“長(zhǎng)株潭”城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證研究——以大河西先導(dǎo)區(qū)為例

彭湘華 李香花

（1.長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410004；2.中南大學(xué)土木工程學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410083）

2007年12月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)湖南省長(zhǎng)株潭（長(zhǎng)沙、株洲、湘潭）城市群為全國(guó)“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。“兩型”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的長(zhǎng)期資金投入，資金融資過(guò)程中有些什么風(fēng)險(xiǎn)，如何控制這些風(fēng)險(xiǎn)已是“長(zhǎng)株潭”城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的重要課題。

本文以“長(zhǎng)株潭”城市群大河西先導(dǎo)區(qū)為例探討“長(zhǎng)株潭”城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資風(fēng)險(xiǎn)。

一、項(xiàng)目介紹

“長(zhǎng)株潭”城市群大河西先導(dǎo)區(qū)是2008年初啟動(dòng)的長(zhǎng)株潭“兩型”社會(huì)試驗(yàn)改革區(qū)建設(shè)的配套項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)劃面積為1200平方公里，跨長(zhǎng)沙岳麓區(qū)、寧鄉(xiāng)縣和望城縣等多個(gè)行政區(qū)市縣，涵蓋四大片區(qū)(用A、B、C、D表示)。核心區(qū)用地面積約570平方公里，該項(xiàng)目作為我國(guó)“兩型”社會(huì)綜合配套改革試點(diǎn)。該建設(shè)項(xiàng)目總?cè)谫Y規(guī)模530億元，預(yù)計(jì)投入產(chǎn)出見(jiàn)表1-1所示。采取“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，由長(zhǎng)沙國(guó)資委等幾家單位出資，注冊(cè)成立長(zhǎng)沙先導(dǎo)投資股份有限公司，公司注冊(cè)資本100億元，作為先導(dǎo)區(qū)開(kāi)發(fā)的政府投融資平臺(tái)，并聯(lián)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、建設(shè)銀行等八家銀行，為項(xiàng)目建設(shè)提供信貸支持。為加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目投融資運(yùn)作管理，政府特設(shè)市級(jí)管理機(jī)構(gòu)先導(dǎo)區(qū)管理委員會(huì)，項(xiàng)目實(shí)行管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的“公司制、市場(chǎng)化”運(yùn)作模式，并圍繞土地開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)采取銀團(tuán)貸款、市場(chǎng)引資等多種融資方式，廣泛吸納社會(huì)資本。

項(xiàng)目主要產(chǎn)出為經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)和社會(huì)稅收等，主要投入則是土地整理開(kāi)發(fā)成本和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。資金平衡中收入形式為土地轉(zhuǎn)讓收入和財(cái)政稅收，成本為工程建設(shè)成本、土地征拆成本、管理成本和資金財(cái)務(wù)成本。財(cái)政總投入25億元，分5年均衡投入。依據(jù)穩(wěn)健性原則，A、B、C、D 四個(gè)片區(qū)(四個(gè)子項(xiàng))投入產(chǎn)出如下表1-1所示。

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二、項(xiàng)目融資情況

（一）“基金+項(xiàng)目”的融資運(yùn)作結(jié)構(gòu)

大河西先導(dǎo)區(qū)項(xiàng)目采取“政府引導(dǎo)、滾動(dòng)發(fā)展”融資開(kāi)發(fā)模式，為了保證項(xiàng)目有序開(kāi)發(fā)與項(xiàng)目?jī)?nèi)部的協(xié)調(diào)性，一方面，管委會(huì)必須負(fù)責(zé)項(xiàng)目各片區(qū)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作與基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃和外圍監(jiān)管；另一方面，管委會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目各片區(qū)資金調(diào)撥與均衡。在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)前期，管委會(huì)代表政府，向項(xiàng)目注入先期啟動(dòng)資金，并對(duì)資金運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)管；當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)展到一定時(shí)期后，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)逐見(jiàn)成效，交通、水電、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施同步推進(jìn)，先行開(kāi)發(fā)的一部分土地經(jīng)轉(zhuǎn)讓獲得轉(zhuǎn)讓收入，為保證項(xiàng)目有序進(jìn)行，管委會(huì)吸納40%土地轉(zhuǎn)讓收入以及土地二級(jí)開(kāi)發(fā)的市級(jí)稅收返還作為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備資金 (后期開(kāi)發(fā)資金)，以帶動(dòng)項(xiàng)目后發(fā)優(yōu)勢(shì)，保證區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。大河西開(kāi)發(fā)與融資運(yùn)作結(jié)構(gòu)如圖1-1所示。

