促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策著力點研究

李萍

（廣西財經(jīng)學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院，廣西 南寧530003）

促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策著力點研究

李萍

（廣西財經(jīng)學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院，廣西 南寧530003）

低碳經(jīng)濟(jì)是各國共同關(guān)注的課題，也是世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化努力的方向，為此各國都高度重視。但就我國來看，雖然已制定了一系列扶持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財稅政策，但較之于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求還存在很多不足。本文主要從三個方面來探討并提出相應(yīng)的建議。

低碳經(jīng)濟(jì)；財政政策；研究

一、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要財稅政策的扶持和引導(dǎo)

低碳經(jīng)濟(jì)外部性是財稅政策扶持的重要理論。低碳經(jīng)濟(jì)是新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，它的推進(jìn)、發(fā)展到穩(wěn)定需要較長的過程，且需大量的資金投入，而目前它的社會認(rèn)知度和利潤的空間都很低，為此需要政府通過制定相關(guān)的財稅政策來促進(jìn)其發(fā)展。

二、促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財稅政策著力點分析及建議

根據(jù)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀及需求，本文選取了低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾個關(guān)鍵領(lǐng)域作為財稅政策扶持的著力點來研究并提出建議。

（一）著力點之一：財政生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入

1.財稅政策在本領(lǐng)域存在的問題

（1）環(huán)保的財政投入偏低。從低度碳經(jīng)濟(jì)特征來看，環(huán)境質(zhì)量改善是其持續(xù)發(fā)展的重要條件，而環(huán)境質(zhì)量的改善是以資金和技術(shù)的投入為依托的。從發(fā)達(dá)國家來看，當(dāng)治理生態(tài)環(huán)境的財政投入占GDP比例為1%～1.5%，可以控制生態(tài)環(huán)境污染惡化的趨勢，當(dāng)達(dá)到2%～3%時，環(huán)境質(zhì)量有可能改善。我國生態(tài)環(huán)保投資雖然從總額還是占GDP的比重都呈上升趨勢（如下表），但與發(fā)達(dá)國際的指標(biāo)相比還存在一定差距。

來源：中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部

（2）生態(tài)環(huán)境補償機(jī)制缺乏。我國作為生態(tài)補償?shù)母鞣N財政轉(zhuǎn)移支付隱含并分散在財政體制分成和各種專項之中，如生態(tài)林養(yǎng)護(hù)、污染治理等生態(tài)環(huán)境補償中，多數(shù)并無受惠條件限制，即財政資金獲得與否以及獲得多少與該地區(qū)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的任務(wù)并不掛鉤，只要項目符合申報條件，均可獲得財政補助。為此導(dǎo)致財政環(huán)保投資效益低下。

（3）缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)稅收政策。一是沒設(shè)立專門的環(huán)境稅種。我國只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種即資源稅、耕地占用稅及土地使用稅等中。盡管這些稅種的設(shè)置為環(huán)境保護(hù)和減少污染提供了一定的資金，但難以形成穩(wěn)定的、專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來源。二是有關(guān)生態(tài)環(huán)境稅收的規(guī)定不完善。如消費稅主要是對環(huán)境造成污染的汽油、小氣車等消費品列入征收范圍，并對小氣車按排氣量大小確定高低不同的稅率，但沒有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入征收范圍。耕地占用稅、土地使用稅等屬于對土地資源征稅，但他們之間沒有形成一定的體系，從而影響其治理生態(tài)環(huán)境的導(dǎo)向作用。

2.政策建議

（1）建立財政環(huán)保預(yù)算，以確定支持環(huán)保的長效機(jī)制?？煽紤]以下辦法：規(guī)定各級財政預(yù)算安排的環(huán)保資金要高于同期財政總收入的增長幅度；規(guī)定當(dāng)年政府新增財力主要應(yīng)向環(huán)保傾斜；規(guī)定財政環(huán)保支出應(yīng)占國內(nèi)生產(chǎn)總值或財政總支出的一定比例；將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為專門科目納入國家預(yù)算,設(shè)立低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項資金。具體由中央專項和地方財政資金兩部分組成，主要投向低碳或無碳能源的開發(fā)、技術(shù)推廣及能源的高效利用等，并建立一套完善的評估機(jī)制,

