打造洞庭湖國(guó)家生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的政策建議

曾萬(wàn)濤

(湖南省人民政府 經(jīng)濟(jì)研究信息中心，湖南 長(zhǎng)沙 410011)

打造洞庭湖國(guó)家生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的政策建議

曾萬(wàn)濤

(湖南省人民政府 經(jīng)濟(jì)研究信息中心，湖南 長(zhǎng)沙 410011)

打造洞庭湖國(guó)家生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的當(dāng)務(wù)之急，是湖南省政府、湖北省政府和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合編制《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。要使區(qū)域規(guī)劃得以有效實(shí)施，省政府除了應(yīng)成立相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)做好弱化“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”負(fù)面效應(yīng)、推行最嚴(yán)格的水資源管理制度、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、推行水域占補(bǔ)平衡制度、深化城市水務(wù)市場(chǎng)化改革、退田還湖以及提升立法、加強(qiáng)宣傳等工作。

洞庭湖；國(guó)家生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)；區(qū)域規(guī)劃

洞庭湖從我國(guó)第一大淡水湖變?yōu)榱宋覈?guó)第二大淡水湖，并且仍然呈現(xiàn)湖面越來(lái)越小、水位越來(lái)越低、鳥(niǎo)兒逐漸消失、魚(yú)兒逐漸變少趨勢(shì)，如此以往，洞庭湖是否存在的問(wèn)題嚴(yán)峻地?cái)[在人們面前。洞庭湖全盛時(shí)期(1640～1825年)湖面約6 000平方公里，1949年4 350平方公里，1978年2 691平方公里?，F(xiàn)豐水季節(jié)2 625平方公里，枯水季節(jié)只有豐水季節(jié)的1/5～1/6?！?010年11月3日，武漢區(qū)域氣候中心發(fā)布最新衛(wèi)星監(jiān)測(cè)顯示，洞庭湖水體面積僅487平方公里?！盵1]

在長(zhǎng)江中游，洞庭湖和鄱陽(yáng)湖有很大的對(duì)稱性。一是洞庭湖和鄱陽(yáng)湖構(gòu)成了自然地理上的“W”型。南北向的幕阜—羅霄山脈把洞庭湖和鄱陽(yáng)湖分開(kāi)，二湖分別居于“W”的下端。二是圍繞洞庭湖和鄱陽(yáng)湖，城市布局也有很大的對(duì)稱性。洞庭湖邊有岳陽(yáng)，鄱陽(yáng)湖邊有九江；洞庭湖流域主要河流——湘江上有省會(huì)城市長(zhǎng)沙，鄱陽(yáng)湖流域主要河流——贛江上有省會(huì)城市南昌。雖然在某些方面洞庭湖比鄱陽(yáng)湖更為重要，如洞庭盆地面積大于鄱陽(yáng)盆地，洞庭湖匯水面積大于鄱陽(yáng)湖。但是，當(dāng)下的洞庭湖相對(duì)鄱陽(yáng)湖而言，政治地位有所下降。鄱陽(yáng)湖很受中央重視。2009年12月12日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。國(guó)家發(fā)改委把鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)作為國(guó)家“十二五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，優(yōu)先考慮將鄱陽(yáng)湖流域生態(tài)補(bǔ)償列入國(guó)家試點(diǎn)范圍；財(cái)政部表示，積極支持將鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)湖體的核心保護(hù)區(qū)、濱湖控制開(kāi)發(fā)帶納入國(guó)家重點(diǎn)生產(chǎn)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍；環(huán)保部表示，同意將鄱陽(yáng)湖流域列為國(guó)家水污染防治重點(diǎn)流域，并在資金上給予支持；國(guó)家稅務(wù)總局表示，全力支持將江西省列為全國(guó)排污費(fèi)改排污稅先行試點(diǎn)地區(qū)；鐵道部表示，進(jìn)一步加快江西鐵路建設(shè)步伐，為江西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供可靠運(yùn)力支持，九景衢鐵路、昌吉贛客運(yùn)專線等鐵路建設(shè)工期大幅提前；農(nóng)業(yè)部將江西省列為國(guó)家“千億斤糧食增產(chǎn)工程”重點(diǎn)支持省份；商務(wù)部、國(guó)土資源部、海關(guān)總署、民政部等國(guó)家部委紛紛與江西簽署合作備忘錄或相關(guān)協(xié)議，對(duì)江西建設(shè)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)給予政策及資金的支持。鄱陽(yáng)湖的發(fā)展上升到了國(guó)家戰(zhàn)略高度，若洞庭湖的發(fā)展不能及時(shí)跟上，就難以得到國(guó)家的很多投資和政策支持，失去一些發(fā)展的先行權(quán)。因此將北通巫峽、南極蕭湘，是長(zhǎng)江調(diào)蓄湖、母親湖，是地球之“腎”，也是“天下糧倉(cāng)”的洞庭湖的發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度迫在眉睫，打造國(guó)家生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是洞庭湖上升到國(guó)家戰(zhàn)略的最優(yōu)選擇。

