廉潔官僚、政黨自律與權(quán)力制衡：廉政建設(shè)模式的國(guó)際比較

劉金程，宋 偉

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

廉潔官僚、政黨自律與權(quán)力制衡：廉政建設(shè)模式的國(guó)際比較

劉金程1，宋 偉2

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

反腐倡廉建設(shè)研究之國(guó)際反腐敗模式比較研究

編者按：腐敗是社會(huì)之癌，腐敗的蔓延與泛濫將會(huì)吞噬一切發(fā)展成果。處于不同發(fā)展階段的國(guó)家和地區(qū)可能在歷史文化、制度結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)水平等方面彼此存在差異，但是腐敗對(duì)效率和公平的消極影響始終是整個(gè)世界發(fā)展進(jìn)程中面臨的共同難題。各個(gè)國(guó)家和地區(qū)針對(duì)反腐敗所做的努力已經(jīng)在制度建設(shè)、文化培育以及實(shí)際執(zhí)行等方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，共同構(gòu)成了全球廉潔知識(shí)體系，反過來(lái)為各國(guó)具體廉政建設(shè)實(shí)踐提供指導(dǎo)。他山之石，可以攻玉，總結(jié)、分析并借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的反腐敗經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)成為各國(guó)廉政研究的主要內(nèi)容之一。本期我們組織相關(guān)學(xué)者對(duì)國(guó)際反腐敗經(jīng)驗(yàn)與模式展開專題研究，第一篇論文從官僚制演化、政黨自律以及權(quán)力制衡的角度分析了國(guó)際上富有代表性的廉政模式，另兩篇論文分別針對(duì)香港地區(qū)、新加坡的廉政制度與文化進(jìn)行了深入的分析，在原有研究的基礎(chǔ)上把分析工作推向更深層面。希望該專題以及此專題引發(fā)的后續(xù)研究能夠?yàn)榉锤畬?shí)踐工作提供參考。

專題討論嘉賓：劉金程 清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，廉政與治理研究中心助理研究員

宋 偉 清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，國(guó)情研究院助理研究員

袁柏順 湖南大學(xué)廉政研究中心教授

曾 巧 成都理工大學(xué)廉政與社會(huì)發(fā)展研究所助理研究員

腐敗是整個(gè)人類社會(huì)共同面對(duì)的治理難題，各類腐敗現(xiàn)象的背后存在著一定的共性規(guī)律。從已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中提取出克制腐敗的普遍原則對(duì)任何國(guó)家來(lái)說都是一個(gè)明智的辦法。盡管彼此之間的學(xué)習(xí)、交流、借鑒及合作正在成為主流的趨勢(shì)，但是嚴(yán)格來(lái)說，沒有哪兩個(gè)國(guó)家或地區(qū)的反腐實(shí)踐是完全雷同的。在具體的社會(huì)環(huán)境下，世界上200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)所進(jìn)行的反腐實(shí)踐千差萬(wàn)別，必須按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行分類才有可能進(jìn)行對(duì)比分析，從而得出有價(jià)值的結(jié)論。

一、反腐敗模式及其解釋力

（一）反腐敗模式的界定

反腐敗模式是指在一定社會(huì)基礎(chǔ)上建立的具有代表性的、致力于防范以及遏制和打擊腐敗行為的制度結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，這些制度與機(jī)制在實(shí)踐中導(dǎo)致了確定反腐敗結(jié)果并且能夠?yàn)槠渌麌?guó)家和地區(qū)的反腐敗提供參考。反腐敗模式研究要研究的是廉政體系的行為主體、研究范圍、社會(huì)基礎(chǔ)、制度結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制以及典型的因果關(guān)系等要素，這些內(nèi)容也構(gòu)成了反腐敗模式的界定依據(jù)（如圖1所示）。值得一提的是，反腐敗模式中的因果關(guān)系是指具體的反腐敗體制（制度結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制）與社會(huì)廉潔程度之間所存在的因果關(guān)聯(lián)。反腐敗模式研究必須是研究導(dǎo)致了確定反腐敗結(jié)果的那些要素。如果一國(guó)反腐敗結(jié)果是由其他原因?qū)е碌?，那么，即便該?guó)建立并運(yùn)行了成套的反腐敗體制，這些制度及運(yùn)行機(jī)制本身也并不能稱其為一種模式。

