《行政強(qiáng)制法》對藥監(jiān)執(zhí)法的影響探析

北京市藥品監(jiān)督管理局門頭溝分局

李艷霞 陳立棟 宋運(yùn)林

▲藥監(jiān)工作人員在藥品經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行快篩檢測

《行政強(qiáng)制法》［1］于2012年1月1日起施行，這是繼《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》之后又一部規(guī)范行政程序的重大立法，三者并稱為“行政程序立法”的三部曲。《行政強(qiáng)制法》通過健全和完善制度來限制、規(guī)范、約束行政權(quán)的行使，兼顧依法保障行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)，著力尋求行政權(quán)力與公民權(quán)利、限權(quán)與賦權(quán)的平衡，其確立的行政強(qiáng)制基本原則和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)施程序可能對行政執(zhí)法產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。［2］如何準(zhǔn)確解讀《行政強(qiáng)制法》，認(rèn)真研究其對藥監(jiān)執(zhí)法的影響，并積極應(yīng)對法制環(huán)境的變化，這對藥監(jiān)部門來說是亟待解決的問題。

1《行政強(qiáng)制法》授權(quán)藥監(jiān)部門行政強(qiáng)制措施的情況

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定：行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。法律規(guī)定行政強(qiáng)制措施的種類有5類：限制公民人身自由；查封場所、設(shè)施或者財(cái)物；扣押財(cái)物；凍結(jié)存款、匯款；其他行政強(qiáng)制措施。為真正做到有法必依，依法行政，在藥監(jiān)執(zhí)法中不涉及限制公民人身自由和凍結(jié)存款、匯款這兩類行政強(qiáng)制措施。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，藥監(jiān)部門的行政強(qiáng)制措施包括查封、扣押、先行登記保存、暫停藥品銷售和使用、暫停醫(yī)療器械銷售等，分別由3部法律、3部法規(guī)和3個(gè)部門規(guī)章授權(quán)。

2《行政強(qiáng)制法》對藥監(jiān)執(zhí)法的影響

2.1 部門規(guī)章對藥監(jiān)部門行政強(qiáng)制措施的授權(quán)面臨失效

《行政強(qiáng)制法》對行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。規(guī)定行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由和凍結(jié)存款、匯款以外和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。由此可見，《藥品廣告審查辦法》和《醫(yī)療器械廣告審查辦法》設(shè)定的暫停藥品銷售和醫(yī)療器械銷售的行政強(qiáng)制措施將不再有效。然而，實(shí)踐證明這些行政強(qiáng)制措施對于遏制藥械虛假、夸大宣傳取得了良好的效果。失去這種行政手段，必將對提高監(jiān)管效能不利，對整頓藥械市場秩序不利，對維護(hù)人民群眾的生命健康權(quán)益不利。因此，筆者呼吁立法部門盡快在法律法規(guī)中授權(quán)藥監(jiān)部門針對虛假、夸大宣傳，欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者的藥品和醫(yī)療器械可以實(shí)施暫停銷售的行政強(qiáng)制措施,具體如何實(shí)施也有待進(jìn)一步明確。

2.2 實(shí)施行政強(qiáng)制措施要謹(jǐn)遵《行政強(qiáng)制法》的程序規(guī)定

2.2.1 對實(shí)施行政強(qiáng)制措施的程序要求

《行政強(qiáng)制法》對實(shí)施行政強(qiáng)制措施制定了嚴(yán)格的程序規(guī)定：實(shí)施前向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；2人以上實(shí)施；出示證件；通知當(dāng)事人到場（當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場）；告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；聽取當(dāng)事人的陳述、申辯；制作現(xiàn)場筆錄等。

同時(shí)，《行政強(qiáng)制法》對行政機(jī)關(guān)實(shí)施查封、扣押提出了更嚴(yán)格的規(guī)定，除履行上述程序外，要制作并當(dāng)場交付查封、扣押決定書和清單。

查封、扣押決定書要載明查封、扣押的期限；查封扣押期一般不超過30日，最長60日；要列明查封、扣押場所、設(shè)施或者財(cái)物的名稱與數(shù)量；申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限，不應(yīng)或不需查封扣押的應(yīng)立即解除；造成損失應(yīng)補(bǔ)償；附加了告知的義務(wù)：延長查封、扣押的決定應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知當(dāng)事人，并說明理由；檢測、檢驗(yàn)、檢疫或者技術(shù)鑒定的期間應(yīng)當(dāng)明確，并書面告知當(dāng)事人等等。

法條對查封、扣押的對象設(shè)定了“三個(gè)不得”的限制，即：不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財(cái)物；不得查封、扣押公民個(gè)人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需品；不得重復(fù)查封已被其他國家機(jī)關(guān)依法查封的場所、設(shè)施或者財(cái)物。所謂涉案場所、設(shè)施或者財(cái)物是指違法者從事違法行為所使用的場所、設(shè)施或者財(cái)物，以及違法所得、非法持有的違禁品等與違法行為有關(guān)的場所、設(shè)施或財(cái)物。

2.2.2 藥監(jiān)執(zhí)法人員在緊急情況下可當(dāng)場實(shí)施行政強(qiáng)制措施

《行政強(qiáng)制法》第十九條規(guī)定：情況緊急，需要當(dāng)場實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)立即解除。此前，藥監(jiān)部門執(zhí)行的法律、法規(guī)均未明文規(guī)定執(zhí)法人員可當(dāng)場實(shí)施行政強(qiáng)制措施。這是基于滿足提高行政效率和維護(hù)社會(huì)公共利益的需要。實(shí)施即時(shí)強(qiáng)制措施要符合法律規(guī)定的情形，具備必要性和緊急性。實(shí)踐中“必要性和緊急性”的把握原則是：在緊迫場合，如不采取強(qiáng)制措施會(huì)損害公共利益和他人利益的情形。此外，必須遵守法定程序。即時(shí)強(qiáng)制措施有特別的程序，即事后報(bào)告和補(bǔ)辦手續(xù)的程序。事后報(bào)告必須在實(shí)施強(qiáng)制措施后24小時(shí)內(nèi)，也不排斥當(dāng)場實(shí)施強(qiáng)制措施、當(dāng)場報(bào)告的做法。