一 打造洞庭湖國(guó)家生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)意義重大

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略多種多樣，有的是綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，有的是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變示范區(qū)，有的是新區(qū)，等等。發(fā)展方式轉(zhuǎn)變主要有生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)區(qū)。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)是洞庭湖的唯一出路。洞庭湖的發(fā)展要從全省出發(fā)，從全國(guó)出發(fā)。洞庭湖是長(zhǎng)江中下游流域特別是湖南省的生命咽喉，是全國(guó)糧食生產(chǎn)基地，也是中心城市長(zhǎng)株潭的腹地。洞庭湖的發(fā)展是一種建立在生態(tài)基礎(chǔ)上的發(fā)展，洞庭湖具有發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的良好條件，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)也是洞庭湖的必然選擇。

(一)是確保洞庭湖永續(xù)存在、生態(tài)功能充分發(fā)揮的需要

洞庭湖是否會(huì)不復(fù)存在，取決于三個(gè)基本因素的相互作用，一是地質(zhì)，二是泥沙，三是人為。洞庭湖是地質(zhì)作用的產(chǎn)物，構(gòu)造沉降是湖泊存在的先決條件，也只有構(gòu)造沉降才能形成湖盆。“中國(guó)學(xué)者完成的一項(xiàng)研究成果顯示，第四紀(jì)(距今約250萬(wàn)年)以來(lái)，洞庭湖地區(qū)經(jīng)歷了沉降—抬升—沉降的演變過(guò)程，現(xiàn)在仍處于坳陷沉降”[2]?！岸赐ズ牒嗌吃谌龒{水庫(kù)運(yùn)行前，從1951 年至1998年平均為1.730億噸；三峽水庫(kù)運(yùn)行后入湖泥沙大減，2003年到2008 年平均入湖泥沙為0.1 4億噸，運(yùn)行后入湖泥沙僅為運(yùn)行前的不足10%”[1]?？梢哉f(shuō)，地質(zhì)、泥沙有利于洞庭湖的繼續(xù)存在，人為因素成為了萬(wàn)眾注目的焦點(diǎn)。圍湖造田、填湖造陸是洞庭湖的敵人。打造生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，退田還湖，保護(hù)濕地是洞庭湖永續(xù)存在的選擇。

洞庭湖是我國(guó)重要的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，承擔(dān)著調(diào)洪蓄水、調(diào)節(jié)氣候、降解污染、保護(hù)生物多樣性等多種生態(tài)功能。洞庭湖是長(zhǎng)江中下游重要的調(diào)蓄湖泊，如果調(diào)蓄長(zhǎng)江洪水的生態(tài)功能減弱，將會(huì)對(duì)湖南省和長(zhǎng)江中下游地區(qū)的防洪帶來(lái)巨大的壓力。洞庭湖已是目前與長(zhǎng)江保持水體交換為數(shù)不多的天然湖泊之一，是我國(guó)最大的淡水濕地，在維護(hù)長(zhǎng)江中游水域生態(tài)平衡、保證生態(tài)安全中的地位不可替代。廢水、廢渣難免不進(jìn)入洞庭湖，通過(guò)水體自凈作用及江湖水體交換過(guò)程，污染物的濃度和毒性會(huì)逐漸降低。水沙運(yùn)動(dòng)及水沙與湖盆的相互作用，為湖泊傳遞各種各樣的生物物種，也為各種生物的發(fā)育、繁衍和棲息創(chuàng)造生存環(huán)境。洞庭湖水域又是我國(guó)乃至世界一塊重要的候鳥(niǎo)越冬地和遷徙鳥(niǎo)類停息地，在世界生物多樣性保護(hù)中占有極其重要的位置。然而，人為因素影響了生態(tài)功能的發(fā)揮。“洞庭湖水質(zhì)污染以氮磷污染為主，水體狀況呈逐漸惡化的趨勢(shì)，富營(yíng)養(yǎng)化程度逐年加劇”[3]。航運(yùn)、漁業(yè)、污水排放、采沙等各種人類活動(dòng)，使國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物——江豚生存狀況堪憂。“中國(guó)科學(xué)院水生生物研究所日前正式公布今年年初洞庭湖江豚考察結(jié)果：洞庭湖江豚數(shù)量總體仍呈下降趨勢(shì)。如果現(xiàn)狀依舊，在未來(lái)15年內(nèi)江啄即將滅絕”[4]。