圖1 反腐敗模式研究的主要內(nèi)容及邏輯關(guān)系

這個(gè)定義的特點(diǎn)是更加側(cè)重各國(guó)反腐實(shí)踐的社會(huì)基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)結(jié)果，而不再僅僅停留在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行機(jī)制等表面現(xiàn)象上。在圖1中可以看到，反腐敗模式是社會(huì)公共治理的系統(tǒng)性變革，它印證了“腐敗有其深刻的社會(huì)根源”的理論預(yù)設(shè)。這里對(duì)反腐敗模式的主要內(nèi)容和關(guān)鍵界定標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定，以便為國(guó)際反腐敗實(shí)踐的分類比較準(zhǔn)備明確而充分的依據(jù)。

（二）反腐敗模式的解釋力

反腐敗模式是對(duì)特定反腐實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉。顯然，并非從所有反映了反腐模式構(gòu)成要素的實(shí)踐中都能夠總結(jié)出特定的模式。為了實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)、比較及借鑒的研究目的，反腐敗模式研究只有符合代表性、啟示性以及解釋性標(biāo)準(zhǔn)，才能夠?qū)Ψ锤瘮?shí)踐提供有益的參考。

解釋性要求是指反腐敗模式研究應(yīng)該用簡(jiǎn)潔的方式解釋現(xiàn)實(shí)的結(jié)果與反腐體制之間的邏輯關(guān)聯(lián)，并對(duì)未來(lái)的探索給出建設(shè)性意見。反腐敗模式研究的解釋力一方面體現(xiàn)在行動(dòng)與結(jié)果之間的關(guān)系，另一方面還體現(xiàn)在既有規(guī)律對(duì)未來(lái)實(shí)踐的指導(dǎo)方面，它解釋了為什么政府應(yīng)該采取這樣或那樣的措施。如圖2所示：

圖2反腐敗模式研究對(duì)實(shí)踐的解釋力

反腐敗模式研究與一般性的反腐案例描述、反腐經(jīng)驗(yàn)介紹的區(qū)別在于，反腐敗模式研究對(duì)模式的概括與分析更關(guān)注這些實(shí)踐背景的本質(zhì)。除了對(duì)制度結(jié)構(gòu)、執(zhí)行過程、反腐成效的總結(jié)，反腐敗模式研究還要深入剖析問題與現(xiàn)象背后的社會(huì)根源。反腐敗模式研究包括歸納和解釋兩個(gè)基本環(huán)節(jié)：歸納環(huán)節(jié)是從實(shí)踐到模式的總結(jié)，解釋環(huán)節(jié)是從結(jié)論返回到實(shí)踐的印證。經(jīng)過這樣的往復(fù)循環(huán)才真正體現(xiàn)反腐敗模式研究的價(jià)值。

二、反腐敗的三種典型模式

各國(guó)的反腐敗實(shí)踐都與其特定的政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及文化傳統(tǒng)密切關(guān)聯(lián)。結(jié)合社會(huì)基礎(chǔ)的特點(diǎn)來(lái)觀察這些實(shí)踐過程，可以總結(jié)出三種富有代表性的反腐敗模式。盡管它們不能涵蓋所有國(guó)家和地區(qū)的反腐敗活動(dòng)特點(diǎn)，但是它們多是比較成熟和穩(wěn)定的反腐模式。

（一）廉潔官僚模式

1.廉潔官僚模式的界定

廉潔官僚模式是指現(xiàn)代公務(wù)員制度基礎(chǔ)較為扎實(shí)的國(guó)家通過嚴(yán)格規(guī)范官僚系統(tǒng)的行政權(quán)力運(yùn)行過程實(shí)現(xiàn)的，以防止并消除行政腐敗、建造廉潔政府為核心目標(biāo)的反腐敗模式。廉潔官僚模式的主要內(nèi)容是，通過運(yùn)用反腐敗立法、行政監(jiān)察、司法審查以及輿論監(jiān)督等綜合手段，規(guī)范公務(wù)員行使行政權(quán)力的過程，輔以系統(tǒng)的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)配套措施，打造廉潔高效的官僚系統(tǒng)，防止并努力消除行政腐敗。

推行廉潔官僚模式的國(guó)家認(rèn)為，廉潔國(guó)家的基礎(chǔ)是廉潔政府，大多數(shù)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都是由政府生產(chǎn)并提供的，腐敗的機(jī)會(huì)也往往正是存在于這些公共行政過程中。在現(xiàn)代國(guó)家環(huán)境下，如果能夠遏制行政腐敗，就控制了整個(gè)社會(huì)大多數(shù)的腐敗。政府清廉是整個(gè)社會(huì)遏制并消除腐敗、最終實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)的關(guān)鍵。