（2）完善我國財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償機(jī)制。第一建立生態(tài)補償基金，開辟新的財政轉(zhuǎn)移支付資金渠道。目前體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付多數(shù)為財政預(yù)算內(nèi)資金，從現(xiàn)實來看，要繼續(xù)在預(yù)算內(nèi)大幅安排生態(tài)環(huán)境專項資金有較大難度?？梢詤⒄找延械膶ｍ椈鹫魇展芾硎褂棉k法，如教育費附加征集辦法，開征生態(tài)補償費附加，建立生態(tài)補償專項基金，以進(jìn)一步加大生態(tài)補償力度。

第二建立“異地開發(fā)生態(tài)補償試驗區(qū)”。由于目前生態(tài)環(huán)境資源損耗尚未計入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，要客觀評價生態(tài)環(huán)境資源損失和受益情況，還有一些操作技術(shù)上的困難，難以解決“補償多少，怎樣補償”的問題。建立“異地開發(fā)生態(tài)補償試驗區(qū)”，是現(xiàn)有條件下完善我國生態(tài)補償機(jī)制的可行之策?？赏ㄟ^制定相應(yīng)的政策法規(guī)和保障措施，定向允許各源頭保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)前去“生態(tài)補償試驗區(qū)”招商引資和異地發(fā)展，并以發(fā)展所取得的利稅返回支持這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作。同時也可促進(jìn)“異地開發(fā)生態(tài)補償試驗區(qū)”所在地的產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展。

（3）建立和完善低碳稅收政策。第一開征環(huán)境稅。借鑒國際經(jīng)驗，建議開征環(huán)境保護(hù)稅，適時開征燃油稅并改革相關(guān)稅種，完善其環(huán)境保護(hù)功能，修訂稅收優(yōu)惠措施，優(yōu)化環(huán)境稅制結(jié)構(gòu)。據(jù)當(dāng)前國情建議先開征含硫燃煤稅、含鉛汽油稅兩種環(huán)境保護(hù)稅。

第二調(diào)整和完善現(xiàn)行的資源稅，擴(kuò)大征收范圍?，F(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)中主要是流轉(zhuǎn)稅、收益稅等；資源稅所占比重很小、品目過少；應(yīng)提高資源稅比重，擴(kuò)大資源稅稅種，如水資源稅、礦產(chǎn)資源稅、森林資源稅等；現(xiàn)行稅制中對土地課征的稅種有城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等，各成體系，相對獨立，造成征收困難，建議將土地使用稅、土地增值稅、耕地占用并入資源稅，共同調(diào)控我國資源的合理開采開發(fā)。

（二）著力點之二：低碳科技創(chuàng)新與應(yīng)用

1.當(dāng)前我國財稅政策在促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新方面的不足

第一，沒有針對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的整個過程設(shè)計相應(yīng)的激勵財稅政策。長期以來雖然對企業(yè)技術(shù)改造、技術(shù)引進(jìn)給予了一定的支持優(yōu)惠，對企業(yè)技術(shù)開發(fā)的新產(chǎn)品帶來的利潤也予以減免，這只是一種事后鼓勵。而在企業(yè)創(chuàng)建、技術(shù)開發(fā)階段，財稅政策并無實質(zhì)性的支持，更沒有考慮開發(fā)過程的失敗和具有外溢性創(chuàng)新成果的財政補貼，完全依靠企業(yè)自身積累來科技創(chuàng)新和技術(shù)研究。另外，對企業(yè)新發(fā)明財稅政策也顯得薄弱,沒有對企業(yè)的發(fā)明給予適當(dāng)?shù)呢斄χС?。在稅收的?yōu)惠待遇也十分模糊和不明確,對企業(yè)發(fā)明人所取得特許權(quán)所得、轉(zhuǎn)讓所得稅收優(yōu)惠不夠。