(二)是洞庭湖可持續(xù)發(fā)展的需要

“洞庭湖流域存在較大的生態(tài)赤字，人均生態(tài)赤字達(dá)到2.05hm2，區(qū)域內(nèi)生態(tài)資源的供需矛盾較為突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)不可持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)”[5]。

打造生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，有利于環(huán)洞庭湖區(qū)作為“天下糧倉(cāng)”的永續(xù)存在。糧食安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生，洞庭湖區(qū)對(duì)維護(hù)國(guó)家糧食安全發(fā)揮舉足輕重的作用。湖南省是全國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，稻谷產(chǎn)量常年居全國(guó)第一位，以占全國(guó)3%的耕地生產(chǎn)了占全國(guó)6%的糧食。湖南環(huán)洞庭湖區(qū)集中了湖南省近30%的耕地和基本農(nóng)田，有14個(gè)商品糧基地縣、3個(gè)商品棉基地縣、8個(gè)水產(chǎn)基地縣及3個(gè)國(guó)家級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，是我國(guó)特大型商品糧基地。《全國(guó)新增千億斤商品糧生產(chǎn)能力建設(shè)規(guī)劃》提出，湖南省要承擔(dān)新增100億斤商品糧生產(chǎn)能力的建設(shè)任務(wù)。湖南省到2020年必須保有耕地5 655萬(wàn)畝、基本農(nóng)田4 853萬(wàn)畝，并做到總量不減少，質(zhì)量有提升。歷史重任壓在洞庭湖區(qū)身上。洞庭湖重任的完成，有賴生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的打造。

打造生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是工業(yè)化新模式的選擇。中國(guó)還沒(méi)有工業(yè)化，但傳統(tǒng)工業(yè)化已不適應(yīng)，必須另辟工業(yè)化模式，生態(tài)經(jīng)濟(jì)是工業(yè)化的經(jīng)典，是工業(yè)化的主旋律。

我國(guó)已進(jìn)入中等收入階段，繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，避免陷入“中等收入陷阱”十分必要。一些國(guó)家陷入“中等收入陷阱”的教訓(xùn)主要是錯(cuò)失了轉(zhuǎn)換發(fā)展模式的機(jī)會(huì)，發(fā)展還是老套路。洞庭湖區(qū)代表了中國(guó)的平均水平，處于中等收入階段，湖區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)是避免陷入“中等收入陷阱”的選擇。

(三)是長(zhǎng)株潭城市群、武漢城市圈發(fā)展的需要

長(zhǎng)株潭城市群、武漢城市圈之間并不是一塊沒(méi)有價(jià)值的平淡地域，而是地位較高的洞庭湖區(qū)。長(zhǎng)株潭城市群之北就是洞庭湖區(qū)的岳陽(yáng)市、益陽(yáng)市和常德市，武漢城市圈之南便是洞庭湖區(qū)的荊州市。

從大區(qū)域概念來(lái)講，洞庭湖區(qū)是長(zhǎng)株潭城市群、武漢城市圈的腹地。腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，長(zhǎng)株潭城市群、武漢城市圈更加有了堅(jiān)強(qiáng)后盾和扎實(shí)基礎(chǔ)。設(shè)立洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是腹地經(jīng)濟(jì)充分發(fā)揮的需要。相對(duì)長(zhǎng)株潭城市群、武漢城市圈而言，腹地經(jīng)濟(jì)是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)對(duì)接經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)。腹地與城市各有優(yōu)勢(shì)，打造洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可以更好地與長(zhǎng)株潭城市群、武漢城市圈構(gòu)成一種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)關(guān)系。腹地農(nóng)業(yè)比較突出，主要通過(guò)在城市的農(nóng)產(chǎn)品的深度加工實(shí)現(xiàn)湖區(qū)與城市的對(duì)接，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)對(duì)接。湖區(qū)經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)是一種城鄉(xiāng)偶合經(jīng)濟(jì)，二者相互結(jié)合可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