2.廉潔官僚模式代表性國(guó)家：日本

第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)在日本推行民主改革，為日本確立了君主立憲政體。公務(wù)員系統(tǒng)逐漸成為日本政府管理的中堅(jiān)。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，同時(shí)日本政界一直被政治獻(xiàn)金腐敗所困擾。從20世紀(jì)70年代起，田中角榮、竹下登、中曾根康弘以及海部俊樹等多位日本首相先后卷入政治腐敗，其他政治人物的腐敗丑聞更多。但是同時(shí)日本公務(wù)員腐敗案件卻明顯減少。從透明國(guó)際提供的廉潔印象指數(shù)（Corruption Perceptions Index，CPI）最新結(jié)果看，日本2011年CPI為8.0分，在全世界排名14位，屬于腐敗較少、基本實(shí)現(xiàn)廉潔的國(guó)家。這樣的成績(jī)主要得益于日本公務(wù)員普遍廉潔程度較高，涉嫌腐敗的職務(wù)犯罪率相對(duì)較低，并且持續(xù)降低。

日本的反腐敗經(jīng)驗(yàn)主要包括以下內(nèi)容：

第一，完善的公務(wù)員制度。日本廉潔高效的官僚系統(tǒng)得益于文官制度的引入和發(fā)展。日本政府通過科學(xué)、規(guī)范、公平的考試制度，杜絕了“通過腐敗進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人注定腐敗”現(xiàn)象的發(fā)生；以功績(jī)制為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制為公務(wù)員提供了基本職業(yè)保障和職業(yè)發(fā)展通道；通過各種立法明確公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)，重視公務(wù)員輪崗、教育以及培訓(xùn)。這樣，日本逐漸培養(yǎng)起了一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，為實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)的廉潔高效打下了基礎(chǔ)。

第二，高薪養(yǎng)廉。日本公務(wù)員定位為社會(huì)精英階層，政府以優(yōu)厚的薪金水準(zhǔn)和完善的福利待遇吸引和留住這些精英。日本公務(wù)員的工資明顯高于其他行業(yè)工資的平均水平，隨著職務(wù)升遷，收入會(huì)穩(wěn)定增加。在全民社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上，還專門針對(duì)公務(wù)員制定了《恩給法》和《國(guó)家公務(wù)員互助法》，提供更多的社會(huì)保障。

第三，完善法制。為了嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，日本逐步建立起了一套非常嚴(yán)密的行政法律體系，幾乎將行政過程中所有利益敏感環(huán)節(jié)全部納入制度規(guī)范的約束之下。日本現(xiàn)有各項(xiàng)法律實(shí)際上把國(guó)家的幾乎所有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)部門都劃分到了各個(gè)省廳的責(zé)任范圍之內(nèi)，并以行政組織法的形式予以確立。在此基礎(chǔ)上，各個(gè)省廳都有規(guī)范行政行為的詳細(xì)規(guī)范，至于地方性、專業(yè)性的法規(guī)更是不勝枚舉。完善的法律體系為行政過程提供了基本的規(guī)范，也為行政權(quán)力監(jiān)督構(gòu)建了堅(jiān)實(shí)的制度框架。

第四，強(qiáng)化監(jiān)督。雖然說日本廉政體制的核心是打造廉潔官員、建設(shè)廉潔政府，但是對(duì)于公務(wù)員行政行為的監(jiān)督卻不僅僅局限于行政系統(tǒng)。日本對(duì)行政過程的監(jiān)督包括議會(huì)監(jiān)督、行政評(píng)價(jià)監(jiān)察、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及大眾傳媒監(jiān)督等多種形式和各類渠道，其中比較有代表性的是日本公共傳媒對(duì)政府的監(jiān)督。日本擁有非常發(fā)達(dá)的大眾媒體，是名副其實(shí)的傳媒大國(guó)。日本民眾對(duì)政府運(yùn)作過程非常關(guān)注，大眾傳媒也不遺余力地發(fā)掘有關(guān)公務(wù)員的各類新聞。這樣，政府行政過程的任何細(xì)節(jié)都被放置在大眾的監(jiān)督之下。

3.對(duì)廉潔官僚模式評(píng)價(jià)

行政系統(tǒng)的腐敗占據(jù)了整個(gè)社會(huì)腐敗現(xiàn)象的很大比例，廉潔官僚模式抓住了公共部門腐敗的主要陣地，也選擇了相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督目標(biāo)的公共生活領(lǐng)域。相對(duì)于選舉活動(dòng)中的黑金賄賂或者執(zhí)政黨利用政治資源謀取集團(tuán)利益以及司法領(lǐng)域的腐敗行為，行政執(zhí)行過程的反腐敗目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)。廉潔官僚模式保留了官僚制的專業(yè)化、高效率，同時(shí)利用官僚制恪守規(guī)則、服從至上的職業(yè)精神減少了行政腐敗機(jī)會(huì)。