第二財稅政策的一些方面不利于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新動力機(jī)制的形成。在對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險防范上，我國財稅政策幾乎沒有相應(yīng)政策，也沒有建立相應(yīng)的風(fēng)險基金，對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過程中的風(fēng)險損失不能給予適當(dāng)補助，或予以稅收優(yōu)惠。財稅政策在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險規(guī)避上的缺陷，影響了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動能。

2.政策建議

（1）優(yōu)化財政科研投入結(jié)構(gòu)，改進(jìn)投入方式。政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新重點在于進(jìn)行有選擇的政策引導(dǎo)。財政資助重點：企業(yè)無力或不愿投入的領(lǐng)域，主要是一些公共性強(qiáng)，社會效益好，風(fēng)險比較大的共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)研究；加大支持重點技術(shù)創(chuàng)新，支持產(chǎn)業(yè)集群公共服務(wù)體系建設(shè)；提供若干行業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵集群創(chuàng)新和技術(shù)共享；大力培育技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快建立面向中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺。在支持方式上，財政應(yīng)特別注重?fù)芸睢①N息、擔(dān)保等多種支持方式的合理運用，發(fā)揮財政“四兩撥千斤”的扶持作用。

（2）制定鼓勵企業(yè)研發(fā)投人的財稅收政策，并制定實施細(xì)。在制定支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收政策時，盡可能保持這些稅收優(yōu)惠政策持久性，使企業(yè)能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的研發(fā)支持。具體建議：對于符合低碳產(chǎn)業(yè)政策要求的投資，實行投資抵免、加速折舊等政策；給新建低碳產(chǎn)業(yè)企業(yè)實行所得稅優(yōu)惠，對于這類企業(yè)，自開辦之日起先免稅再減稅，第1～5年免征企業(yè)所得稅，第6～10年減半征收企業(yè)所得稅；以費代稅，企業(yè)研究開發(fā)費超過其占當(dāng)年銷售額3%的部分可沖抵該企業(yè)當(dāng)年的所得稅。免征關(guān)稅，企業(yè)用于研究開發(fā)的進(jìn)口儀器、儀表等試驗和檢測設(shè)備、試劑、材料和其它技術(shù)資料等免征關(guān)稅。新成立的技術(shù)密集型企業(yè)或開始轉(zhuǎn)入技術(shù)密集型產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)，可在一定期限內(nèi)減免所得稅。建立企業(yè)技術(shù)開發(fā)基金，可按企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資金的一定比例提取，在計征所得稅時予以抵扣，以提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

（3）建立綠色證書交易制度。綠色證書交易制度是建立在配額制度基礎(chǔ)上的可再生能源交易制度。在綠色證書交易制度中，一個綠色證書被指定代表一定數(shù)量的可再生能源發(fā)電量，當(dāng)國家實行法定的可再生能源配額制度時，沒有完成配額任務(wù)的企業(yè)需要向擁有綠色證書的企業(yè)購買綠色證書，以完成法定任務(wù)。通過綠色證書，限制高碳能源的使用，引導(dǎo)企業(yè)研發(fā)和采用低碳技術(shù)。

（三）著力點之三：低碳產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展

1.低碳產(chǎn)業(yè)的重要性

低碳產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的核心支撐，將成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型新的引擎。首先由于低碳產(chǎn)業(yè)涉及到環(huán)境資源新的利用方向，因此它會促使新興產(chǎn)業(yè)的誕生，從而在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)內(nèi)容、就業(yè)人口上帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；其次由于低碳產(chǎn)業(yè)需要低碳技術(shù)支撐，它會有效的改善經(jīng)濟(jì)的技術(shù)品質(zhì)。低碳產(chǎn)業(yè)以減少溫室氣體排放為目標(biāo)，以低能耗、低污染為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，已成為各國國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系中的重要組成部分，受到世界各國的重視。