二 編制《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》

(一)明確洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的內(nèi)涵

編制《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》應(yīng)明確其內(nèi)涵：洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是生態(tài)功能旺盛區(qū)、是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、是長(zhǎng)株潭、武漢腹地經(jīng)濟(jì)區(qū)、是“兩型”試驗(yàn)區(qū)。

1.是生態(tài)功能旺盛區(qū)。湖泊面積大，生態(tài)功能充分發(fā)揮是洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的基本要求。生態(tài)功能充分發(fā)揮必須生態(tài)系統(tǒng)健康。湖泊面積大，生態(tài)系統(tǒng)健康，則生態(tài)功能旺盛。洞庭湖是一個(gè)典型的吞吐性湖泊，入湖河口三角洲，各類植被洲灘，8條主要洪道，東、南、西3個(gè)湖盆，湖口城陵磯共同構(gòu)成了洞庭湖自然系統(tǒng)?；诖?，前面已經(jīng)談到，洞庭湖具有強(qiáng)大的生態(tài)功能。

生態(tài)系統(tǒng)健康有一個(gè)前提，就是湖泊面積不萎縮。湖泊面積萎縮，水沙過(guò)程也就發(fā)生不良變異。入湖水量的不斷減少，導(dǎo)致洞庭湖區(qū)季節(jié)性缺水、水資源供給量減少、水質(zhì)變劣、生物減少、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定等資源環(huán)境問(wèn)題。只有水沙過(guò)程不發(fā)生變異，湖泊系統(tǒng)的生態(tài)功能才能正常發(fā)揮。“相對(duì)均衡的水沙過(guò)程能使湖泊系統(tǒng)功能正常發(fā)揮，標(biāo)志著湖泊系統(tǒng)功能處于健康狀態(tài)；如果人類對(duì)水沙過(guò)程的干擾程度超出其限度，其系統(tǒng)功能不能正常發(fā)揮，則洞庭湖系統(tǒng)功能處于不健康狀態(tài)或病態(tài)”[6]。

2.是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的金字招牌。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，洞庭湖有先天優(yōu)勢(shì)，然而也需要追加措施。

首先是土地整理。土地整理是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之必須。如果沒(méi)有大規(guī)模的平整的土地，就沒(méi)有辦法運(yùn)用滴灌技術(shù)；沒(méi)有土地綜合整治，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必不可少的科技手段和機(jī)械化手段，無(wú)法導(dǎo)入現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)。

其次是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，“家庭作業(yè)”變?yōu)橐?guī)模經(jīng)營(yíng)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，有利于城市化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣。一是農(nóng)民以自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的股東。每畝農(nóng)田每年保證一定的稻谷收成，也可現(xiàn)金入股，還可受聘為公司員工參與公司利潤(rùn)分配?；虺闪⑼恋毓煞莺献魃?，土地變股權(quán)，農(nóng)戶當(dāng)股東，產(chǎn)業(yè)作支撐，保底又分紅。二是農(nóng)村土地出租。三是將承包地以一定條件轉(zhuǎn)讓給第三方經(jīng)營(yíng)。四是農(nóng)戶之間對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行交換。五是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)連同權(quán)利和義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓出去。

再次是農(nóng)業(yè)工業(yè)化?！八^農(nóng)業(yè)工業(yè)化，是指運(yùn)用工業(yè)化生產(chǎn)方式(含經(jīng)營(yíng)方式和管理模式)來(lái)謀劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程(產(chǎn)前—產(chǎn)中—產(chǎn)后)中推動(dòng)一系列基本的且又重要的生產(chǎn)函數(shù)連續(xù)高度化的演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)的高級(jí)形態(tài)的產(chǎn)業(yè)整合，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的工業(yè)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)果的工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的現(xiàn)代化，最終形成工業(yè)化的新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，真正實(shí)現(xiàn)增值增業(yè)、工農(nóng)融合、城鄉(xiāng)一體。”[7]

3.是長(zhǎng)株潭、武漢的腹地經(jīng)濟(jì)區(qū)。長(zhǎng)株潭是湖南省的中心城市，有發(fā)展成為中國(guó)較大城市的潛力。武漢是湖北省的中心城市。大城市都有廣闊的腹地，上海以長(zhǎng)江三角洲為腹地，廣州以珠江三角洲為腹地，洞庭湖定位為長(zhǎng)株潭、武漢兩大城市腹地理所當(dāng)然。洞庭湖與長(zhǎng)株潭城市群、武漢城市圈相連，并且二者是一種唇齒相依、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的關(guān)系。洞庭湖的發(fā)展可以促進(jìn)長(zhǎng)株潭、武漢的發(fā)展，長(zhǎng)株潭、武漢的發(fā)展又可以推動(dòng)洞庭湖的發(fā)展。