但是廉潔官僚模式的邊界明確而有限，其反腐理念與制度實(shí)踐游離于政治腐敗與商業(yè)賄賂之外。這樣的反腐敗終究是不徹底的。比如，日本雖然可以在過去幾十年中快速改變腐敗泛濫的局面，成為較少腐敗的國(guó)家，但其廉政建設(shè)在未來(lái)一個(gè)時(shí)期都將陷入瓶頸，很難在控制政治腐敗與打擊商業(yè)賄賂方面再有突破。日本的廉政發(fā)展顯現(xiàn)出政治家腐敗嚴(yán)重而公務(wù)員整體廉潔的強(qiáng)烈反差。廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍幫助日本政府保持廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)，而嚴(yán)重的政治腐敗使得日本社會(huì)無(wú)法全面實(shí)現(xiàn)廉潔。

（二）政黨自律模式

1.政黨自律模式的界定

政黨自律模式是指執(zhí)政地位穩(wěn)定的政黨通過自身內(nèi)部紀(jì)律監(jiān)督約束政黨成員特別是在政府中出任高級(jí)官員的黨員，以廉政政黨帶動(dòng)廉潔政府和廉潔社會(huì)的反腐敗模式。

有一些國(guó)家的執(zhí)政黨獲得了穩(wěn)定的執(zhí)政地位，長(zhǎng)期擁有政府權(quán)力，采取黨政合一的形式。政黨的精神觀念滲透到政府的各個(gè)角落，政黨對(duì)于腐敗的態(tài)度、立場(chǎng)以及采取的實(shí)際行動(dòng)則從根本上決定了政府的廉潔程度。經(jīng)驗(yàn)表明，與政黨活動(dòng)相關(guān)的政治腐敗往往成為行政腐敗或司法腐敗的根源。這些政黨把黨的建設(shè)與國(guó)家政權(quán)建設(shè)統(tǒng)一起來(lái)，建立專門的黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，打擊黨內(nèi)貪腐之風(fēng)，同時(shí)帶動(dòng)整個(gè)政府以及全社會(huì)的清廉風(fēng)氣。

2.政黨自律模式的代表國(guó)家：新加坡

新加坡是亞洲最清廉的國(guó)家，也因其公共部門的廉潔高效而聞名全世界。2011年，新加坡CPI為9.2分，位居世界第五，成為世界最清廉國(guó)家之一。新加坡在反腐倡廉方面取得如此輝煌的成就，與人民行動(dòng)黨的反腐敗體制是分不開的。通過多年的努力，人民行動(dòng)黨帶動(dòng)政府和社會(huì)構(gòu)建并推行了一套行之有效的反腐敗體制機(jī)制。

多黨并存、一黨獨(dú)大是新加坡政黨政治的顯著特點(diǎn)。自從1959年上臺(tái)執(zhí)政開始，新加坡人民行動(dòng)黨在歷次民主選舉中都獲得民眾的信任和支持，牢牢占據(jù)穩(wěn)固的執(zhí)政地位。在長(zhǎng)期執(zhí)政過程中，人民行動(dòng)黨把黨員和黨的精神滲透到政府體系當(dāng)中，李光耀曾經(jīng)如此坦言：人民行動(dòng)黨就是政府，而政府就是新加坡。人民行動(dòng)黨樹立并表達(dá)了反對(duì)腐敗的堅(jiān)決信心并且以身作則，還帶動(dòng)政府制定并執(zhí)行了完善的反腐紀(jì)律規(guī)范，并且堅(jiān)持推行自己的反腐敗方略，可以說，人民行動(dòng)黨黨內(nèi)的反腐敗體制就是整個(gè)新加坡的反腐體制。

3.對(duì)政黨自律模式的評(píng)價(jià)

政黨自律模式所確立的廉潔目標(biāo)相對(duì)清晰，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案具有現(xiàn)實(shí)可操作性，而非停留在紙面上的呼吁。一旦執(zhí)政黨決心向腐敗宣戰(zhàn)，找到問題的根源并制定有針對(duì)性的制度，這種努力就會(huì)有很高的效率。除了新加坡，其他一些國(guó)家也曾經(jīng)通過執(zhí)政黨的努力帶動(dòng)了國(guó)家廉潔。可以說，在某些特定的政治體制框架下，政黨自律推動(dòng)廉政建設(shè)是一種高效率的反腐模式。