從圖1-1可以看出，大河西先導(dǎo)區(qū)融資運(yùn)作近似于“產(chǎn)業(yè)基金與項(xiàng)目融資”組合的雛形。管委會(huì)與先導(dǎo)控股聯(lián)合作用，實(shí)際上發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的功能。一方面加強(qiáng)對(duì)外融資聯(lián)系合作，廣泛吸引資金；另一方面對(duì)內(nèi)強(qiáng)化內(nèi)部管理與控制，重視項(xiàng)目積累與資本良性循環(huán)。由于項(xiàng)目所在區(qū)域資本市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金政策欠明確，當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，成立專(zhuān)門(mén)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金水到渠成。

（二）項(xiàng)目資金平衡測(cè)算

大河西先導(dǎo)區(qū)項(xiàng)目于2008年底啟動(dòng)，到目前已經(jīng)基本完成大部分子項(xiàng)目的前期征地拆遷投入，初步估算可供出讓土地面積15739.7畝，占總征地拆遷面積的31.88%，并實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓收入將近20.09億元。在有序地進(jìn)行項(xiàng)目滾動(dòng)式開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)上，項(xiàng)目融資運(yùn)作關(guān)鍵是保證資金鏈的連續(xù)性，因此依據(jù)穩(wěn)健性原則，從宏觀規(guī)劃角度對(duì)項(xiàng)目資金平衡狀況進(jìn)行測(cè)算，測(cè)算依據(jù)工程計(jì)劃、國(guó)家及地方的政策法規(guī)以及長(zhǎng)沙市土地與房地產(chǎn)市場(chǎng)行情、項(xiàng)目評(píng)審匯報(bào)內(nèi)部資料等，根據(jù)謹(jǐn)慎性原則，項(xiàng)目預(yù)期五年資金平衡測(cè)算如表1-2所示。

三、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

“長(zhǎng)株潭”城市群大河西先導(dǎo)區(qū)項(xiàng)目契合建設(shè)“兩型”社會(huì)改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生，由于城市群區(qū)大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目可借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多，在融資發(fā)展過(guò)程中面臨一些風(fēng)險(xiǎn)因素不容忽視。

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（一）項(xiàng)目融資主要風(fēng)險(xiǎn)

1、市場(chǎng)與價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目前期主要市場(chǎng)是一級(jí)土地市場(chǎng)，土地的出讓和供給受政策影響很大，土地價(jià)格依據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系波動(dòng)。近年來(lái)，擴(kuò)內(nèi)需政策使得國(guó)內(nèi)土地一級(jí)和二級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)存在一些泡沫，區(qū)域大批量土地出讓會(huì)對(duì)整個(gè)長(zhǎng)株潭區(qū)域市場(chǎng)產(chǎn)生較大沖擊，完全依靠市場(chǎng)的力量，四個(gè)片區(qū)土地時(shí)序推出會(huì)承受一定的風(fēng)險(xiǎn)。土地供給沖擊會(huì)影響地價(jià)，從而會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出產(chǎn)生較大的風(fēng)險(xiǎn)。

2、金融風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)目前資本市場(chǎng)還不成熟，匯率和利率調(diào)整為國(guó)家主要宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，在美元升值國(guó)際壓力下，匯率穩(wěn)步調(diào)整成為我國(guó)當(dāng)前金融發(fā)展趨勢(shì)。項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)金融體系尚未確立，項(xiàng)目融資還是沿襲傳統(tǒng)的政府引導(dǎo)、國(guó)內(nèi)銀團(tuán)貸款為主的融資方式，隨區(qū)域開(kāi)發(fā)程度提高，不斷探索金融創(chuàng)新模式。