相對(duì)長(zhǎng)株潭、武漢而言，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是腹地，同時(shí)，洞庭湖自身也存在腹地—城市關(guān)系，岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)等是湖區(qū)中心城市，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)存在自我服務(wù)關(guān)系。

4.是“兩型”試驗(yàn)區(qū)。岳陽(yáng)市、常德市和益陽(yáng)市是環(huán)長(zhǎng)株潭城市群的重要組成，而長(zhǎng)株潭城市群是國(guó)家資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，荊州市與武漢城市圈“兩型”試驗(yàn)區(qū)相連，因而“兩型”試驗(yàn)區(qū)應(yīng)該是洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要內(nèi)容。作為中國(guó)第二大淡水湖、“天下糧倉(cāng)”和環(huán)長(zhǎng)株潭城市群組成部分并且處于兩大“兩型”試驗(yàn)區(qū)之間的洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，定位“兩型”試驗(yàn)區(qū)很有基礎(chǔ)，理所當(dāng)然。

生態(tài)與經(jīng)濟(jì)并不矛盾，在保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)可以更好發(fā)展，做到產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化、生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)高新化。

(二)確定洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍是“3+1”，即以洞庭湖為核心，以岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)和荊州4個(gè)城市為據(jù)點(diǎn)，人水和諧、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，為全國(guó)大湖流域生態(tài)平衡、綜合開(kāi)發(fā)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)提供示范。地域范圍包括湖南省的岳陽(yáng)市、常德市、益陽(yáng)市和湖北省的荊州市分別管轄的洞庭湖區(qū)域(如圖1)。平江縣、安化縣、石門(mén)縣、桃江縣、桃源縣并不瀕臨湖區(qū)，因而不屬于生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。

圖1 洞庭湖區(qū)域示意圖

(三)確定區(qū)域規(guī)劃主體和關(guān)鍵

2009年以來(lái)，區(qū)域規(guī)劃風(fēng)起云涌，國(guó)務(wù)院先后批復(fù)了一系列區(qū)域規(guī)劃，從而使不少地區(qū)的發(fā)展進(jìn)入了國(guó)家戰(zhàn)略，成為國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。2009年12月12日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》；2009年l2月23日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》；2009年l2月24日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃》(實(shí)施期為2009年至2015年)，提出要努力把甘肅省建成國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)；2010年3月15日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《青海省柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃》。

要想洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)該啟動(dòng)《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。由于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)地域范圍涉及湖南和湖北兩省，因此《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的編制，應(yīng)該是湖南省人民政府、湖北省人民政府與國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合組織。編制好的《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》報(bào)國(guó)務(wù)院審批，使洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的關(guān)鍵是防止洞庭湖的衰竭。洞庭湖枯水期缺水很?chē)?yán)重，且呈現(xiàn)越發(fā)嚴(yán)重之勢(shì)，未來(lái)缺水是洞庭湖缺水與防洪這對(duì)矛盾關(guān)系的主要方面。三峽水庫(kù)2003年6月蓄水以來(lái)，洞庭湖水位下降明顯，連接長(zhǎng)江與洞庭湖的3口洪道的斷流時(shí)間加長(zhǎng)。2010年3月26日動(dòng)工的引江濟(jì)漢工程對(duì)洞庭湖缺水來(lái)說(shuō)是“火上澆油”。南水北調(diào)中線從漢江上游丹江口水庫(kù)取水(大壩的加寬加高于2005年9月26日開(kāi)始，2009年6月20日完工)，導(dǎo)致漢江中下游水量減少，因而啟動(dòng)引江濟(jì)漢工程——引長(zhǎng)江荊江段水救濟(jì)長(zhǎng)江支流漢江。三峽大壩的啟用使長(zhǎng)江中下游水量減少，引江濟(jì)漢工程的建設(shè)會(huì)使長(zhǎng)江中下游水量更加減少。洞庭湖缺水將是嚴(yán)重的，而且是經(jīng)常的。洞庭湖水位持續(xù)偏低，首先危及城鄉(xiāng)居民生活用水和生產(chǎn)用水。湖區(qū)枯水季節(jié)無(wú)水可取，導(dǎo)致農(nóng)作物改種甚至絕收，威脅糧食安全，“魚(yú)米之鄉(xiāng)”將不復(fù)存在。嚴(yán)重地缺水，直接影響洞庭湖的健康。水量減少，湖內(nèi)生態(tài)功能和環(huán)境容量下降，污染物濃度增加，致使出現(xiàn)大面積的藍(lán)綠藻。