不過，政黨自律模式也有其弊端。一個(gè)方面是對(duì)政黨領(lǐng)袖的反腐決心依賴很嚴(yán)重。最初是一個(gè)政黨的命運(yùn)系于一人，最后可能是整個(gè)國(guó)家的命運(yùn)更多地依賴一兩個(gè)人的價(jià)值觀與信念，這顯然隱藏了較高的政治風(fēng)險(xiǎn)。另一個(gè)方面是執(zhí)政黨的地位問題。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，一個(gè)政黨長(zhǎng)期執(zhí)政必須克服驕傲自滿、安于現(xiàn)狀的情緒，否則就有可能陷入懈怠。執(zhí)政黨在外部競(jìng)爭(zhēng)弱化的政治環(huán)境下，如何保持革新與發(fā)展的活力，不斷完善政黨自身建設(shè)，是各國(guó)執(zhí)政黨共同面對(duì)的一個(gè)難題。

（三）權(quán)力制衡模式

1.權(quán)力制衡模式的界定

權(quán)力制衡模式指以行政、立法、司法三權(quán)分立為政治基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)家通過權(quán)力拆分，并設(shè)計(jì)不同權(quán)力之間的制約、抗衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各種權(quán)力之間相互牽制、相互約束、相互監(jiān)督，以此防范公共生活中的各類腐敗現(xiàn)象的廉政模式。

權(quán)力制衡模式明顯地沿用了傳統(tǒng)政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一些基本假設(shè)，把公共部門中的人理解為“經(jīng)濟(jì)人”，進(jìn)而認(rèn)為公共權(quán)力具有腐蝕人的靈魂、侵害社會(huì)道德的天然傾向。所以，權(quán)力制衡模式設(shè)定了兩個(gè)基本的權(quán)力監(jiān)督策略：一是推動(dòng)權(quán)力分解。強(qiáng)大的公共權(quán)力被拆分為若干部分，平行運(yùn)行，避免有權(quán)力因?yàn)檫^于集中而變得太過強(qiáng)大，以至于超出了民眾對(duì)它的約束。二是以牽制抗衡實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約。通過設(shè)計(jì)具體的分權(quán)制衡機(jī)制，讓彼此平行的權(quán)力相互牽制，甚至互相抗衡，以權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)過程確保公共利益不受侵害。從總體上講，權(quán)力制衡模式的根本理念是既然沒有任何權(quán)力是天然廉潔的，那么就不允許有任何終極權(quán)力，即所有的權(quán)力都要受到制約。

2.權(quán)力制衡模式的代表國(guó)家：美國(guó)

美國(guó)是“三權(quán)分立”政治理念最早的實(shí)驗(yàn)田之一，也是迄今為止將這一理念運(yùn)行得最為淋漓盡致的國(guó)家。美國(guó)政治生活中“權(quán)力制衡”的思想無(wú)處不在，一旦有某些權(quán)力失去制約其行動(dòng)的對(duì)立面，人們立刻會(huì)警覺起來(lái)。在控制和打擊腐敗問題上，美國(guó)同樣選擇了制衡的策略來(lái)設(shè)計(jì)行動(dòng)方案。

19世紀(jì)中后期，美國(guó)曾經(jīng)經(jīng)歷過一個(gè)腐敗泛濫的時(shí)期，錢權(quán)交易、收買型腐敗①（venal corruption）滲透到立法、司法以及行政的各個(gè)角落。經(jīng)過幾十年的努力，美國(guó)在20世紀(jì)初期成功地把腐敗控制在一定范圍之內(nèi)。美國(guó)2011年的CPI為7.1分，在182個(gè)國(guó)家中位列24位，屬于比較廉潔國(guó)家。從一個(gè)深陷腐敗泥潭的國(guó)家迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^清廉并且成功地將腐敗控制在較低水平的國(guó)家，美國(guó)主要得益于其權(quán)力制衡思想基礎(chǔ)上的廉政體系建設(shè)。

