基層公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給？

秉持一種如何更好地解決中國(guó)農(nóng)村基層公共問(wèn)題的焦慮，南海人通過(guò)借鑒香港和新加坡的做法，找到了一條“政經(jīng)分離、居民議事”的社區(qū)治理模式，為各地日益凸顯的基層治理危機(jī)提供了一條解困思路，因而具有極大的樣本意義。

如著名農(nóng)村問(wèn)題專(zhuān)家黨國(guó)英等所指，農(nóng)村體制綜合改革是一篇大文章，南海以“小政協(xié)”模式為切入點(diǎn)，以“政經(jīng)分離”為重點(diǎn)，為基層改革啟動(dòng)了“四大破題”——為社會(huì)建設(shè)重構(gòu)主體基礎(chǔ)、重構(gòu)基層自治格局破題；為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)破題；為基層黨組織回歸黨建主業(yè)和服務(wù)本源，為執(zhí)政黨夯實(shí)執(zhí)政之基破題；為集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改革破題。《南方日?qǐng)?bào)》專(zhuān)題文章在回顧南海系列改革之舉后，梳理出這樣一條脈絡(luò)：立足基層，通過(guò)農(nóng)村體制綜合改革和黨建創(chuàng)新，破解基層農(nóng)村各種體制弊端，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)二次轉(zhuǎn)型，以消解村（居）矛盾、強(qiáng)化執(zhí)政之基；通過(guò)培育社區(qū)社會(huì)組織等基層社會(huì)管理創(chuàng)新舉措，為基層村（居）回歸自治、社會(huì)建設(shè)重構(gòu)主體基礎(chǔ)夯實(shí)基礎(chǔ)；而行政管理體制改革將行政服務(wù)延伸到“神經(jīng)末梢”的村（居），一方面讓社區(qū)（行政）服務(wù)中心為村（居）委會(huì)行政“減負(fù)”，為其回歸社區(qū)自治和服務(wù)創(chuàng)造條件，另一方面也極大程度方便村（居）民不出社區(qū)辦事，促使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展。不管怎樣概括，南海改革的樣本意義不言而喻。

但正如黨國(guó)英所指：“南海農(nóng)村綜合改革已經(jīng)邁開(kāi)了重要一步，但改革止于這一步不行?！蓖ㄟ^(guò)微博ID“樵山潮人”，鄧偉根曬出了他對(duì)南海農(nóng)村綜改的思考：實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離后，自治組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織之間如何分工、協(xié)調(diào)？政經(jīng)分離后，如何引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)組織按照市場(chǎng)化、社會(huì)化的規(guī)律來(lái)運(yùn)行？村改居后，如何從法律途徑到各個(gè)層面對(duì)原有村民的既得利益加以保障？新體制之下城鄉(xiāng)公共服務(wù)如何實(shí)現(xiàn)均等化？不少關(guān)心南海城市發(fā)展的網(wǎng)友，常通過(guò)他的微博，了解主政者對(duì)這座以改革著稱(chēng)的城市下一步的思考。而“樵山潮人”也常拋出議題，收集、匯聚民間智慧。

如何使改革不流于形式，能長(zhǎng)效保持活力？制度層面的建設(shè)十分重要，改革不能依靠領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人重視，而需要建立長(zhǎng)效的制度保障。在廣東全省推廣農(nóng)村基層改革的風(fēng)潮下，南海經(jīng)驗(yàn)具有很大的借鑒意義。然而如何將其作為特色的“特殊性”轉(zhuǎn)化為可推廣的“普遍性”呢？這些都考驗(yàn)著執(zhí)政者的智慧。

（作者單位：暨南大學(xué)公共管理學(xué)院）