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)特色是生態(tài)，核心是發(fā)展，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，探索生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。為了促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，必須保護(hù)洞庭湖生態(tài)，防止“腎”衰竭。防止洞庭湖衰竭是區(qū)域規(guī)劃的關(guān)鍵。

防止洞庭湖衰竭可以采取以下措施。

其一，保護(hù)濕地?！逗鲜竦乇Ｗo(hù)條例》稱濕地是指適宜喜濕野生生物生存、具有較強(qiáng)生態(tài)調(diào)控功能的潮濕地域，包括湖泊、河流、水庫(kù)、河口三角洲、灘涂、沼澤、濕草甸等常年積水和季節(jié)性積水的地域。濕地像人的腎一樣，能夠排毒，修復(fù)自身的病癥。洞庭湖濕地是長(zhǎng)江流域極為重要的調(diào)蓄滯洪區(qū)、長(zhǎng)江中游水域生態(tài)平衡重要功能區(qū)和全球重要的珍稀候鳥(niǎo)越冬棲息地。“地球之腎”功能的發(fā)揮，一是要有水，二是植物生態(tài)系統(tǒng)不被破壞，人和自然和諧相處。

其二，疏浚調(diào)弦口口門(mén)和入湖河道。調(diào)弦口已于1958年建閘，“但由于閘口口門(mén)被泥沙淤塞到29～30米，華容河河底近長(zhǎng)江段淤塞到29～32米，故江水不能過(guò)閘。如果疏?？陂T(mén)和華容河泥沙，按閘口當(dāng)年設(shè)計(jì)過(guò)水60個(gè)流量，就可以使江水自流入湖，解決華容縣城飲用水1～2個(gè)流量就夠了，絕大部分水就注入東洞庭湖”[8]。

其三，松滋口建深水閘。在松滋口建深水閘，枯水期可從長(zhǎng)江引水進(jìn)入松滋河，并通過(guò)相應(yīng)配套工程將來(lái)自長(zhǎng)江的水引入虎渡河、藕池河，有效緩解淞澧地區(qū)和四口河系地區(qū)水資源短缺的矛盾。

城陵磯建閘。在洞庭湖入長(zhǎng)江口城陵磯興建一座高25米、長(zhǎng)1 500米的多功能蓄水閘壩，這是儲(chǔ)蓄洞庭湖水的權(quán)宜之計(jì)。盡管湖口有較厚的淤泥松散沉積物，但無(wú)大礙，可以建壩。

在松滋口建深水閘和在城陵磯建閘，在汛期還能對(duì)長(zhǎng)江洪水起到錯(cuò)峰作用，降低長(zhǎng)江和澧水洪峰遭遇的幾率，同時(shí)通過(guò)長(zhǎng)江三峽與洞庭湖四水的錯(cuò)峰補(bǔ)償調(diào)節(jié)，可實(shí)現(xiàn)控湖調(diào)洪，對(duì)長(zhǎng)江洪水有明顯的削峰作用。

三 《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》有效實(shí)施的保障

《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》國(guó)務(wù)院批復(fù)后，標(biāo)志著洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)入了國(guó)家戰(zhàn)略，這為區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。省政府也應(yīng)成立相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)，比如成立洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)管理局。除此以外，還應(yīng)該做好以下工作。

1.弱化“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”負(fù)面效應(yīng)?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”負(fù)面效應(yīng)影響區(qū)域規(guī)劃實(shí)施。從已批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃中可以看出國(guó)家在跨行政區(qū)合作上作出了努力。地方政府意識(shí)到需要區(qū)域合作，有的建立定期協(xié)商機(jī)制，有的自主建立利益補(bǔ)償機(jī)制。區(qū)域合作有人流、物流、資金流、技術(shù)流等要素合作，也有制度合作。但無(wú)論是技術(shù)合作還是制度合作，都很難達(dá)到滿意的效果或者維持不了多久，問(wèn)題的根源在于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”負(fù)面效應(yīng)作祟。

“‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)’是指在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中出現(xiàn)的，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖的一種特殊的、過(guò)渡性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，它表現(xiàn)為行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束。由于在‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)’運(yùn)行下，地方政府對(duì)其轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)起很強(qiáng)的干預(yù)作用，生產(chǎn)要素流動(dòng)受阻，因而是一種具有明顯封閉性特征的區(qū)域經(jīng)濟(jì)”[9]。地方政府一味追求自身利益最大化，地方保護(hù)主義盛行，行政區(qū)劃分界線成為了區(qū)域橫向聯(lián)合的墻壁，要素跨區(qū)域流動(dòng)嚴(yán)重受阻，一體化難以實(shí)現(xiàn)。

弱化“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”負(fù)面效應(yīng)，可以采取兩種基本方式。一是合作博弈。洞庭湖區(qū)各個(gè)行政區(qū)要選擇開(kāi)放，不要出現(xiàn)在對(duì)方選擇開(kāi)放時(shí)自己選擇對(duì)本地市場(chǎng)的保護(hù)之情況，更不要都選擇保護(hù)，這樣會(huì)帶來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)分割?！扒敉嚼Ь场苯沂玖艘粋€(gè)深刻的問(wèn)題：個(gè)人理性不能導(dǎo)致集體理性。諸方理性，選擇開(kāi)放，進(jìn)行合作，共同受益。合作博弈是正和博弈。二是加強(qiáng)行政一體化建設(shè)。湖區(qū)的行政管理跟單一行政區(qū)的行政管理存在差異，即湖區(qū)內(nèi)行政區(qū)的行政管理受其他行政區(qū)的干擾要比相對(duì)孤立的一個(gè)行政區(qū)受其他行政區(qū)的干擾要多得多。湖區(qū)各市的行政管理在很多方面需要協(xié)同作戰(zhàn)，因?yàn)槎赐ズ寻迅魇芯o密結(jié)合在一起，比如防洪、水資源、水環(huán)境、濕地保護(hù)以及航運(yùn)、漁業(yè)，等等。

2.推行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，可以選擇洞庭湖示范?！按_立水資源開(kāi)發(fā)利用、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污‘三條紅線’，建立完善用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任和考核‘四項(xiàng)制度’，科學(xué)有效管理區(qū)域內(nèi)水資源?！盵10]

為了維護(hù)洞庭湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，需要進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，它既是經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，也是生態(tài)學(xué)問(wèn)題，更是社會(huì)學(xué)問(wèn)題。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是以環(huán)境成本內(nèi)部化為手段，通過(guò)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能的保護(hù)或恢復(fù)活動(dòng)，協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，并調(diào)整人與人之間利益關(guān)系。淺層目的是平衡人與人之間的關(guān)系，體現(xiàn)公平合理的原則；深層目的是為了維護(hù)洞庭湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，做到人與自然的和諧相處，生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)。生態(tài)補(bǔ)償可以消除生態(tài)赤字。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，既要縱向補(bǔ)償，也要橫向補(bǔ)償，既要政府補(bǔ)償，也要市場(chǎng)補(bǔ)償。

3.推行水域占補(bǔ)平衡制度，深化城市水務(wù)市場(chǎng)化改革。將遏制水域的無(wú)序占用作為維護(hù)洞庭湖生態(tài)健康的重點(diǎn)任務(wù)，像保護(hù)土地一樣保護(hù)水域，積極推行水域占補(bǔ)平衡制度。城鎮(zhèn)建設(shè)占用水域，必須補(bǔ)充洞庭湖水域，確保湖泊面積不因?yàn)槌擎?zhèn)建設(shè)而減少。城市生活用水推行階梯水價(jià)，工業(yè)、服務(wù)業(yè)用水實(shí)行定額、超計(jì)劃用水累進(jìn)加價(jià)。探索建立水權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)水資源的配置作用。鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入城市水務(wù)市場(chǎng)，建立以市場(chǎng)為主體的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