第一，整個(gè)政治系統(tǒng)的權(quán)力制衡。為了限制政府權(quán)力、保障公民自由，美國(guó)在其國(guó)家體制設(shè)計(jì)之初便確立了權(quán)力分解、相互制衡的基本原則。作為立法機(jī)構(gòu)，國(guó)會(huì)在實(shí)質(zhì)上對(duì)政府行政部門的運(yùn)轉(zhuǎn)擁有廣泛的監(jiān)察權(quán)。除了立法（否決）、財(cái)稅貿(mào)易以及組織人事等方面對(duì)行政部門的制約，國(guó)會(huì)還可針對(duì)政府部門的行為（特別是涉及貪腐的行為）發(fā)起專門的調(diào)查監(jiān)察，對(duì)所有行政官員的賄賂罪等實(shí)施彈劾，從而對(duì)行政官員的行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)約束力。司法部門則可以通過司法審查權(quán)來(lái)控制行政部門與立法部門，法院可以通過違憲審查否定行政部門或立法部門的行政或立法行為。可見，美國(guó)政治系統(tǒng)沒有超脫約束的終極權(quán)力，每個(gè)部門、每個(gè)官員的公共行為都在嚴(yán)格的制約之下。

第二，行政部門內(nèi)部權(quán)力制衡。除了整體上的權(quán)力分立，在政府的行政系統(tǒng)內(nèi)部還有進(jìn)一步的權(quán)力制衡機(jī)制。首先是破除封閉權(quán)力，如果公共權(quán)力可以針對(duì)某一類公共事務(wù)產(chǎn)生絕對(duì)影響力，最終形成封閉的勢(shì)力范圍，那么就有可能出現(xiàn)不受約束的絕對(duì)權(quán)力。美國(guó)政府將具體的公共權(quán)力分解到聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府之間，沒有一個(gè)部門或崗位可以對(duì)具體公共事務(wù)做出最終決定。權(quán)力的重疊與交叉減弱了公職人員在市場(chǎng)談判中的優(yōu)勢(shì)地位。也就是說，公職人員對(duì)公共事務(wù)沒有最終的決定權(quán)力，就會(huì)減少利益集團(tuán)向他行賄的動(dòng)機(jī)。

第三，獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。美國(guó)政治系統(tǒng)中擁有一個(gè)龐大復(fù)雜的監(jiān)督體系，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)不是隸屬于具體的部門，而是依據(jù)相關(guān)的監(jiān)督法律而成立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)?？梢哉J(rèn)為，權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)是對(duì)法律負(fù)責(zé)而不是對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)。監(jiān)察長(zhǎng)辦公室是政府各重要部門的內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是它并不隸屬于所在部門，而是向國(guó)會(huì)報(bào)告工作，由國(guó)會(huì)撥付預(yù)算；獨(dú)立檢察官由司法部長(zhǎng)根據(jù)需要任命，但是他卻可以對(duì)政府中所有高官的行為進(jìn)行審查；審計(jì)總署在國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立運(yùn)行，直接向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，該機(jī)構(gòu)致力于對(duì)公共資金收支與使用的監(jiān)督檢查，約束并減少行政官員濫用職權(quán)、貪污揮霍等貪腐行為。這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)依職能分配權(quán)限，可以輕易突破傳統(tǒng)官僚制的層級(jí)限制，實(shí)現(xiàn)下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督。

此外，公民社會(huì)通過各種渠道制約行政權(quán)力的運(yùn)行，比如信息公開、媒體監(jiān)督、民間組織的壓力甚至民眾的直接抗議行動(dòng)。美國(guó)之所以設(shè)計(jì)如此龐雜的反腐敗機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，其基本理念就是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，不允許出現(xiàn)任何不受約束或較少受到約束的“絕對(duì)權(quán)力”。

3.對(duì)權(quán)力制衡模式的評(píng)價(jià)

權(quán)力制衡模式所構(gòu)建的反腐敗制度機(jī)制是系統(tǒng)而全面的，同樣其反腐敗思路也是明確的?？梢哉f，這些國(guó)家從權(quán)力本質(zhì)的角度找到了腐敗問題的根本，所以其反腐敗策略更具可持續(xù)發(fā)展的積極意義。

但是，美國(guó)的反腐敗還沒有取得最后的勝利，時(shí)至今日，腐敗依然以各種不同的形式在公共生活的各個(gè)方面發(fā)生。而且，權(quán)力制衡模式效率不高，各權(quán)力部門之間協(xié)調(diào)成本居高不下，利益談判曠日持久，可以說這是一種奢侈的制度模式。從另外一個(gè)角度看，權(quán)力制衡模式對(duì)政治制度基礎(chǔ)、民主條件、法制環(huán)境、司法水平要求較高，往往在發(fā)達(dá)國(guó)家較為常見，而廣大發(fā)展中國(guó)家很難具備應(yīng)用該模式的條件。