3、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目只從整體上進(jìn)行宏觀規(guī)劃與測(cè)算，對(duì)于區(qū)域內(nèi)具體開(kāi)發(fā)推進(jìn)缺乏詳細(xì)規(guī)劃和可行性方案，只能依據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行測(cè)算，實(shí)際進(jìn)程則根據(jù)招商程度以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度進(jìn)行調(diào)整。

4、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從項(xiàng)目資金平衡測(cè)算分析可以看出，項(xiàng)目前期資金流入不足，凈現(xiàn)金流為負(fù)，但通過(guò)信貸或其他往來(lái)款項(xiàng)補(bǔ)足前期資金后，從2012年開(kāi)始，項(xiàng)目將基本實(shí)現(xiàn)自收自支，并逐漸盈利。項(xiàng)目資金流入對(duì)市場(chǎng)和稅務(wù)政策依賴(lài)程度高，而稅收的實(shí)現(xiàn)則依據(jù)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)完成情況與土地二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)，具有較大的不確定性。目前項(xiàng)目征地拆遷活動(dòng)已接近尾聲，項(xiàng)目建設(shè)投入與建設(shè)進(jìn)程會(huì)對(duì)二級(jí)開(kāi)發(fā)產(chǎn)生影響，從而影響稅收的實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)一步影響未來(lái)的現(xiàn)金流。

為保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威有效性，在項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審時(shí)，單獨(dú)就融資風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查。本研究基于專(zhuān)家調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運(yùn)用可拓模型構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)分析。

（二）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)收集整理

問(wèn)卷數(shù)據(jù)采用主觀模糊評(píng)價(jià)，運(yùn)用三角模糊數(shù)將專(zhuān)家主觀評(píng)價(jià)值進(jìn)行量化，三角模糊量化值與評(píng)價(jià)值對(duì)應(yīng)關(guān)系如表1-3所示。

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參與項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家24人，調(diào)查問(wèn)卷24份，實(shí)際收回24份，對(duì)問(wèn)卷結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和去模糊處理，得到專(zhuān)家組對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的屬性分值如表1-4所示。

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將統(tǒng)計(jì)結(jié)果輸入模型，可以得到各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)屬性的權(quán)重值如表1-5所示。

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各風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)綜合關(guān)聯(lián)評(píng)價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)如表1-6所示。

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從表1-6模型檢驗(yàn)結(jié)果顯示，大河西先導(dǎo)區(qū)項(xiàng)目的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)和收益風(fēng)險(xiǎn)為五級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，是融資中最為關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)；法律變更風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)、代理人違約風(fēng)險(xiǎn)以及資金風(fēng)險(xiǎn)、土地開(kāi)發(fā)完工風(fēng)險(xiǎn)是四級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)將對(duì)項(xiàng)目順利推進(jìn)產(chǎn)生重大影響，應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)控。另外政府審批風(fēng)險(xiǎn)、土地征拆風(fēng)險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)違約、通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)屬于三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，由于項(xiàng)目前期有政府和金融機(jī)構(gòu)大力支持，進(jìn)展比較順利，這些風(fēng)險(xiǎn)基本上控制在預(yù)期范圍之內(nèi)。由于項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，主要建設(shè)為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，即按‘五通一平’或‘七通一平’標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理，建設(shè)內(nèi)容包括城市道路建設(shè)、綠化規(guī)劃和水、電、通訊管網(wǎng)鋪設(shè)，施工技術(shù)并不復(fù)雜，運(yùn)營(yíng)管理技術(shù)也比較成熟，因此技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)在此為最低風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別。

（四）融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

大河西先導(dǎo)區(qū)項(xiàng)目分片區(qū)采取‘滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、分期出讓’的開(kāi)發(fā)模式，實(shí)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目具有規(guī)模大、建設(shè)子項(xiàng)多、周期短等特征，并且前期征拆投入大，土地開(kāi)發(fā)收益滯后，使得項(xiàng)目前期面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。