2.政策建議

（1）積極培育基于市場機(jī)制的多元化投入體系。為發(fā)揮財政投入放大、引導(dǎo)效應(yīng)，對低碳產(chǎn)業(yè)的支持應(yīng)實現(xiàn)由“政府直接投入為主型”向“政府引導(dǎo)投入為主型”，增加引導(dǎo)性投入的比重。推進(jìn)壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入改革，吸引民營企業(yè)進(jìn)入能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。政府在選擇合作伙伴時，應(yīng)打破所有制的界限，以效率優(yōu)先為原則，通過公開招標(biāo)選擇企業(yè)作為合作伙伴。利用稅收減免、財政貼息、貸款擔(dān)保等方式，帶動和引導(dǎo)民間資金投入，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的效應(yīng)。

（2）根據(jù)產(chǎn)品的流程來制定相應(yīng)的稅收政策。為了引導(dǎo)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，稅收政策的設(shè)計應(yīng)與產(chǎn)品的流程相結(jié)合。在資源開采階段，應(yīng)對開采者征收開采稅或礦區(qū)使用費等；提高資源的開發(fā)成本；在原料投入使用階段，應(yīng)根據(jù)其污染物含量征收原料投入稅，減少和改變企業(yè)資源的需求取向；在產(chǎn)品消費階段，對引起污染的產(chǎn)品征收消費稅提高其消費價格，引導(dǎo)人們的消費方向；對產(chǎn)品消費使用后的廢棄物，根據(jù)其處置方式及其污染程度的不同給與不同的稅收待遇。

（3）建立低碳產(chǎn)品政府采購制度。為進(jìn)一步擴(kuò)大我國低碳產(chǎn)品的市場需求，促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)大力實行政府低碳采購，政府低碳采購即政府在購買產(chǎn)品時優(yōu)先購買企業(yè)低碳產(chǎn)品，從而引導(dǎo)企業(yè)對低碳技術(shù)進(jìn)行戰(zhàn)略投資，大力開發(fā)低碳產(chǎn)品，以推動低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，可在已頒布的《政府采購法》基礎(chǔ)上，結(jié)合我國低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際市場需求，進(jìn)一步明確對低碳產(chǎn)品的支持范圍與支持力度，將相關(guān)的采購法規(guī)具體化。在實施過程中把政府機(jī)關(guān)對低碳產(chǎn)品采購的行為納入到政府績效考評中,這樣發(fā)揮政府采購這種財政工具在低碳產(chǎn)品市場上的引導(dǎo)和示范作用。

（四）完善低碳產(chǎn)品的財政補貼

由于低碳產(chǎn)品造價高，在發(fā)展初期生產(chǎn)商和消費者都難以接受，因而推動力只能來自政府，目前國際上解決的方法是財政補貼。我國1997年頒布的《國家重點新產(chǎn)品計劃管理辦法》中規(guī)定對新產(chǎn)品的支持方式主要是撥款補助項目和貸款利息補貼。這些措施在一定程度上引導(dǎo)和支持了企業(yè)低碳產(chǎn)品開發(fā)，但這些補貼主要是針對企業(yè)，缺乏針對消費者的直接補貼，從而抑制了消費者購買低碳產(chǎn)品的積極性。這樣如果沒有財稅政策支持，低碳產(chǎn)品將很難與價格相對低的傳統(tǒng)產(chǎn)品進(jìn)行競爭。為促進(jìn)低碳產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費，需完善自主創(chuàng)低碳產(chǎn)品的財政補貼。可借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，在WTO框架下實施針對消費者的重大自主創(chuàng)低碳產(chǎn)品的財政補貼，以引導(dǎo)消費者低碳產(chǎn)，增強(qiáng)企業(yè)低碳創(chuàng)新的內(nèi)動力。

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