三、國(guó)際反腐經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

在特定的社會(huì)發(fā)展背景下，各國(guó)腐敗的成因與表現(xiàn)形式都有很大的不同。所以，世界各國(guó)所采納的反腐敗策略以及逐漸形成的反腐模式都是與其社會(huì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的。今天中國(guó)的反腐倡廉形勢(shì)依然嚴(yán)峻，廉潔官僚、政黨自律以及權(quán)力制衡等廉政模式可以為中國(guó)反腐倡廉提供建設(shè)性的參考。

（一）意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)：建立統(tǒng)一的反腐敗共識(shí)

腐敗是社會(huì)綜合“病”，根除腐敗、實(shí)現(xiàn)廉潔社會(huì)的目標(biāo)有賴于社會(huì)公共生活領(lǐng)域的系統(tǒng)性變革。反腐敗的努力將會(huì)涉及諸多權(quán)力部門與利益集團(tuán)的利益重新分配，其阻力可想而知。社會(huì)集體行動(dòng)的前提是建立統(tǒng)一的社會(huì)共識(shí)，特別是推動(dòng)社會(huì)變革的努力更需要有堅(jiān)實(shí)的意識(shí)形態(tài)準(zhǔn)備作為主觀基礎(chǔ)。要在長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)中始終保持強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力，克服重重困難，最終實(shí)現(xiàn)反腐敗的真正勝利，其首要的條件取決于社會(huì)中的政府、政黨、民眾在多大程度上認(rèn)清的腐敗的危害，并且能否在反腐敗方面建立統(tǒng)一的社會(huì)共識(shí)，進(jìn)而能否在相互信任、信息共享的基礎(chǔ)上保持密切的聯(lián)系與合作。

從各國(guó)的實(shí)踐中可以看到，反腐敗首先是政府與政黨的基礎(chǔ)政治承諾，政治精英對(duì)腐敗的認(rèn)識(shí)與態(tài)度往往直接影響國(guó)家廉政建設(shè)的進(jìn)程。另外，反腐敗不僅僅是政府的事，整體社會(huì)價(jià)值觀念對(duì)腐敗的看法形成了腐敗行為所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境，腐敗動(dòng)機(jī)是否會(huì)轉(zhuǎn)變成為實(shí)際的貪腐行為，將受到社會(huì)普遍價(jià)值觀的影響。也就是說，腐敗分子在采取行動(dòng)之前會(huì)關(guān)注整個(gè)社會(huì)對(duì)腐敗是漠然的、寬容的，還是警惕的、抵制的。促進(jìn)反腐共識(shí)、推動(dòng)廉潔文化的重要途徑是構(gòu)建廉潔教育體系，讓廉潔觀念、反腐知識(shí)與技能成為現(xiàn)代公民的基本素質(zhì)。

（二）反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行機(jī)制

成立專門的反腐敗機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為各主要廉潔國(guó)家反腐體制的基本共同點(diǎn)。雖然也有一些國(guó)家寄希望于不同權(quán)力分流之間的制衡與監(jiān)督來(lái)抑制腐敗，但是以專門機(jī)構(gòu)促進(jìn)反腐敗的專業(yè)化以及公共資源的專屬性提高反腐工作的效率，往往更能體現(xiàn)廉政發(fā)展的趨勢(shì)。

1.反腐敗部門的獨(dú)立性

反腐敗機(jī)構(gòu)與部門只有首先與腐敗利益劃清界限，才有可能在監(jiān)督、調(diào)查、懲處腐敗行為的過程中保持公允。部門獨(dú)立性有以下兩個(gè)方面的要求：第一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置的隸屬關(guān)系上，反腐敗部門應(yīng)該實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，而不是與業(yè)務(wù)相近的警察及司法部門重疊。第二，反腐敗部門在實(shí)際運(yùn)行中應(yīng)有獨(dú)立性的保障措施，包括人事任免、經(jīng)費(fèi)保障、績(jī)效考評(píng)、工作人員的福利保障等諸多方面。

2.垂直管理基礎(chǔ)上的領(lǐng)導(dǎo)體制

為了實(shí)現(xiàn)反腐敗機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)不受利益相關(guān)權(quán)力部門的干擾，各國(guó)都會(huì)在反腐機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置的基礎(chǔ)上推行最高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)反腐系統(tǒng)的直接領(lǐng)導(dǎo)，在反腐敗組織系統(tǒng)內(nèi)部推行垂直管理，讓反腐敗機(jī)構(gòu)對(duì)其他政府部門形成真正的制約和監(jiān)督。反腐敗系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制在事實(shí)上決定著反腐敗機(jī)構(gòu)在政府的各項(xiàng)活動(dòng)中的地位，規(guī)定了反腐敗機(jī)構(gòu)同政府的其他組織或部門之間的職能分工以及權(quán)力配置，影響著反腐敗機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制與工作模式。