1、爭(zhēng)取政策扶持并合理安排土地出讓時(shí)序，以保證整理效益最大化

項(xiàng)目的主導(dǎo)產(chǎn)品是土地與基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)施的完善程度與土地位置好壞直接影響后期效益。另外，土地供給與價(jià)格及宏觀調(diào)控政策聯(lián)系緊密。為契合“兩型”社會(huì)建設(shè)，政府對(duì)項(xiàng)目區(qū)域規(guī)劃和用地給予較大政策扶持，由于項(xiàng)目自身積累有限，為了促進(jìn)土地集約高效利用，管委會(huì)應(yīng)制定科學(xué)合理的土地推進(jìn)計(jì)劃，確定合理土地掛牌價(jià)，并爭(zhēng)取政府對(duì)“長(zhǎng)株潭”區(qū)域整體土地供給總量控制和政策引導(dǎo)，優(yōu)先保障先導(dǎo)區(qū)先行試點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2、加強(qiáng)成本控制，以提升效益空間

四大片區(qū)前期開(kāi)發(fā)資金以銀行貸款為主、輔以少量的財(cái)政支持，盡管預(yù)期效益可觀，在短時(shí)間內(nèi)資金周轉(zhuǎn)還是比較緊張，因此應(yīng)合理安排資金，調(diào)整資金余缺，制定嚴(yán)密的資金管理辦法，對(duì)建設(shè)資金支付設(shè)定嚴(yán)格支付程序和審批制度，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)費(fèi)用實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，防止鋪張浪費(fèi)，確保資金安全，控制財(cái)務(wù)成本。在開(kāi)發(fā)成本中，征地拆遷成本占總成本的55%左右，征拆數(shù)量欠明晰，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不透明都可能導(dǎo)致開(kāi)發(fā)成本上漲，加強(qiáng)拆遷成本備案管理制度，做到一戶(hù)一手資料，嚴(yán)格按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付征拆費(fèi)用，控制征拆成本。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公平、公開(kāi)、公正的招標(biāo)制度，控制建設(shè)成本。

3、加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合，以確保資金鏈良性運(yùn)轉(zhuǎn)

大河西先導(dǎo)區(qū)項(xiàng)目是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的工程，需與金融機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的戰(zhàn)略合作關(guān)系。在銀行整體授信基礎(chǔ)上，分次分期依據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要申請(qǐng)銀行信貸，并與銀行建立起戰(zhàn)略伙伴關(guān)系互信機(jī)制。管委會(huì)在銀行設(shè)置相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金專(zhuān)門(mén)賬號(hào)和相應(yīng)的償債預(yù)警系統(tǒng)。項(xiàng)目到期債務(wù)無(wú)法償付時(shí)先由管委會(huì)先行從專(zhuān)門(mén)賬號(hào)代付，然后從后續(xù)應(yīng)付給片區(qū)配套設(shè)施回購(gòu)資金或土地成本補(bǔ)償返還款中扣回。并依據(jù)項(xiàng)目資金流前緊后松的特點(diǎn)，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商聯(lián)合申報(bào)一些創(chuàng)新金融產(chǎn)品，廣泛吸納社會(huì)資本，集合運(yùn)用社會(huì)閑散資金，確保以項(xiàng)目為依托建立良性資金循環(huán)。

4、強(qiáng)化招商力度并優(yōu)化招商方式，以保證項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展

招商成敗直接影響土地出讓價(jià)格和預(yù)期稅收的實(shí)現(xiàn)，從而影響到項(xiàng)目未來(lái)效益。依托先導(dǎo)先行優(yōu)惠政策，確定功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)定位基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)域內(nèi)招商資源進(jìn)行整合，不再以行政區(qū)劃單獨(dú)實(shí)行對(duì)外招商，以防止為爭(zhēng)奪資源而發(fā)生不必要的內(nèi)耗。共同打造并夯實(shí)政府投融資平臺(tái)，統(tǒng)一招商政策口徑，對(duì)不同區(qū)位不同條件的項(xiàng)目，按統(tǒng)一梯度標(biāo)準(zhǔn)招商，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。招商過(guò)程中，從整體上利用產(chǎn)業(yè)鏈中的各種力量，引入有實(shí)力的開(kāi)發(fā)商和行業(yè)巨頭，給予最給力的政策支持，利用他們的資本與資源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

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