2.2.3 對涉嫌犯罪移送程序的規(guī)定

《刑法修正案（八）》降低了生產(chǎn)、銷售假藥罪的入罪門檻，加大了藥監(jiān)部門移送涉刑案件的機(jī)率。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，在涉刑案件移送司法機(jī)關(guān)時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將查封、扣押的財(cái)物一并移送，并書面告知當(dāng)事人。

▲藥監(jiān)工作人員在街頭向群眾宣傳藥監(jiān)相關(guān)法規(guī)及安全用藥知識

2.3 對實(shí)施查封、扣押的案件要在強(qiáng)制措施實(shí)施60日內(nèi)做出處罰決定

在《行政強(qiáng)制法》實(shí)施前，藥監(jiān)部門執(zhí)行的法律、法規(guī)對查封、扣押的期限沒有規(guī)定，有些案件辦案期限過長。為了防范無限期查封、扣押對當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定查封、扣押的期限不得超過30日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長，但是延長期限不得超過30日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。因此，藥監(jiān)部門采取查封、扣押的行政強(qiáng)制措施必須嚴(yán)格遵守此條款的時(shí)限規(guī)定，否則屬于行政行為違法［3］。

法律同時(shí)規(guī)定行政機(jī)關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)做出處理決定。還明確規(guī)定了查封、扣押期限已經(jīng)屆滿行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出解除查封、扣押決定；今后對已經(jīng)采取查封、扣押措施的案件，最長要在采取強(qiáng)制措施之日起60日（包含法定節(jié)假日）內(nèi)做出處理決定；對依法需要沒收物品的，務(wù)必在此期限內(nèi)做出處罰決定。

2.4 對申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序、時(shí)限及材料要求

行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。法律沒有賦予藥監(jiān)部門單獨(dú)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，只能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。法律規(guī)定當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請救濟(jì)，又不履行行政決定，無自行執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

2.4.1 申請法院強(qiáng)制執(zhí)行前要履行催告程序

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書（應(yīng)當(dāng)以書面形式做出）送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向其所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對象是不動(dòng)產(chǎn)的，向不動(dòng)產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。因此，藥監(jiān)部門需要制定催告書，其內(nèi)容可參照《行政強(qiáng)制法》第三十五條的規(guī)定：催告應(yīng)當(dāng)載明履行義務(wù)的期限、方式；涉及金錢給付的，應(yīng)明確金額和給付方式；當(dāng)事人依法享有陳述權(quán)和申辯權(quán)。催告書、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人拒絕接收或者無法直接送達(dá)當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)。

2.4.2 行政機(jī)關(guān)應(yīng)聽取當(dāng)事人的陳述、申辯意見并記錄、復(fù)核

法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。

2.4.3情況緊急行政機(jī)關(guān)可申請法院立即執(zhí)行

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定：因情況緊急，為保障公共安全，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院立即執(zhí)行。經(jīng)人民法院院長批準(zhǔn)，人民法院應(yīng)當(dāng)自作出執(zhí)行裁定之日起五日內(nèi)執(zhí)行。

2.4.4 藥監(jiān)部門申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)限要求

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱“解釋”）第八十四條規(guī)定，藥監(jiān)部門申請執(zhí)行生效的行政處罰決定書的期限為180日。而《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。筆者認(rèn)為，在《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，根據(jù)法律適用的新法優(yōu)于舊法原則，應(yīng)遵循《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的申請強(qiáng)制執(zhí)行的期限。對于藥監(jiān)部門管轄的藥品、保健食品、餐飲食品、醫(yī)療器械等4類產(chǎn)品案件，當(dāng)事人的訴訟期限為3個(gè)月。行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的三個(gè)月的起算點(diǎn)是從當(dāng)事人申請行政救濟(jì)的期間屆滿之日的次日起算。例如，如果藥監(jiān)部門于2012年4月30日送達(dá)行政處罰決定書，那么當(dāng)事人向法院提起行政訴訟的期間是5月1日至7月31日。如果當(dāng)事人在這個(gè)期間里沒有提起行政訴訟，那么行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期間就應(yīng)從8月1日至10月31日。而對于化妝品案件，《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》第三十條規(guī)定：“當(dāng)事人對上一級衛(wèi)生行政部門復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議通知書次日起15日內(nèi)向人民法院起訴?！笨梢姡瘖y品實(shí)體法明確規(guī)定化妝品行政復(fù)議前置。因此，對于化妝品案件，當(dāng)事人在接到復(fù)議通知書次日起15日內(nèi)沒有提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)可以從次日起3個(gè)月內(nèi)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

3 結(jié)語

《行政強(qiáng)制法》確立的行政強(qiáng)制的基本原則和制定的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞?guī)定充分體現(xiàn)了構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求，有力推進(jìn)了法治政府的建設(shè)，藥監(jiān)部門在執(zhí)法實(shí)踐中要注意法律依據(jù)的有效性，兼顧執(zhí)法行為的必要性與可行性，遵循《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的實(shí)施程序，在依法履職的同時(shí)維護(hù)好公共利益和社會(huì)秩序。