4.結(jié)合環(huán)洞庭湖基本農(nóng)田建設(shè)重大工程，退田還湖?！耙源笸ê?組成洞庭湖的四大湖之一)為例，在150年前的清朝，大通湖面積有330平方公里，而現(xiàn)在只有82平方公里，縮小的速度與整個(gè)洞庭湖縮小速度差不多”[1]。盡管洞庭湖還在坳陷沉降，且泥沙并沒(méi)有增加，但洞庭湖近代湖域面積急劇減小，導(dǎo)致產(chǎn)生洪澇災(zāi)害的危險(xiǎn)性增大及生態(tài)環(huán)境惡化，圍湖造田是對(duì)洞庭湖的致命傷害，亟需退田還湖。2010年12月2日，湖南省環(huán)洞庭湖基本農(nóng)田建設(shè)重大工程啟動(dòng)(包括土地平整、渠網(wǎng)配套、村莊整治、征地拆遷、生態(tài)建設(shè)等多項(xiàng)艱巨任務(wù))，計(jì)劃投資300億元，并被納入國(guó)家土地整治重大工程。實(shí)施這一重大工程，不是圍湖造田，而是退田還湖，擴(kuò)大湖泊面積。

5.提升立法，加強(qiáng)宣傳。《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》在以往發(fā)揮了作用，但其作用還有待進(jìn)一步提升。洞庭湖并不只是水利管理，應(yīng)該提升到生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)高度。建設(shè)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，各種開(kāi)發(fā)都要立足保護(hù)洞庭湖，既包括防洪抗旱方面各行政區(qū)之間的相互救濟(jì)制度，也包括洞庭湖濕地物權(quán)制度、生產(chǎn)性漁業(yè)捕撈限額制度與天然水域捕撈許可證制度、承包水面漁業(yè)養(yǎng)殖許可證制度，等等。建議國(guó)務(wù)院通過(guò)《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)管理?xiàng)l例》或全國(guó)人大通過(guò)《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)管理法》。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的打造也要注重宣傳。宣傳形式可以多種多樣，比如可以建立洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)官方網(wǎng)站、編制洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)地圖、拍攝一部關(guān)于洞庭湖地區(qū)生態(tài)風(fēng)光或歷史人情的大型紀(jì)錄片、出版洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)藍(lán)皮書(shū)，等等。

[1]童潛明.被誤解的洞庭湖[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2009(Z1)：88-94.

[2]研究稱洞庭湖處于坳陷沉降期[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(3)：93.

[3]饒建平，易敏，符哲，李利強(qiáng).洞庭湖水質(zhì)變化趨勢(shì)的研究[J].岳陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(3)：53-57.

[4]黃興華.長(zhǎng)江江豚告急[J].瞭望，2011(8)：49-50.

[5]尹少華，安消云.基于可持續(xù)發(fā)展的洞庭湖流域生態(tài)足跡評(píng)價(jià)研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(6)：107-110.

[6]李景保，王建，鄧楚雄，帥紅.基于水沙過(guò)程的洞庭湖系統(tǒng)功能健康內(nèi)涵及其表征[J].熱帶地理，2011(2)：205-210.

[7]劉茂松.基于長(zhǎng)株潭城市群增長(zhǎng)極的洞庭湖區(qū)腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].武陵學(xué)刊，2011(2)：14-19.

[8]童潛明.引江濟(jì)湖才能真正解渴[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2010(2)：59-60.

[9]劉君德.長(zhǎng)江三角洲地區(qū)空間經(jīng)濟(jì)的制度性矛盾與整合研究——中國(guó)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的案例分析[J].杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2000(1)：15-19.

[10]徐明華.加快“一江一湖”治理 推進(jìn)湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[J].中國(guó)水利，2011(9)：12-13.

(責(zé)任編輯：田 皓)

SuggestionsonEstablishingNational-levelDongtingLakeEcologicalEconomyArea

ZENGWan-tao

(Center of Economic Research and Information, Hunan Provincial Government, Changsha 410011, China)

The most urgent thing for establishing National-level Dongting Lake Ecological Economy Area isDongtingLakeEcologicalEconomyAreaPlanningdrafted by Hunan Provincial Government, Hubei Provincial Government and National Development and Reform Commission. In order to implement effectively the planning, Hunan Provincial and Hubei Provincial Government should establish corresponding organizations, reduce negative effect of“administrative area economy”, practice strict water resource management system, establish ecological compensation mechanism, balance water area occupation and supply, deepen reform of urban water market, return farmland to lake and make special law for its protection.

the Dongting Lake; national-level ecological economy area; regional planning

F061.5

A

1674-9014(2012)01-0010-06

2011-11-07

曾萬(wàn)濤，男，湖南益陽(yáng)人，湖南省人民政府經(jīng)濟(jì)研究信息中心研究員，博士，廣東石油化工學(xué)院兼職教授，研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域經(jīng)濟(jì)。