（三）反腐敗的法制化保障

制度反腐是各國(guó)反腐實(shí)踐中的另一共同經(jīng)驗(yàn)。反腐敗的一個(gè)實(shí)質(zhì)是規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，防止個(gè)人利益動(dòng)機(jī)對(duì)公共事務(wù)的干擾。所以，強(qiáng)調(diào)反腐敗力量的權(quán)威性必須走上法制化。

1.不斷完善反腐敗立法

各國(guó)的反腐敗實(shí)踐都以反腐敗立法作為控制腐敗的第一步。在現(xiàn)代社會(huì)中，現(xiàn)實(shí)公共管理過程日益復(fù)雜，腐敗也往往無(wú)孔不入。要對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程中的政策定義、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、技術(shù)細(xì)節(jié)和法律問題作出明確的規(guī)定，就必然需要許多的法律文件對(duì)其加以說明。不管是哪一種反腐敗模式，制度設(shè)計(jì)總是其最重要的內(nèi)容。

2.尊重制度，嚴(yán)格執(zhí)法

幾乎所有的國(guó)家都曾針對(duì)腐敗制定了法律規(guī)范，但是不同國(guó)家的實(shí)際廉潔程度卻千差萬(wàn)別。其中的關(guān)鍵在于法律和制度的執(zhí)行程度有差別。從那些成功實(shí)現(xiàn)廉潔的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)里可以看到，在任何成功的反腐敗模式下，法律和制度都得到了良好充分地運(yùn)行。其中的經(jīng)驗(yàn)包括兩個(gè)方面：一是法制約束范圍廣泛，所有部門和人員都平等地受到法律和制度的約束，確保沒有任何權(quán)力或力量可以不受限制地活動(dòng)。二是在實(shí)際運(yùn)行過程中，領(lǐng)導(dǎo)者以身作則，尊崇制度權(quán)威。

（四）行政改革與反腐敗

成功的反腐敗模式不僅關(guān)注對(duì)既有腐敗現(xiàn)象的控制與打擊，還從制度設(shè)計(jì)方面不斷拓展廉潔政府和廉潔社會(huì)的持續(xù)發(fā)展空間。換言之，反腐模式的構(gòu)建應(yīng)該更加富有遠(yuǎn)見，除了防范和打擊腐敗，還要從體制根源上減少腐敗發(fā)生的機(jī)會(huì)，建立權(quán)力監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制。

1.規(guī)范行政過程，減少行政干預(yù)

經(jīng)濟(jì)學(xué)所理解的減少腐敗機(jī)會(huì)是壓縮權(quán)力尋租空間。規(guī)范公共權(quán)力是為了確保政府及公務(wù)員的行為始終服務(wù)于社會(huì)公共利益目的，特別是規(guī)范行政審批以及重大決策方面的依據(jù)與程序，減少政府對(duì)市場(chǎng)及社會(huì)活動(dòng)不當(dāng)干預(yù)。政府對(duì)現(xiàn)實(shí)利益的影響減少了，權(quán)力尋租的空間也就縮小了。

2.公共信息公開機(jī)制

權(quán)力監(jiān)督與制約的根本出路在于讓權(quán)力在透明的環(huán)境下公開運(yùn)行，建立完善的信息公開制度是最典型的反腐敗長(zhǎng)效機(jī)制。公共信息公開對(duì)廉政建設(shè)的重要意義是不言而喻的，但是它在現(xiàn)實(shí)操作中卻面臨如下的困難：公開不是想不到，也不是做不到，只由于它是一場(chǎng)“自我革命”，所以，公共信息公開程度是政府反腐敗決心的關(guān)鍵表現(xiàn)，也是反映民眾對(duì)公共事務(wù)治理參與程度的一個(gè)重要限制因素。

注釋：

①“收買型腐敗”是指經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)行賄政府官員影響公共管理，以求優(yōu)先達(dá)到自己特殊利益的目的的過程。參考Wallis,John,“The Concept of Systematic Corruption in American Political and Economic History”,National Bureau of Economic Research Working Paper 10952.2004.

D6

A

1007－905X（2012）10－0001－11

2012-07-13

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目基金項(xiàng)目（11JDJYLZ03）

1.劉金程（1977— ），男，吉林白城人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，廉政與治理研究中心助理研究員；2.宋偉（1982— ），男，黑龍江哈爾濱人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，國(guó)情研究院助理研究員。